【摘要】在全國政法隊伍教育整頓活動中列出了需要重點治理的六大頑瘴痼疾，其中排在首位的是違反防止干預司法“三個規(guī)定”的行為，俗稱“打招呼”現(xiàn)象。就政法領域而言，既有通過上下級關系、親戚關系、同事關系、同學關系、朋友關系等直接打招呼，又有通過第三者間接打招呼。在查糾整改中，落實“三項規(guī)定”主要面臨傳統(tǒng)關系文化的慣性作用導致治理難以“畢其功于一役”、復雜隱蔽多樣的請托實踐增加了法律手段的治理難度、對司法權力尚缺乏有力有效的監(jiān)督制約等痛點。“打招呼”現(xiàn)象源于人的自私本性和傳統(tǒng)文化的強大慣性，當前，可以從產(chǎn)生“打招呼”現(xiàn)象的原因出發(fā)，采取有針對性的預防、制止和懲治措施，盡可能減少該現(xiàn)象的發(fā)生。

【關鍵詞】政法隊伍教育整頓  打招呼  根源  治理    

【中圖分類號】DF8    【文獻標識碼】A

全國政法隊伍教育整頓第二次新聞發(fā)布會8月30日在京舉行。自2021年2月底以來，歷經(jīng)5個月，全國第一批政法隊伍教育整頓及“回頭看”在市縣兩級集中開展，取得明顯成效。中央政法委秘書長、全國政法隊伍教育整頓領導小組副組長、辦公室主任陳一新表示，要持續(xù)推進頑瘴痼疾整治，在確保市縣兩級政法機關頑瘴痼疾清倉見底的同時，深挖癥結(jié)根源，在第二批教育整頓中實現(xiàn)標本兼治。全國政法隊伍教育整頓活動中列出了需要重點治理的六大頑瘴痼疾，其中排在首位的是違反防止干預司法“三個規(guī)定”的行為，俗稱“打招呼”現(xiàn)象。辦事“打招呼”是中國社會生活中的一種常見現(xiàn)象，政法領域也不例外，“打官司”有時變成了“打關系”，老百姓一方面對此習以為常，另一方面又極為不滿。就案件當事人而言，往往是當自己能夠通過關系找到辦案人員進行“疏通”和“關照”時，會慶幸自己能夠享受此“待遇”；而當自己求助無門，只能寄望于辦案人員公事公辦，而又擔心對方可能找到關系請托說情時，便對這種“打招呼”現(xiàn)象無可奈何乃至深惡痛絕。領導干部出面“打招呼”，借助手中的公權力干預司法，造成司法不公，侵害“法律面前人人平等”原則，對于廣大民眾來說，是斷然不能接受的，因此該問題成為社會關注的熱點和焦點。

中辦、國辦、中央政法委、“兩高三部”等先后出臺“三個規(guī)定”，建立領導干部、司法機關內(nèi)部人員干預司法的記錄、通報和責任追究制度，規(guī)范司法人員與當事人等的接觸交往行為，為防止對司法活動的內(nèi)外部干預劃定“警戒線”、設置“防火墻”，在一定程度上遏制了“打招呼”現(xiàn)象的蔓延。但是，該現(xiàn)象仍然存在禁而不止的現(xiàn)象，成為一個難以根治的問題。“打招呼”現(xiàn)象為何成為一種頑瘴痼疾、應當如何杜絕，是全國政法隊伍教育整頓活動中需要進行深入研究的問題。

“打招呼”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式及其危害

“打招呼”現(xiàn)象在中國社會生活中可謂司空見慣，遍布于社會生活的各個領域，升學打招呼、求職打招呼、晉升打招呼、評審打招呼、看病打招呼，如此等等，不一而足。就政法領域而言，司法人員辦案過程中各種形態(tài)的“打招呼”現(xiàn)象屢見不鮮。既有通過上下級關系、親戚關系、同事關系、同學關系、朋友關系等直接打招呼，又有通過第三者間接打招呼。

