【摘要】角色職能多元化是新時代政府組織力建設(shè)的重要內(nèi)容。社區(qū)治理共同體聯(lián)動機制是應(yīng)對基層社會問題復合體的有效機制，它要求基層政府向多元角色職能轉(zhuǎn)型。這就要改變以往基層政府過度管理與角色職能內(nèi)卷、公共服務(wù)支持乏力、領(lǐng)導角色固化等問題，向社區(qū)良性運行的指導者、宣教工作的培育者、公共服務(wù)資源有力提供者、社區(qū)治理共同體組織者和社區(qū)購買服務(wù)的監(jiān)督者轉(zhuǎn)化。

【關(guān)鍵詞】基層政府 社區(qū)治理共同體 角色多元化 組織力 【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

新時代我國社會的快速發(fā)展要求政府具備現(xiàn)代化治理能力。社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)基層的和諧穩(wěn)定。社區(qū)作為居民和家庭生活的基本單位，是社會治理的基礎(chǔ)空間。有鑒于此，基層政府在治理過程中應(yīng)發(fā)揮多元角色，充分整合各類資源，使社區(qū)治理成效更加顯著。

當前基層政府亟需提升社區(qū)治理水平

社區(qū)是社會的基本單元，是人民群眾日常生活的重要依托，是黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。基層政府在社區(qū)中處于行政系統(tǒng)的末端，在微觀層次上直接開展社會工作行政管理。從制度上看，基層政府的社區(qū)治理是中國社會行政管理體制自上而下運行的觸角，是以黨和政府的領(lǐng)導為核心，以政府為權(quán)力主體和責任主體進行社會政策傳遞。基層政府的行政性社會工作有較強的內(nèi)在邏輯和外在張力?；鶎诱纳鐓^(qū)治理是通過社會工作行政手段將社會政策轉(zhuǎn)化為政策服務(wù)的過程，是在社區(qū)中直接面對社會成員執(zhí)行和推動社會政策的行為。這其中既包括行政領(lǐng)導，也包括管理服務(wù)，并且具有較強的實務(wù)性。

基層政府的社區(qū)治理通過基層政府行政性社會工作進行。一直以來，我國基層政府承擔并實施大量的民生領(lǐng)域的行政性社會工作。有研究認為，社會行政的主體包括政府和社會服務(wù)機構(gòu)?；鶎诱畯氖碌纳鐣ぷ魇菍⑸鐣咿D(zhuǎn)化為社會服務(wù)?；鶎诱纳鐣ぷ髋c社會服務(wù)機構(gòu)的直接服務(wù)不同，更多地是政策服務(wù)和執(zhí)行。政府行政性社會工作的產(chǎn)生和發(fā)展有強大的制度支撐，但在趨勢上已開始向?qū)I(yè)化、職業(yè)化和多元責任制方向發(fā)展。隨著社會發(fā)展，過去基層政府單一的行政角色職能越來越難以滿足治理的多樣化需要。黨的十九大報告明確指出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”這就要求基層政府必須提高社區(qū)社會工作能力，提高社會政策的傳遞效果和社會工作效率，提升社區(qū)治理水平。在這其中，基層政府的角色多元化轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵作用。

基層政府需要扭轉(zhuǎn)行政角色滯后問題

作為地方政府治理角色轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)，社區(qū)治理的成效從一個側(cè)面體現(xiàn)出政府角色轉(zhuǎn)型的成功與否。一方面，由于基層社會改變遲緩性、新舊需求多樣化沖突，使當前許多地方基層政府面臨著多重困境；另一方面，新時代的社區(qū)治理又要求基層政府必須進行角色轉(zhuǎn)型。所以，在社區(qū)治理實踐中基層政府面臨參與治理的角色職能偏差。當前，基層政府在進行社區(qū)治理過程中往往存在以下幾類偏差。

一是過度治理與角色職能內(nèi)卷。作為基層行政單位，基層政府是基層社區(qū)行動的領(lǐng)導者，能夠充分行使管理轄區(qū)的行政權(quán)力。在社區(qū)籌備、人員培訓等工作中，基層政府發(fā)揮了領(lǐng)導作用，但是在進行社區(qū)治理時，常常因為適度參與原則把握不足，使社區(qū)的自主功能不能得到發(fā)揮。這不僅加重社區(qū)居委會的行政化趨勢，也使社區(qū)的基層黨組織、公益團體自主參與受限。雖然基層政府在追求地區(qū)安全穩(wěn)定和社區(qū)的有效管理方面做了大量工作，但消耗了過多的行政成本和社會資源。

二是作為服務(wù)者的力量薄弱。這主要體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)，一是經(jīng)費支持不足，二是公共服務(wù)跟進不到位。社區(qū)的和諧穩(wěn)定與建設(shè)發(fā)展，都離不開經(jīng)費的支持。然而，許多面臨著財政短缺問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府存在投入社區(qū)社會公共事務(wù)經(jīng)費不足，導致社區(qū)建設(shè)項目資金有限，不能提升社區(qū)的精細化治理程度。在面向社區(qū)投入的公共服務(wù)方面，不論是政府應(yīng)該投入的財政經(jīng)費，還是應(yīng)當向社區(qū)傳遞的服務(wù)意識都有所欠缺。特別在關(guān)乎民生的問題上，基層政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量差強人意。例如，許多社區(qū)都存在的停車難、社區(qū)衛(wèi)生治理不到位等問題。

