摘 要:治國安邦，重在基層。推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的一項重要工作，其中構建新型基層治理體系是推進基層治理現(xiàn)代化的重要內容。在推進基層治理現(xiàn)代化過程中，應充分發(fā)揮政府、村居、社會組織和公民四大治理主體的積極作用，通過有效的政府、規(guī)范的村居、能動的組織和積極的公民，構建有效的基層治理體系，不斷提高基層治理水平。

關鍵詞:基層治理 治理體系 治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會提出，完善基層民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這是黨中央在新的歷史時期對基層治理體系建設作出的戰(zhàn)略部署和方向指引，明確了政府、社會組織、村居和居民個人四類治理主體的基本職責，突出了個人在基層治理體系中的地位和作用。

有效的政府：建構有效基層治理體系的保障

完善城鄉(xiāng)基層治理體系，實現(xiàn)有效治理需要有效的政府。有效的政府是在經濟、政治、文化和社會等不同條件約束下能夠實現(xiàn)最優(yōu)治理成效的政府。從治理角度來說，有效的政府不是大政府、也不是小政府，不是強政府、也不是弱政府，而是權力、職能、規(guī)模適度的“有限政府”；它是有能力推出治理政策、實現(xiàn)治理目標的“有為政府”；它是能夠多方吸納治理資源，包容各類主體、建立伙伴關系的“包容政府”。

有效政府的“有效性”主要體現(xiàn)在六個方面：第一，有效的服務，政府要能夠提供與財力相匹配的公共服務；第二，有效的回應，政府能夠及時回應公民的需求并盡可能最大程度滿足其需求；第三，有效的制度，政府能夠設計出一套能讓本地各類治理主體多元參與社會治理的制度；第四，有效的資源，政府能夠提供充裕的治理資源或者創(chuàng)造新的治理資源，且這些治理資源能夠被有效使用；第五，有效的參與，政府能夠以平等包容、開放合作的理念組織和引領其他各類治理主體共同參與到基層治理之中；第六，有效的責任，治理體系應對政府有系統(tǒng)的、多方位的問責渠道和追責機制。

規(guī)范的村居：建構有效基層治理體系的載體

村居是基層公共治理的第一道關卡，是基層治理體系的重要樞紐。村居規(guī)模雖小，但是責任重大，不確定性因素多，因此需要以制度、程序進行規(guī)范治理。所謂規(guī)范的村居就是按照制度和程序進行規(guī)范治理的村居，包括組織規(guī)范、制度規(guī)范和層級規(guī)范。

組織規(guī)范。在村居有很多組織和架構，如黨支部、村（居）委會、集體經濟組織以及其他社會組織、經濟組織。首先，需要規(guī)范黨支部、村（居）委員、集體經濟組織之間的關系；其次，需要規(guī)范集體經濟組織內部的關系，如理事會、監(jiān)督會、股東代表大會等；最后，需要規(guī)范村莊與社會組織、經濟組織之間的關系。

制度規(guī)范。村居需要在國家法律政策、社會規(guī)范以及村規(guī)民約的指導下實施村民自治，遵循“有法依法，無法依規(guī)，無規(guī)依俗，無俗自治”的原則。另外，“制度為先、協(xié)商解決”是村居層面基層治理的重要方式。首先，任何事情都要先協(xié)商建立制度，按照制度進行規(guī)范，依規(guī)自治；其次，任何事情都要有程序，根據(jù)程序進行協(xié)商，有序治理。

層級規(guī)范。村居上連政府，下接社會，與街鎮(zhèn)、村民小組、社區(qū)居民等有著層級關系。需要從制度上規(guī)范各個層級之間的關系，實現(xiàn)自下而上和自上而下的有效治理。具體包括三方面：首先，規(guī)范街鎮(zhèn)與村居之間的指導與被指導關系；其次，規(guī)范村居與小組之間的協(xié)助與被協(xié)助關系；最后，規(guī)范村居、小組與居民之間的合作和服務關系。

總之，村居自治是一種社會自治，在堅持法律規(guī)范、制度規(guī)范的基礎上，彈性、靈活性地解決規(guī)范盲區(qū)及新生事物的治理問題，從而增強基層治理的韌性和創(chuàng)造性。