有學者將領導干部干預司法分為“因私”的腐敗性干預和“因公”的治理性干預兩種情形。①從打招呼的目的上看，也可以分為因私打招呼和因公打招呼兩種類型。因私打招呼，包括財物請托、情色請托、空手請托等方式，在這種情況下，案件就成為了人情案、關系案、金錢案，導致司法腐敗和司法不公。因公打招呼，包括領導干部為了維護社會穩(wěn)定、為了地方經(jīng)濟發(fā)展而打招呼，或者為了維護本部門、本系統(tǒng)或者特定群體的利益而打招呼，表面上看情有可原，但卻可能造成司法中的地方保護主義和部門保護主義，侵害相對方的合法權益。因私打招呼，往往伴隨著公權私用，有損司法的權威和尊嚴，人民群眾反映強烈，是政法隊伍教育整頓活動中需要治理的重點問題。因公打招呼，情況則較為復雜，涉及黨管政法、政法機關與其他機關的關系、政法機關內(nèi)部關系、社會治安綜合治理等多種因素，如何劃定過問與干預、干預與領導、干預與監(jiān)督、干預與協(xié)調(diào)之間的界限，需要單獨進行研究。②

“打招呼”現(xiàn)象具有多重危害性。其一，它使司法人員不能秉公處理案件，直接損害一方當事人的合法權益。司法人員掌握國家的司法權，必須客觀、中立、不偏不倚地處理案件，但是，“打招呼”現(xiàn)象卻使司法的天平向一方當事人傾斜，破壞了裁判者中立原則，將會導致司法不公甚至產(chǎn)生冤假錯案。其二，它是產(chǎn)生司法腐敗的溫床。“打招呼”聽上去溫情脈脈，是一種“友情幫忙”行為，但要使“打招呼”產(chǎn)生實效，一般情況下免不了利益驅(qū)動，需要將金錢、情色等利益作為“潤滑劑”，如此這般，便嚴重破壞了司法的廉潔性，污染了司法公正的“源頭水質(zhì)”。其三，它破壞司法的權威性，動搖法治的根基。司法公正是社會公正的最后一道防線，“打招呼”現(xiàn)象侵蝕著司法公正的堤壩，可能導致“千里之堤，潰于蟻穴”，司法公信力難以確立，人民群眾無法對法律和法治產(chǎn)生信仰。正是基于“打招呼”現(xiàn)象的嚴重危害性，因此，在全國政法隊伍教育整頓活動中將其作為“重中之重”予以治理。

“打招呼”現(xiàn)象的根源探析

在談到中國與外國的差異時，人們常說，中國社會是一個典型的關系社會，奉行“有熟人好辦事”的原則，規(guī)則往往讓位于關系，關系在社會生活中常常左右著各項活動的方向和最終結(jié)果，辦事“打招呼”現(xiàn)象是關系社會的外在表征。關于政法領域“打招呼”現(xiàn)象的根源，可以從歷史原因和現(xiàn)實原因兩個方面加以分析。

