【摘要】城市大腦建設(shè)策源于浙江杭州的“數(shù)字治堵”實(shí)踐，隨后拓展至“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”實(shí)踐，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)多地的復(fù)制推廣。城市大腦作為助推城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)與現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施，是一項(xiàng)面向當(dāng)下和未來(lái)的以人民為中心的福祉建設(shè)和創(chuàng)新型實(shí)踐。城市大腦的運(yùn)作機(jī)制可概述為，在公共價(jià)值導(dǎo)向下以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為底座的數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進(jìn)的雙輪驅(qū)動(dòng)。城市大腦促使政府治理發(fā)生轉(zhuǎn)變，為其提供了科學(xué)、民主的行政決策支撐，助推了精準(zhǔn)、高效的行政執(zhí)行落地，實(shí)現(xiàn)了均等、公正的行政權(quán)力配置，完善了以人民為中心的公共服務(wù)集成。因此，基于當(dāng)前實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步優(yōu)化城市大腦建設(shè)，從微觀來(lái)看，數(shù)據(jù)治理過(guò)程需強(qiáng)調(diào)效率性和規(guī)范化的協(xié)調(diào)，應(yīng)用場(chǎng)景推進(jìn)需實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性和公共價(jià)值的平衡，數(shù)字駕駛艙設(shè)計(jì)需做到實(shí)戰(zhàn)性與個(gè)性化的兼顧；從宏觀來(lái)看，城市大腦建設(shè)需做好一體化和全局性的統(tǒng)籌。

【關(guān)鍵詞】公共價(jià)值 城市大腦 數(shù)據(jù)治理 應(yīng)用推進(jìn) 治理效能

【中圖分類號(hào)】F29/F49         【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.007

梁正，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)人工智能?chē)?guó)際治理研究院副院長(zhǎng)、清華大學(xué)中國(guó)科技政策研究中心副主任。研究方向?yàn)閲?guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論與實(shí)踐、科技政策、新興技術(shù)及其治理。主要著作有《科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《中國(guó)十位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家批判》（合著）等。

引言

“城市大腦”被定義為“城市建設(shè)伴隨著21世紀(jì)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)的類腦化過(guò)程”，本質(zhì)上是“一個(gè)聚合機(jī)器云智能與人類群體智慧的類腦智能復(fù)雜巨系統(tǒng)”。[1]我國(guó)城市大腦建設(shè)策源于2016年浙江杭州的“數(shù)字治堵”實(shí)踐，隨后拓展至覆蓋城市治理各大生產(chǎn)生活領(lǐng)域的“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”等實(shí)踐，旨在使便民服務(wù)更加精準(zhǔn)、城市治理更加精細(xì)。阿里云創(chuàng)始人、杭州市“城市大腦”總架構(gòu)師王堅(jiān)提出，“城市大腦就是未來(lái)數(shù)據(jù)資源時(shí)代的城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”[2]。關(guān)于杭州城市大腦的具體內(nèi)涵，2020年由杭州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公布施行的《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》給出了相關(guān)界定：“本條例所稱城市大腦，是指由中樞、系統(tǒng)與平臺(tái)、數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場(chǎng)景等要素組成，以數(shù)據(jù)、算力、算法等為基礎(chǔ)和支撐，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動(dòng)全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施。”

2020年3月31日，習(xí)近平總書(shū)記視察杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心時(shí)提出，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。[3]近年來(lái)，全國(guó)各地繼杭州后陸續(xù)開(kāi)啟應(yīng)用城市大腦推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化建設(shè)的探索，如北京海淀、江蘇蘇州、安徽合肥、福建福州等地紛紛應(yīng)用前沿技術(shù)開(kāi)展城市大腦建設(shè)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能城市治理。關(guān)于城市大腦建設(shè)的研究已引起我國(guó)學(xué)界的廣泛關(guān)注，按照研究范疇可以簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃槿缶S度：第一，以城市大腦建設(shè)實(shí)踐為切入口，從宏觀實(shí)踐層面思索推進(jìn)社會(huì)智能化治理的政策過(guò)程。有學(xué)者基于米特—霍恩模型探索社會(huì)治理智能化政策執(zhí)行遭遇的困難；[4]有學(xué)者對(duì)城市空間中智能化治理的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探索[5]。第二，從中觀機(jī)理層面對(duì)城市大腦建設(shè)機(jī)制進(jìn)行剖析，并探索城市大腦建設(shè)對(duì)政府治理的作用。有學(xué)者為廓清技術(shù)賦權(quán)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑，對(duì)上海市某區(qū)的“城市大腦”建設(shè)和運(yùn)行的機(jī)制進(jìn)行分析；[6]有學(xué)者對(duì)杭州“城市大腦”運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行剖析，探索城市大腦如何推進(jìn)治理現(xiàn)代化；[7]有學(xué)者從數(shù)字界面視角探索城市大腦的設(shè)計(jì)原理[8]。第三，從微觀技術(shù)層面出發(fā)，著重探索城市大腦的某一類技術(shù)嵌入應(yīng)用的運(yùn)行機(jī)制。有學(xué)者以杭州城市大腦為例，探索人工智能嵌入應(yīng)用政府治理的實(shí)踐、機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)架構(gòu)。[9]

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”[10]城市治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，城市大腦通過(guò)實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)和治理形態(tài)的有機(jī)融合，提升治理效能、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，是一項(xiàng)面向當(dāng)下和未來(lái)的以人民為中心的福祉建設(shè)和創(chuàng)新型實(shí)踐?；仡櫘?dāng)前學(xué)界主要研究發(fā)現(xiàn)，少有從公共價(jià)值層面探討城市大腦運(yùn)行機(jī)制的學(xué)術(shù)成果。因此，本文落腳于中觀機(jī)理層面，在公共價(jià)值理論視角下分析中國(guó)城市大腦建設(shè)的實(shí)踐邏輯及其帶來(lái)的政府治理轉(zhuǎn)變，以期探索技術(shù)和治理的融合機(jī)制。

