【摘要】“十四五”時期，我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務(wù)更加艱巨，只有更加堅定地、主動地、戰(zhàn)略性地確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，才能有效提升中國經(jīng)濟的韌性和活力。未來我國加快確立競爭政策基礎(chǔ)性地位，應(yīng)在切實消除制約競爭政策發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的體制機制障礙的基礎(chǔ)上，圍繞“創(chuàng)造基礎(chǔ)條件、健全組織治理、完善政策體系、提升執(zhí)行能力”四個方面，有序推進各項改革的銜接和落地。

【關(guān)鍵詞】競爭政策 基礎(chǔ)性地位 體制機制改革 【中圖分類號】F124 【文獻標(biāo)識碼】A

近年來，黨中央和國務(wù)院發(fā)布的幾乎所有涉及體制改革的政策文件都強調(diào)要進一步強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，同時，國內(nèi)外幾乎所有的有關(guān)中國體制改革和產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)術(shù)研究都認為，在中國發(fā)展模式由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變的過程中，結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的政策體系要相應(yīng)地向競爭政策主導(dǎo)的政策體系轉(zhuǎn)變。雖然政策界和學(xué)術(shù)界在確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位問題上已經(jīng)取得了高度一致，但在到底如何實現(xiàn)競爭政策基礎(chǔ)性地位的問題上，尚未給出破解思路。

切實強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的緊迫性

對于切實強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，當(dāng)前首要的問題不是“必要性”問題，而是“緊迫性”問題。如果不能真正認識到強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的緊迫性，強化競爭政策基礎(chǔ)性地位就可能長期處于“雷聲大、雨點小”的狀態(tài)。“十四五”時期，我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務(wù)更加艱巨，面臨的國際競爭環(huán)境更加惡劣，只有更加堅定地、主動地、戰(zhàn)略性地確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，才能有效提升中國經(jīng)濟的韌性和活力，有效應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)。切實強化競爭政策在我國經(jīng)濟政策體系中的基礎(chǔ)性地位，具有重要意義。

首先，加快確立競爭政策基礎(chǔ)性地位是中國繼續(xù)深度融入全球多邊體系、實現(xiàn)更高水平開放的要求。中美貿(mào)易摩擦驅(qū)動全球貿(mào)易和投資秩序深度調(diào)整，未來無論是WTO改革還是TPCPP、美墨加協(xié)定等多邊組織的發(fā)展，都反映出更高標(biāo)準(zhǔn)、更高要求的多邊貿(mào)易和投資規(guī)則的形成和有效實施已經(jīng)是大勢所趨，中國要想在新的全球治理體系中尋求更加積極主動的位置，從而持續(xù)分享全球經(jīng)濟開放合作的紅利，就必須在未來幾年里主動建立起與國際規(guī)則接軌的開放、公平、透明的政策體系和規(guī)則，否則可能錯失參與和推動全球新一輪貿(mào)易和投資秩序調(diào)整的機會和主動權(quán)。“十四五”時期是既有的全球多邊規(guī)則體系加快調(diào)整、新的多邊規(guī)則體系加快形成的關(guān)鍵時期，形成公平、公正、公開的市場競爭秩序，也是中國能夠深度融入、主動適應(yīng)新的全球多邊規(guī)則的前提。