從歷史原因看，中國長達數(shù)千年的封建社會形成了以人情為核心的文化心理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)根深蒂固，影響深遠。人情觀念在中國具有極高的社會認同度，存在于人們的潛意識當中，成為一種民族特質(zhì)。在中國古代，家國一體，家庭是社會的基本單元，各種社會關系都被納入家庭關系的體系當中，而人情成為維系家庭關系及其他社會關系的重要紐帶，處理家庭倫理關系的行為模式延伸到處理其他社會關系之中。中國古代社會是以關系為本位的社會，《孟子·滕文公上》提出“父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有序，朋友有信”，這“五倫”構(gòu)成中國古代社會人際關系的基礎。在家國一體的社會結(jié)構(gòu)中，不僅公私之間缺乏清晰的界限，而且整個家族榮辱與共，利益共享，所謂“一人得道，雞犬升天”。人情觀念來源于中國的傳統(tǒng)文化，與道德有相通之處。由于人情觀念的影響，導致請托之風盛行?！渡袝?middot;呂刑》中有關于司法官吏“五過之疵”的規(guī)定，所謂“五過”，是指“惟官、惟反、惟內(nèi)、惟貨、惟來”，即畏權勢、報恩怨、媚內(nèi)親、索賄賂、受請托。為了打擊司法領域的請托行為，保障司法官吏秉公處斷案件，唐代法律對請托罪作了規(guī)定，如規(guī)定：只要向主司求曲法之事，即構(gòu)成犯罪；有媒介的請托（財物請托和情色請托）處罰重于空手請托；監(jiān)臨勢要③實施的請托處罰重于非監(jiān)臨勢要實施的請托；主司許者，連坐主司，所枉罪重者，主司以出入人罪論等，雖然立法規(guī)定看似非常完善，但實施效果不佳。④

從現(xiàn)實原因看，改革開放以來，我國法律體系得以建立、發(fā)展和不斷完善，但由于我國在很大程度上屬于法律繼受國，人們對外來的法律規(guī)范內(nèi)心缺乏充分認同，加之人情觀念的沖擊，導致司法人員對法律進行變通適用。國家經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，在激發(fā)社會經(jīng)濟活力的同時，也極大地激發(fā)了人們對自身利益的追求，“一切向錢看”成為一些人的價值觀，他們不擇手段去獲取個人利益，在打官司時，以人情為幌子，采取金錢、美色利誘等方式干預司法。一些人原本不想不當求利，但看到他人找關系、走后門，為了防范風險，也采取同樣的手段；還有一些人看到他人不守規(guī)則而獲利，容易產(chǎn)生從眾心理。當“打招呼”成為一種普遍現(xiàn)象時，基于“法不責眾”的心理定勢，司法人員難以抗拒“打招呼”現(xiàn)象所帶來的壓力和誘惑。當傳統(tǒng)的人情社會遭遇現(xiàn)代性挑戰(zhàn)時，隨之產(chǎn)生了情感物質(zhì)化、利益化、工具化傾向，因而導致“打招呼”現(xiàn)象屢見不鮮。

黨的十八大以來治理“打招呼”現(xiàn)象取得顯著成效

黨的十八大以來，為了保障司法權依法獨立行使，防止領導干部、司法機關內(nèi)部人員、當事人、律師、特殊關系人、中介組織等干預司法，國家有關部門出臺了“三個規(guī)定”，針對領導干部這個“關鍵少數(shù)”，建立起權力和司法的“隔離帶”；加強了司法機關內(nèi)部的監(jiān)督制約；禁止司法人員與當事人等進行非正當接觸交往，全方位、多角度預防人情、關系、金錢等因素干擾司法活動的正常進行。司法領域“打招呼”現(xiàn)象的治理工作取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在：

第一，政法機關組織開展了落實“三個規(guī)定”專項整治活動，通過建立記錄聯(lián)通平臺，督促各級政法機關對干預、過問案件、不正當接觸交往行為如實、及時、全面記錄，報告到位，并且通過隨機抽查，保障記錄、通報工作正常開展；公布了一批典型案例，加大了通報和懲治力度。如2021年6月22日，四川省第一批政法隊伍教育整頓新聞發(fā)布會在成都召開，據(jù)報道，2020年該省法院梳理違反防止干預司法“三個規(guī)定”典型案例11件，對48名未能全面如實記錄情況的干警進行了通報。

第二，在“三個規(guī)定”的基礎上，進一步完善和細化了相關規(guī)定，如盡可能擴大記錄對象的范圍，不僅包括領導干部，而且包括領導干部身邊的工作人員、親屬；將司法機關內(nèi)部人員解釋為全體工作人員；明確司法機關內(nèi)部黨組織、職能部門、內(nèi)設部門的責任；建立月報告和季度分析報告制度；健全對認真履行記錄職責的司法人員的保護和激勵機制；規(guī)范對離任人員的管理，防止其充當司法掮客；完善追責問責機制等。