三是監(jiān)管角色缺位。由于缺乏對應(yīng)的過程監(jiān)管機制，政府在投入財政資金后，對于資金后期的流向和使用并沒有跟進監(jiān)督，資金使用的審批流程不規(guī)范，難以避免社區(qū)干部利用自身職務(wù)便利滋生腐敗。由基層政府統(tǒng)一出資進行購買的公益性社區(qū)服務(wù)，通常由社區(qū)作為委托方代為督促項目落地。落地后的監(jiān)管方式一般非常粗糙，難以保障服務(wù)精準惠及服務(wù)對象。此外，面向社會進行公開招聘的社工安排到社區(qū)工作后，由于前期沒有對他們進行統(tǒng)一的培訓，后期的考評考核也存在監(jiān)督不到位的問題，無法保障社區(qū)服務(wù)者的工作實效。

四是治理角色固化。當前基層政府在進行社區(qū)治理工作時，習慣于依賴現(xiàn)有的條件，工作創(chuàng)新能力不足，對于那些未嘗試或?qū)嵭衅饋碛须y度的工作項目存在畏難情緒，對常規(guī)工作存在過于保守、經(jīng)驗主義的問題。治理角色固化嚴重影響著基層政府增進社區(qū)治理效能，實際上是阻礙職能下沉基層的懶政行為。如果在應(yīng)當轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者角色的時候仍然堅持領(lǐng)導角色，那么勢必會失去群眾基礎(chǔ)和支持，對社區(qū)開展各項活動造成阻礙。應(yīng)當結(jié)合當前新時代背景下的要求、社區(qū)治理的現(xiàn)實需要及群眾訴求，積極靈活地實現(xiàn)由領(lǐng)導到服務(wù)的治理角色轉(zhuǎn)化與切換。

多元角色轉(zhuǎn)化是提升基層政府社區(qū)治理能力的可行路徑

社區(qū)治理是基層政府進行社會治理的重要組成部分。社區(qū)治理的目標歸根結(jié)底是更好滿足人民群眾對于美好生活的需求。全面深化改革、健全社會協(xié)同機制從客觀上對基層政府角色轉(zhuǎn)變提出了要求。多主體參與和多樣化需求要求基層政府作為社區(qū)治理共同體的主導主體，適應(yīng)發(fā)展的要求，在實踐中打開視野，實現(xiàn)角色更新。只有這樣才能廣泛動員社會資源，形成社區(qū)治理共同體，服務(wù)新時代社區(qū)建設(shè)。

首先，成為社區(qū)良性運行的指導者。實現(xiàn)基層社會治理科學有效的前提是基層政府依法行政。這一過程中既要落實好上級部門下達的各項任務(wù)，也需要在基層政府權(quán)限范圍內(nèi)推進基層社會治理有序進行，承擔起社區(qū)良性運行的指導者角色。一是在遵守法律法規(guī)和地方制度的基礎(chǔ)上，利用地方性知識充分挖掘和發(fā)揮基層民主的作用。二是增強社會工作的專業(yè)化管理程度，保障社區(qū)治理環(huán)境，實現(xiàn)社區(qū)良性運行。這就要求基層政府必須在基于充分調(diào)研的基礎(chǔ)上進行科學決策、科學施策，為社區(qū)良性運行提供政策支持。

其次，成為社區(qū)宣教工作的培育者。在基層社區(qū)，面對當前復雜的意識形態(tài)斗爭，提升群眾面對信息的辨別能力顯得尤為重要。基層政府作為社區(qū)宣教工作的培育者，其有兩方面的職能。第一，作為屬地第一責任單位，基層政府是治理責任的第一承擔者，每年按編制招聘社區(qū)工作者確保社區(qū)工作者和政府之間信息傳遞更加直接高效。第二，社區(qū)工作者作為社區(qū)治理工作實行的主體，承擔社區(qū)文化宣傳教育工作的重任。而基層政府負責牢牢把握宣傳教育正確的價值導向，做到定期對其進行工作指導和任職培訓。

再次，成為有計劃滿足群眾最迫切需要的社區(qū)公共服務(wù)的提供者和資源組織者?；鶎诱撚刑峁┥鐓^(qū)公共服務(wù)的主體責任，保障社區(qū)正常運行，解決群眾的困難和需求是政府的職責擔當。基層政府對于公共財政的支出做出明確的預算，每項支出都務(wù)必滿足群眾最迫切的需要。除此之外，伴隨社會文明的發(fā)展進步，群眾對于政策解讀、法律援助、就業(yè)培訓等需求更加多樣化，也要求基層政府授權(quán)支持更多的社會力量，如社會企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等等共同提供服務(wù)。