其次，加快確立競爭政策基礎(chǔ)性地位是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的要求。地方政府間的激烈競爭和多種所有制企業(yè)間的激烈競爭，是過去四十余年中國經(jīng)濟高速增長的一個重要原因。“十四五”時期是我國建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的關(guān)鍵時期，而高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的兩個核心規(guī)定，一是要素市場和產(chǎn)品市場的市場化定價，二是要素市場和產(chǎn)品市場的公平競爭。前者要求政府減少對價格形成機制的行政干預(yù)，主要由市場供求決定價格水平，后者則要求強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，保證各種所有制和不同規(guī)模的企業(yè)能夠在要素市場和產(chǎn)品市場公平地參與競爭。雖然不斷強化微觀主體間競爭是創(chuàng)造“中國奇跡”的重要經(jīng)驗，甚至在高鐵這樣的國家高度管制的行業(yè)也通過創(chuàng)造“有控制的競爭”推動了技術(shù)趕超，但地方政府間激烈的招商引資競爭卻并不利于實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展；而隨著競爭性領(lǐng)域民營企業(yè)的大規(guī)模進入，民營企業(yè)如何在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)實現(xiàn)自由進入并能夠與國有企業(yè)進行公平競爭，成為未來中國可持續(xù)增長的重要條件，以上兩個條件都需要通過強化競爭政策基礎(chǔ)性地位來約束和倒逼推動形成。

最后，加快確立競爭政策基礎(chǔ)性地位是我國把握新技術(shù)經(jīng)濟范式機會窗口、實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)先的要求。隨著以數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化為核心的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革由導(dǎo)入期進入加速拓展期，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、無人駕駛、遠程醫(yī)療、基因編輯等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)必然成為未來中國經(jīng)濟增長的新動能。然而，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超具有明確的國外成熟技術(shù)和商業(yè)模式對標(biāo)不同，新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)沒有現(xiàn)成的技術(shù)可以引進，沒有成功的商業(yè)模式可以模仿，基于公平競爭的多樣化的研發(fā)探索和產(chǎn)業(yè)化競爭是自主知識產(chǎn)權(quán)和原始創(chuàng)新能力形成的有效路徑，更適合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超模式的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的政策范式，必須適時向更有效支撐新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的競爭政策主導(dǎo)的政策范式轉(zhuǎn)變。當(dāng)量子計算、人工智能等新興通用目的技術(shù)和根技術(shù)發(fā)展尚處于萌芽階段時，大量企業(yè)特別是中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的多樣化技術(shù)探索對于推動主導(dǎo)技術(shù)的涌現(xiàn)和成熟至關(guān)重要，這時，競爭政策就要通過限制大企業(yè)的壟斷行為來促進競爭，保持新興技術(shù)競爭強度和產(chǎn)業(yè)動態(tài)性。

未來幾年仍然是我國經(jīng)濟可以保持中高速增長的時期，“十四五”期間我國通過促進消費、擴大投資釋放經(jīng)濟增長潛力的空間仍然較大，可預(yù)期的適度高速增長，為推進配套改革、消化改革成本、減小改革阻力，從而有效強化競爭政策基礎(chǔ)性地位提供了足夠?qū)捤珊陀欣暮暧^環(huán)境。當(dāng)前，社會各界呼吁建設(shè)更加公平的市場競爭環(huán)境的聲音日益強烈，加快推進我國微觀經(jīng)濟政策體系由結(jié)構(gòu)性政策主導(dǎo)向競爭政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，具有良好的宏觀經(jīng)濟和社會環(huán)境，是民心所向，大勢所趨。

切實強化競爭政策基礎(chǔ)性地位面臨的根本性障礙

強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的難點，也是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系攻堅克難的關(guān)鍵，就是要逐步調(diào)整已經(jīng)不能適應(yīng)新發(fā)展階段、新產(chǎn)業(yè)要求和新國際環(huán)境的體制機制和政策體系，特別是那些曾經(jīng)不同程度地發(fā)揮了積極作用而可能已經(jīng)形成政策慣性、對其進行調(diào)整可能損害到部分主體利益而形成改革阻力的體制機制和政策體系，構(gòu)建起更加符合新的政治經(jīng)濟技術(shù)范式要求、能夠更有力保障國家利益和改善人民福祉的體制機制和政策體系。因此，必須清晰認識、充分評估強化競爭政策基礎(chǔ)性地位改革和各項工作推進所面臨的障礙：