第三，加大司法公開力度，讓司法權力在陽光下行使，防止“打招呼”與“暗箱操作”相互結(jié)合，造成枉法裁判等危害結(jié)果；通過公開舉報電話、微信、微博等多種方式加強社會對司法機關落實“三項規(guī)定”情況的監(jiān)督。此外，暢通人民群眾向司法機關反映問題、了解案件辦理情況的正式渠道，引導人民群眾通過12309（檢察服務熱線）、12368（司法服務熱線）、司法公開程序、申訴程序等反映問題、了解案件進展情況，減少人民群眾私下打聽案情的必要性。

第四，通過國家監(jiān)察體制改革，建立集中統(tǒng)一的反腐敗工作機制，形成了公職人員不敢腐的政治環(huán)境，讓大多數(shù)司法人員不敢以身試法、違法辦案，在一定程度上遏制了人情案、關系案、金錢案的蔓延。在政法隊伍教育整頓活動中，檢察機關重拳出擊，從2021年2月底至5月底，全國檢察機關共立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件541件645人，同比增長234%和187.9%。⑤

根治“打招呼”頑疾面臨的痛點

盡管國家有關部門“三令五申”，“打招呼”現(xiàn)象仍時有發(fā)生，在查糾整改中，落實“三項規(guī)定”主要面臨以下痛點：

一是由于傳統(tǒng)關系文化的慣性作用，治理“打招呼”現(xiàn)象難以“畢其功于一役”，更何況傳統(tǒng)關系文化的生存土壤并未徹底消除。雖然隨著改革開放和社會經(jīng)濟發(fā)展，我國人口流動性增強，社會形態(tài)從熟人社會向陌生人社會過渡，但是，基層社會仍然總體上屬于熟人社會，辦事講人情之風仍然十分濃厚；盡管市場經(jīng)濟增強了人們的契約觀念，法律體系也不斷健全和完善，但人們的規(guī)則意識未能得到完全確立，遵守法律的自覺性仍然不足。

二是司法體制改革完善了司法權力運行機制，但對司法權力尚缺乏有力有效的監(jiān)督制約。司法責任制改革下的司法權力下放，形成了“權力在法官、壓力在法院、責任在院長”的局面，與過去院庭長審批案件、審判委員會討論決定案件的司法權力運行機制相比，司法權力下放加大了法官濫用權力以及司法腐敗的風險。

三是復雜、隱蔽、方式靈活多樣的請托實踐，增加了采用法律手段治理“打招呼”現(xiàn)象的難度。“打招呼”的方式有時十分隱蔽，請托者并不講明意圖，而是以某種行為或姿態(tài)讓受托者“心領神會”；有時言辭委婉曖昧、閃爍其詞甚至反向暗示，表面上要求司法人員公事公辦、秉公執(zhí)法，實則暗中給司法人員施加壓力。即便事后發(fā)現(xiàn)案件處理存在“重大瑕疵”、屬于“不合格”案件或者錯案，也難以對“打招呼者”進行責任追究。據(jù)統(tǒng)計，從2018年至2020年3月，全國檢察機關共主動記錄報告過問或干預、插手檢察辦案等重大事項18751件，其中反映情況、過問了解的占96.5%，干預插手的占3.5%。⑥上述數(shù)據(jù)表明，即使“打招呼”行為較大程度上能被記錄和通報，但真正能被定性為干預司法的少之又少。