能動的組織：建構有效基層治理體系的條件

黨的十九屆五中全會《建議》提出，“發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用”。治理離不開組織，有效的治理更需要能動的組織。能動的組織是在黨的領導下主動連接個體、群體，積極鏈接社會資源的群團組織、社會組織。能動的組織能夠將原子化的個體連接在一起，將分散的群落橋結在一起，能夠實施跨層級的群體聯(lián)結，并在連接、鏈接、橋結過程中再生產社會資本。能動組織的“能動性”主要體現(xiàn)為治理的主動性、積極性和自覺性，以及治理的連接性、團結性和拓展性。

能動的組織本身就是治理。社會組織和群團組織是社會治理的重要主體，能動組織本身的連接、鏈接、橋結及社會資本的再生產就是重要的社會治理過程。能動組織的治理與政府治理、村居治理共同構成了基層社會治理，而社會組織和群團組織是基層治理體系的重要組成部分。

能動的組織是重要的治理伙伴。基層治理體系是由多元、多類、多層級的主體共同構成的。能動的組織是有效政府和規(guī)范村居的聯(lián)結者及共同治理、合作治理的重要伙伴和戰(zhàn)略支援者；能動的組織與政府、村民構成治理聯(lián)盟，共同推進基層治理現(xiàn)代化。

能動的組織是治理的載體。社會組織是現(xiàn)代基層治理的中介，能動的組織是集體行動的載體，是社會個體和群體參與公共生活的重要途徑。有效的政府和規(guī)范的村居在某種程度上需要借助能動的組織進行治理，原子化的個人可以憑借能動的組織積極參與到基層社會治理之中。

積極的公民：建構有效基層治理體系的基礎

公民是基層治理的社會基礎，積極公民則是有效治理的重要基礎。從世界發(fā)展的經驗來看，所有公民直接參與公共治理并不現(xiàn)實，越來越多的是代表性參與和積極公民的引領性參與。所謂積極公民就是認同黨和國家，熱愛公共生活，參與公共生活并承擔個人和社會責任的公民。積極公民的引領性參與和積極承擔責任，可以使社會治理更加有效，治理體系更加完善，治理基礎更加堅實，治理聯(lián)盟更加穩(wěn)固。

積極公民是熱愛參與的公民。參與社會治理需要時間、精力，需要成本、犧牲，并非所有公民都有參與的意愿，能夠承擔參與的成本。理性的公民會根據(jù)自己的條件選擇參與及其參與程度，在治理中扮演不同的角色。可以說，只有愿意承擔參與成本，熱愛和經常參與公共生活的公民才屬于積極公民。

積極公民是承擔責任的公民。公民參與是一種權利，更是一種責任。公民的責任有個人責任和社會責任，其中，公民與政府、村居、組織共擔社會責任。公民類型不同，責任會有差異。從普通公民、志愿者到積極公民，公民承擔的責任和類型依次增加，普通公民主要承擔個人責任，志愿者承擔服務社會的責任，積極公民則承擔著發(fā)展社會的責任。只有愿意承擔責任，特別是承擔社會責任的公民才是積極公民。

積極公民是追求更美好生活的公民。從目的角度來說，公民參與和承擔責任是為了影響公共生活，是為了使公共生活對自己更加有利；或者說，是為了實現(xiàn)自己更加美好的生活，切實增強自身的獲得感、幸福感、安全感。如果公民的參與和承擔責任不能帶來有利改變，就可能不愿意繼續(xù)參與和擔責。

結語

基層治理體系由政府、村居、社會組織和公民有機構成，四大治理主體作用巨大，相互關聯(lián)，缺一不可，配合得當會形成治理的遞增效應，甚至乘數(shù)效應；配合不當則會形成治理的負面效應，甚至遞減效應。其中，有效的政府是有效治理的保障，規(guī)范的村居是有效治理的載體，能動的組織是有效治理的條件，積極的公民則是有效治理的基礎。

基層治理體系屬于治理的“一般形態(tài)”，有效的基層治理體系屬于治理的“理想類型”，在兩者之間有著千千萬萬的過渡治理形態(tài)。政府、村居、社會組織和公民的治理重任就是努力向有效政府、規(guī)范村居、能動組織和積極公民邁進，不斷提升治理水平，增強治理效能，構建基層社會治理新格局。

【本文作者為華中師范大學中國農村研究院院長，政治科學高等研究院院長、教授】

責編：賀勝蘭

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