首先，長期實施強結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策可能形成政策慣性和認知障礙。改革開放以來，我國長期地、大范圍地使用財政補貼、稅收優(yōu)惠、政府擔(dān)保貸款、產(chǎn)業(yè)投資基金、低價工業(yè)用地等結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策來支持特定地區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)和特定企業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。在我國經(jīng)濟發(fā)展的初期，這些結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策總體上對促進企業(yè)投資、擴大制造業(yè)規(guī)模起到了顯著的積極作用。但也正因此，盡管各級政府已經(jīng)看到了大范圍強結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的抑制作用，但由于長期強結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟發(fā)展并存形成的“光環(huán)效應(yīng)”、各級政府部門對既有政策工具箱的習(xí)慣性依賴等原因，強化競爭政策基礎(chǔ)性地位實際上受到了傳統(tǒng)政策惰性和認知模式的強有力抵制。

其次，強化競爭政策基礎(chǔ)性地位對經(jīng)濟增長可能形成短期沖擊，從而造成政策主體的短視行為。雖然長期看，強化競爭政策基礎(chǔ)性地位有利于形成公平競爭的市場環(huán)境，從而提高經(jīng)濟的區(qū)域間、部門間、企業(yè)間配置效率，并通過激勵創(chuàng)新提高經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)效率。但短期內(nèi)，更加嚴格的反壟斷可能會抑制民營壟斷企業(yè)（特別是互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)）和大型國有企業(yè)的投資意愿，對政府補貼和優(yōu)惠政策的約束可能會提高制造業(yè)投資成本，強化知識產(chǎn)權(quán)保護有可能導(dǎo)致大量依靠技術(shù)模仿生存的中小企業(yè)的較大規(guī)模退出，從而抑制短期投資和國民經(jīng)濟的增長。此外，更加公平的競爭政策甚至還可能進一步削弱落后地區(qū)的政策吸引力，造成區(qū)域發(fā)展差距的拉大，導(dǎo)致更加嚴重的區(qū)域發(fā)展不均衡。由于強化競爭政策基礎(chǔ)性地位對短期經(jīng)濟利益可能形成結(jié)構(gòu)性損害，各級政府出于短期政治績效或經(jīng)濟利益的考慮，可能會采取抵制競爭政策落地的立場和態(tài)度。

最后，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的細化措施和組織流程保障缺失，造成強化競爭政策的操作性障礙。目前有關(guān)進一步強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的戰(zhàn)略部署總體上還停留在規(guī)劃層面，進一步強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的具體任務(wù)和細化政策措施實際上是空白，進一步強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致強化競爭政策基礎(chǔ)性地位無法落地實施。從組織保障看，目前我國的產(chǎn)業(yè)管理總體上是趕超導(dǎo)向的，科技部負責(zé)科技趕超，工信部和發(fā)改委負責(zé)產(chǎn)業(yè)趕超，作為競爭政策主要實施主體的國家市場監(jiān)管總局缺乏與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門進行有效協(xié)調(diào)的組織渠道和工作機制。因此，當(dāng)競爭政策與結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中發(fā)生沖突時，雖然名義上競爭政策是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的前置性政策，但現(xiàn)實中常常是競爭政策讓位于結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的實施，造成競爭政策基礎(chǔ)性地位停留于口號。

強化競爭政策基礎(chǔ)性地位是一項高度復(fù)雜的系統(tǒng)性改革工程。發(fā)達的市場經(jīng)濟國家競爭政策體系的建立和完善是一個歷經(jīng)百年逐步演進的過程，其政策體系、治理結(jié)構(gòu)和實施方式既遵循某些共同的規(guī)律，又呈現(xiàn)出極大的差異性。轉(zhuǎn)型、發(fā)展兩大基本國情決定了，我國切實確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位并無成熟的模式可循。切實強化競爭政策基礎(chǔ)性地位，就要敢于打破既有的利益格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)，勇于承擔(dān)政策試錯的挑戰(zhàn)和能力轉(zhuǎn)型的成本。