四是社會的“權力主導”特征仍然十分明顯。權力監(jiān)督主要自上而下進行，下級的升遷依賴于上級，導致下級依附于上級，科層制的管理體系、司法機關內(nèi)部的行政化以及指標化的考核評價機制等使得司法人員抗干擾的能力嚴重不足；由于對司法機關外部權力和內(nèi)部權力缺乏有效的監(jiān)督制約，增加了公權力私化的危險。如果司法人員接受干預，則構(gòu)成了共同腐敗，司法人員不可能記錄；如果司法人員不接受干預，從規(guī)避職業(yè)風險的角度考慮，司法人員也基本上不會主動記錄。由于司法人員不敢記錄或者不愿記錄，因此，一些司法機關就會出現(xiàn)“零報告”現(xiàn)象。

五是在新一輪司法體制改革中進行了法官、檢察官員額制改革，法官、檢察官隊伍的整體素質(zhì)得到提升，但一些司法人員的專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)道德修養(yǎng)仍然有所欠缺，來自領導干部的干預有時反而成了司法人員規(guī)避司法責任的“擋箭牌”，司法人員對此予以監(jiān)督的動力明顯不足。

當前治理“打招呼”現(xiàn)象的主要對策

由于“打招呼”現(xiàn)象源于人的自私本性和傳統(tǒng)文化的強大慣性，即使已經(jīng)對該現(xiàn)象進行系統(tǒng)化的法律治理，徹底杜絕此現(xiàn)象也依然任重道遠。當前，可以從產(chǎn)生“打招呼”現(xiàn)象的原因出發(fā)，采取有針對性的預防、制止和懲治措施，盡可能減少該現(xiàn)象的發(fā)生。

首先，應當采取措施消減傳統(tǒng)文化的強大慣性。推進全面深化改革、全面依法治國，有助于促進社會繼續(xù)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從熟人社會向陌生人社會、從人情社會向規(guī)則社會、從關系社會向契約社會轉(zhuǎn)型，進而根治“打招呼”現(xiàn)象得以滋生的社會環(huán)境。與此同時，推進社會價值觀的改變，司法人員要增強嚴格司法、公正司法的責任感；普通民眾要增強自覺守法的意識，培養(yǎng)正確的權利義務觀，在維護自身權利的同時，尊重他人權利；全社會要樹立法大于情、理大于情的觀念，營造公私分明、公平競爭的社會環(huán)境和社會氛圍，讓規(guī)則之治深入人心。在當前的政法隊伍教育整頓活動中，開展了黨政領導干部嚴格執(zhí)行“三個規(guī)定”公開承諾行動，有助于領導干部養(yǎng)成辦事依法依規(guī)的良好習慣。

其次，應當加強對權力行使的監(jiān)督制約。我國古代在治理司法領域的請托行為方面之所以成效不彰，其中的重要原因在于社會以權治為特征，形成了對權力主導的路徑依賴。在我國社會實現(xiàn)從權治向法治轉(zhuǎn)型之后，需要解決理性社會如何滿足人們對維護自身利益的需求問題，執(zhí)行法律、行使權力的人是否遵守了規(guī)則和契約，需要進行監(jiān)督；只有行使權力的人能夠嚴格遵守規(guī)則，才能使社會從特殊（特權）主義轉(zhuǎn)向普遍主義，人們才不需要將“打招呼”作為維護自身權益的基本手段。從政法機關公布的違反“三個規(guī)定”典型案例看，對于黨政領導干部向法院院長、檢察院檢察長等打招呼，院長、檢察長又向辦案人員打招呼的案件，以及院長、檢察長、副院長、副檢察長、政治部主任等直接向辦案人員打招呼的案件，辦案人員往往無力抵抗，而對法警支隊政委、書記員等打招呼的案件則勇于拒絕并且主動記錄，其中的原因不言而喻。為了使現(xiàn)有的權力監(jiān)督制約真正具備制服公權力謀私的能力，需要進一步完善權力約束機制、規(guī)范運行程序、公開運行過程，保障司法人員不因權力干預而作出違法違心的裁判。