最后，成為社區(qū)購買服務(wù)的監(jiān)督者。地方的紀委、監(jiān)察辦相關(guān)部門，在履行政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，按照相關(guān)規(guī)定對黨內(nèi)黨外采取一系列的監(jiān)督工作。在社區(qū)購買服務(wù)過程中，由于社區(qū)本身架構(gòu)缺乏第三方監(jiān)督機制，不能保障完全不會在這個過程中出現(xiàn)廉政風險點。因此，基層政府必須定期或不定期，通過適當?shù)氖侄魏屯緩綄ι鐓^(qū)進行監(jiān)察。

基層政府治理角色多元化的現(xiàn)實意義

社會發(fā)展離不開最基本單元社區(qū)的良好運行，在基層實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化，有利于提升人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。新時代對于基層政府的治理能力提出了新的要求，黨的十九大報告明確指出要“打造共建共治共享的社會治理格局”。內(nèi)外條件都促進著政府向多元角色轉(zhuǎn)變，而這種角色的轉(zhuǎn)變對于基層社區(qū)治理有著積極意義。

一是有利于發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。黨的十九大把加強基層組織建設(shè)作為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平的重要內(nèi)容。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張，貫徹黨的決定，領(lǐng)導基層治理，團結(jié)動員群眾，推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。全黨把黨的政治建設(shè)擺在首位，嚴格執(zhí)行上級黨組織的決策部署重點落在提升基層黨的組織力上。為此，要建設(shè)強有力的黨組織，充分發(fā)揮榜樣典型的作用，形成自己的黨建品牌，加強上下聯(lián)系，到了很好的帶動作用。基層黨建工作要再上新臺階，使基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用更加凸顯。

二是有利于創(chuàng)建服務(wù)型政府實現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)型?；鶎诱畡?chuàng)新社區(qū)治理模式，改變了政府運行方式，將更多的自主權(quán)下放至村居委，以滿足群眾需求為出發(fā)點和落腳點，倒逼政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。形成多元的治理角色，體現(xiàn)政府的服務(wù)意識，服務(wù)下沉更能提升政府的服務(wù)意識，從多角度看待群眾訴求，更能滿足社區(qū)需要。服務(wù)下沉可以幫助基層政府領(lǐng)導直接獲取轄區(qū)信息，作為實地調(diào)研的一種方式，直接看到當前社區(qū)內(nèi)存在的環(huán)境污染、安全隱患等問題，更有針對性的解決，實現(xiàn)精細化治理。

三是有利于健全社會協(xié)同機制實現(xiàn)共治共享。社會組織蘊藏著巨大的創(chuàng)新發(fā)展能量，引領(lǐng)社會力量有序參與是社區(qū)共建共治共享在實踐中的關(guān)鍵問題。社會力量指社會組織、社區(qū)組織、志愿者團體、企業(yè)、商業(yè)機構(gòu)、慈善組織、社區(qū)基金會、網(wǎng)絡(luò)信息平臺、公共媒體等各類組織。由此，包括基層政府在內(nèi)的社區(qū)治理共同體是一個利益多樣、種類繁雜的復雜體系。“復雜系統(tǒng)觀認為，面對不確定性極大的復雜風險體系，沒有一個最優(yōu)解，只存在一個關(guān)系均衡狀態(tài)”，并且，“這種關(guān)系應(yīng)該建立在風險共擔的原則基礎(chǔ)之上，將政府、企業(yè)、社會組織、個人在風險響應(yīng)過程中所需承擔的責任和義務(wù)劃分清楚，并共同形成一種基于風險治理的多元共治體系。”①現(xiàn)代社會的復雜性在微觀社區(qū)中都有全面的體現(xiàn)。多元多態(tài)均衡治理也因此成為基層政府必須遵循的行政社會工作原則。社區(qū)治理在復雜系統(tǒng)中呈現(xiàn)出跨界性、關(guān)聯(lián)性和復雜性增強的特征，進而從客觀上要求主體多元聯(lián)結(jié)。此外，復雜而不混亂的基層社區(qū)治理也是政府組織力建設(shè)的重要目標。新形勢下，基層社區(qū)的社會問題都具有社會矛盾復合體的特征，多種問題交織在一起?；鶎诱嘣巧D(zhuǎn)變就是適應(yīng)這一復雜系統(tǒng)的工作轉(zhuǎn)變。由政府牽頭各個組織單位，既能將問題有針對性地處理，又有機統(tǒng)一建立起社會協(xié)同機制，實現(xiàn)社會發(fā)展成果共治共享，同時提升解決效率和群眾滿意度。

（作者為北京科技大學文法學院博士研究生，河北北方學院經(jīng)濟管理學院講師）

【注釋】

①葛天任、裴琳娜：《高風險社會的智慧社區(qū)建設(shè)與敏捷治理變革》，《理論與改革》，2020年第5期。

責編/趙博藝 美編/楊玲玲

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