切實強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的破解思路

切實強化競爭政策基礎(chǔ)性地位，首先要明確競爭政策基礎(chǔ)性地位的內(nèi)涵和邊界。競爭政策的基礎(chǔ)性地位，應(yīng)兼顧競爭政策的前置性和發(fā)展導(dǎo)向：一方面，競爭政策是否實現(xiàn)“基礎(chǔ)性地位”的評判標(biāo)準(zhǔn)？當(dāng)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施過程中發(fā)生沖突時，是產(chǎn)業(yè)政策服從于競爭政策，還是競爭政策讓位于產(chǎn)業(yè)政策？只有當(dāng)競爭政策成為產(chǎn)業(yè)政策制定、實施的前置性政策和約束性政策，我們才可以說競爭政策實現(xiàn)了“基礎(chǔ)性地位”。另一方面也要注意，不能把競爭政策“基礎(chǔ)性地位”絕對化，考慮到我國后發(fā)趕超的基本國情，競爭政策雖然以維護公平競爭為直接目標(biāo)，但競爭政策根本上應(yīng)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費者福利改善；在極特定的情形下（如集成電路產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超的初期），短期的公平競爭可能演化為過度競爭，從而損害創(chuàng)新者的利益和抱負，如果政策協(xié)調(diào)不當(dāng)可能導(dǎo)致競爭政策基礎(chǔ)性地位的“濫用”。因此，競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立是一個在堅持基本制度穩(wěn)定性前提下的相機決策事項，組織結(jié)構(gòu)和政策體系必須在總體保持剛性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，保留必要的靈活性和自由裁量權(quán)。

在明確以上原則的前提下，未來我國加快確立競爭政策基礎(chǔ)性地位，應(yīng)在切實消除制約競爭政策發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的體制機制障礙基礎(chǔ)上，圍繞“創(chuàng)造基礎(chǔ)條件、健全組織治理、完善政策體系、提升執(zhí)行能力”四個方面，有序推進各項改革的銜接和落地：

一是創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。競爭政策是促進形成公平競爭市場體制的重要因素，但競爭政策并不是影響公平競爭市場環(huán)境建設(shè)成效的全部因素，不是所有的競爭問題都可以通過完善競爭政策來解決，競爭政策有效發(fā)揮作用需要深層次改革鋪路和配套制度跟進。在我國體制轉(zhuǎn)型過程中，競爭政策基礎(chǔ)性作用的有效發(fā)揮，必須以消除制約競爭政策發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的體制機制障礙為前提，以配套的制度性改革到位為條件，包括但不限于：在國家層面，通過完善我國的立法、司法和執(zhí)法體系，確保反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法等法律法規(guī)有法可依、有法必依；在地方政府層面，通過完善地方政府政績考核體系、深化財政稅收體制改革，將區(qū)域間競爭的政策導(dǎo)向由提供補貼優(yōu)惠政策向創(chuàng)造公平競爭環(huán)境轉(zhuǎn)變；在企業(yè)層面，通過進一步優(yōu)化國有經(jīng)濟布局、完善國有資本監(jiān)督管理體制和管理人員考核評估機制，確保多種所有制企業(yè)的公平競爭。這些基礎(chǔ)制度和配套制度的供給，已經(jīng)超越了競爭政策實施主體的權(quán)力邊界，需要更高層的設(shè)計和權(quán)力配置。