再次，應當正確處理司法領域放權與監(jiān)督的關系。司法權依法獨立行使是公正司法的前提，黨的十八大以來，通過司法責任制改革，賦予法官和合議庭對絕大多數(shù)案件獨立作出裁判的權力，以保障審理與判決的統(tǒng)一。但是，放權的同時需要加強相關保障機制，如加強對司法人員的待遇和身份保障；提高司法人員處理復雜案件的能力；強化司法人員職業(yè)倫理和職業(yè)責任。此外，還需要妥善處理法院本位與法官本位的關系，保持放權與監(jiān)督之間的動態(tài)平衡。

最后，應當堅定不移地貫徹落實“三個規(guī)定”，扭轉(zhuǎn)“雷聲大、雨點小”的局面?？梢圆扇∫韵戮唧w措施：一是司法機關領導應當帶頭對“打招呼”現(xiàn)象進行記錄、通報，以便產(chǎn)生示范效應。二是應當保障記錄、通報和責任追究的全面性，不僅要針對財物請托、情色請托等嚴重情形，而且要針對空手請托行為；不僅要針對造成枉法裁判等嚴重后果的請托行為，而且要針對沒有造成嚴重后果的請托行為；不僅要針對請托者，而且要針對受請托者。三是在辦案人員與干預行為、干預材料之間建立信息隔離制度，凡是外部轉(zhuǎn)入司法機關的涉案材料，一律歸口登記，不得批示批轉(zhuǎn)給辦案人員，不得作為訴訟材料歸卷，也不得在處理案件時作為參考材料。⑦四是對于應記未記、瞞報漏報者，可以通過線索核查（如當事人舉報、涉訴信訪等）和案件倒查（如發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量存在問題）等方式，查實后進行嚴肅處理，以便形成倒逼機制；對于違紀違法接受請托、對案件作出不公正處理者，應當予以嚴厲制裁，以便消除其僥幸心理。五是應當加大對“打招呼”行為的懲治力度，讓“打招呼者”受損而非獲益，以便釜底抽薪，消除“打招呼”現(xiàn)象的內(nèi)在動因。六是應當定期公布典型案例，增強公開的力度，讓人們清楚地看到公私界限、紀律底線和法律紅線，讓典型案例起到警戒作用。七是總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善“三個規(guī)定”及其實施辦法，如明確正當過問與非法干預的界限，明確記錄主體對象，完善記錄、報告程序等，⑧加強相關規(guī)定的科學性和可操作性。

（作者為中國政法大學訴訟法學院研究院院長、教授、博導）

【注釋】

①陳柏峰：《領導干部干預司法的制度預防及其挑戰(zhàn)》，《法學》，2015年第7期。

②徐亞文、邵敏：《內(nèi)涵、困境與構(gòu)建：領導干部干預司法問題及其防控》，《河南財經(jīng)政法大學學報》，2016年第2期。

③“監(jiān)臨者，謂統(tǒng)攝案驗之官。勢要者，謂除監(jiān)臨以外，但是官人，不限階品高下，唯據(jù)主司畏懼不敢乖違者，雖官卑亦同”。見《唐律疏議》，劉俊文點校，北京：法律出版社，1999年，第239頁。

④謝紅星：《唐代的請托及其法律治理困境》，《法學家》，2014年第6期。

⑤史兆琨：《檢察機關將開展“司法工作人員職務犯罪偵查百日攻堅”行動》，《檢察日報》，2021年6月11日。

⑥鞏宸宇：《最高檢首次通報落實“三個規(guī)定”情況》，最高人民檢察院網(wǎng)站，2020年5月6日。

⑦郭鋒：《建立違反法定程序干預司法的登記備案制探討》，《法學雜志》，2014年第7期。

⑧韓東成、張元金：《檢察機關防范內(nèi)部干預司法辦案制度初探》，《檢察官論壇》，2020年第1期。

責編/李丹妮    美編/王夢雅

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