二是健全組織治理。確立競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎(chǔ)性地位，就是要用競爭政策來統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)其他各項經(jīng)濟政策，就是要實現(xiàn)所有的經(jīng)濟主體（包括各級政府、各類企業(yè)和消費者）及其經(jīng)濟活動都受到競爭政策的約束。以競爭政策為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)相關(guān)政策，核心是在經(jīng)濟政策的制定和實施治理體系中，切實強化競爭政策制定主體和實施主體的權(quán)威性和獨立性，從根本上保證競爭政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性，從而確保當(dāng)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策在制定和實施過程中發(fā)生矛盾時，以競爭政策的有效性作為優(yōu)先原則和通常慣例。要著力強化公平競爭審查機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，加強公平競爭審查機構(gòu)的人員配備和資金支持。為有效解決競爭政策與結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)問題，建議競爭政策執(zhí)法部門直接參與到產(chǎn)業(yè)政策制定工作中，從源頭上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的沖突問題，將競爭政策與結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)由“事后”移到“事前”，從而對目前的產(chǎn)業(yè)政策公平競爭審查（事后協(xié)調(diào)）形成有效補充。建立競爭政策制定實施部門和產(chǎn)業(yè)政策制定實施部門的日常對話和工作制度，強化公平競爭意識，形成維護公平競爭長效機制。鼓勵各級政府部門靈活采用競爭政策執(zhí)法部門委托第三方審查、政策制定部門自我審查或者自行委托第三方審查、國家市場監(jiān)管總局進行事后監(jiān)督的審查模式，形成全方位的公平競爭審查工作體系。

三是完善政策體系。建立事前、事中、事后的“點、線、面”全覆蓋競爭政策體系，提升競爭政策的科學(xué)化和精細度。研究制定強化競爭政策基礎(chǔ)性地位指導(dǎo)意見，完善我國競爭政策頂層設(shè)計。明確我國競爭政策體系，明確國務(wù)院反壟斷委員會以及相關(guān)政府部門和各級政府在各項競爭政策制定和執(zhí)行中的權(quán)限和義務(wù)，明確“十四五”及未來十年我國強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的總體思路、重點任務(wù)和推進時間表。針對濫用市場支配地位的認定、反壟斷法對行政壟斷的約束力等難點問題，開展重點集中研究，抓緊推進《反壟斷法》修訂，完善配套立法。組織國內(nèi)外權(quán)威經(jīng)濟學(xué)家、反壟斷法律專家和產(chǎn)業(yè)專家，完善重點行業(yè)《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭》行為指南，進一步細化我國公平競爭審查的各項條款，提高競爭政策對政府政策制定和企業(yè)經(jīng)營行為的指導(dǎo)性。暢通企業(yè)和消費者投訴、維權(quán)機制，完善執(zhí)法程序，大幅提高反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法的執(zhí)法效率和效力。加強對不同產(chǎn)業(yè)競爭狀況、不同類型結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策工具對公平競爭影響的研究，在此基礎(chǔ)上逐步細化我國公平競爭審查制度的各項條款和配套文件，明確各級政府存量政策公平競爭評估和清理的時間表和任務(wù)書。

四是提升執(zhí)行能力。根據(jù)反壟斷、反不正當(dāng)競爭、公平競爭審查等具有高度專業(yè)性和復(fù)雜性的特點，全面提升我國競爭政策制定和實施主體的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。建立與競爭政策基礎(chǔ)性地位相匹配的競爭政策實施主體專業(yè)人員配置和財政資金投入機制，確保競爭政策基礎(chǔ)性地位的實現(xiàn)能夠得到有力的人員和資金保障。完善競爭政策實施主體引入、用人、培養(yǎng)人的激勵機制和終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)，不斷提升各級執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。進一步優(yōu)化我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)人員的知識結(jié)構(gòu)，提高反壟斷執(zhí)法的專業(yè)化、規(guī)范化水平。著力促進我國反壟斷和產(chǎn)業(yè)組織學(xué)科發(fā)展，鼓勵專業(yè)的反壟斷和競爭研究機構(gòu)發(fā)展，為持續(xù)完善我國競爭政策提供強有力的學(xué)科和人才支持。

（作者為中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、博導(dǎo)）

【注：本文得到中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所賀俊研究員主持的國家社科基金重大項目“貿(mào)易壁壘下突破性創(chuàng)新政策體系建構(gòu)研究”（項目編號：20&ZD108）的資助】

【參考文獻】

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責(zé)編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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