以公共價(jià)值為導(dǎo)向的城市大腦分析框架

公共價(jià)值（Public Value）一詞，最早是在美國(guó)哈佛大學(xué)教授馬克·莫爾（Mark H. Moore）于1995年發(fā)行的《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府的戰(zhàn)略管理》一書(shū)中被作為學(xué)術(shù)用語(yǔ)正式提出。莫爾認(rèn)為，政府作為創(chuàng)造者，管理的最終目的是為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。[11]在此之后，公共價(jià)值逐漸成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究熱點(diǎn)之一。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政所強(qiáng)調(diào)的官僚制和新公共管理所推崇的類私人部門(mén)管理模式不能準(zhǔn)確地表達(dá)公共服務(wù)所應(yīng)承載的社會(huì)價(jià)值。[12]還有學(xué)者提出，公共價(jià)值往往被視為公民本位的回歸，在一定程度上能夠修復(fù)新公共管理因?yàn)閷?duì)效率和“顧客導(dǎo)向”的過(guò)分強(qiáng)調(diào)而造成的政府信任和合法性危機(jī)。[13]因此，繼新公共管理理論之后，公共價(jià)值理論作為一種新的公共行政學(xué)研究范式，關(guān)注對(duì)公民集體偏好的回應(yīng)，重新定位民主與效率的關(guān)系，全面應(yīng)對(duì)效率、責(zé)任與公平的問(wèn)題。進(jìn)一步看，公共價(jià)值理論表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)治理的特征，[14]能夠解釋政策和執(zhí)行中新的網(wǎng)絡(luò)治理形式以及更智能化的公共服務(wù)。[15]

著眼中國(guó)實(shí)踐，有學(xué)者提出當(dāng)代中國(guó)的公共價(jià)值重構(gòu)，即從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單一價(jià)值觀轉(zhuǎn)向以人民為中心，從而注重公共性、有效性和高質(zhì)量發(fā)展等復(fù)合價(jià)值觀系統(tǒng)的建設(shè)。[16]中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”[17]。習(xí)近平總書(shū)記以人民為中心的發(fā)展思想，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的精神要義，是公共價(jià)值理論在中國(guó)本土化實(shí)踐的最新詮釋。聚焦研究本身，城市大腦建設(shè)可被認(rèn)為是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架下的一項(xiàng)強(qiáng)調(diào)公共性和有效性的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐。因此，通過(guò)借鑒以上學(xué)者對(duì)公共價(jià)值理論內(nèi)涵和外延的界定，并結(jié)合我國(guó)城市大腦的現(xiàn)有實(shí)踐邏輯（僅參考杭州城市大腦定義），本文搭建了以下分析框架，如圖1所示。

運(yùn)作機(jī)制：公共價(jià)值導(dǎo)向下數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進(jìn)的雙輪驅(qū)動(dòng)

近年來(lái)，全國(guó)各地以杭州城市大腦為樣板，大力投入城市大腦建設(shè)，且建設(shè)邏輯和運(yùn)作機(jī)制大致趨同。杭州城市大腦由中樞、系統(tǒng)與平臺(tái)、數(shù)字駕駛艙、應(yīng)用場(chǎng)景等關(guān)鍵核心要素組成，要素間的有機(jī)互動(dòng)模式體現(xiàn)了其運(yùn)作機(jī)制。具體而言，各系統(tǒng)與平臺(tái)數(shù)據(jù)通過(guò)中樞協(xié)同機(jī)制互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)協(xié)同、政企協(xié)同，從而提升城市運(yùn)行協(xié)同能力；系統(tǒng)與平臺(tái)是對(duì)接中樞實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)線上線下雙向融合的數(shù)字系統(tǒng)；數(shù)字駕駛艙是通過(guò)中樞數(shù)據(jù)協(xié)同后形成的智能化、精細(xì)化、可視化的數(shù)字界面；應(yīng)用場(chǎng)景是依托中樞，通過(guò)線上業(yè)務(wù)連接和數(shù)據(jù)協(xié)同計(jì)算，實(shí)現(xiàn)流程簡(jiǎn)化、優(yōu)化的綜合系統(tǒng)。海淀城市大腦圍繞“1+1+2+N”整體框架運(yùn)作，即一張城市感知神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，一個(gè)城市智能云平臺(tái)，兩個(gè)中心（大數(shù)據(jù)中心、AI計(jì)算處理中心），N個(gè)覆蓋城市交通、生態(tài)環(huán)境、公共安全等各個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用。北京海淀于2021年正式啟用了海淀城市大腦智能運(yùn)營(yíng)指揮中心（IOCC），其中的“智慧屏”即領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙是IOCC的核心，可實(shí)現(xiàn)“一屏盡覽海淀”“一屏盡知海淀”。合肥城市大腦圍繞“2+3+4+N+1+1”的建設(shè)思路，構(gòu)建兩級(jí)聯(lián)動(dòng)市縣大腦，夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)云、物聯(lián)網(wǎng)三項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，完善數(shù)據(jù)中臺(tái)、智慧中臺(tái)、業(yè)務(wù)中臺(tái)、時(shí)空中臺(tái)等四大基礎(chǔ)能力平臺(tái)，深化N類智慧應(yīng)用場(chǎng)景，集成一套城市管理服務(wù)入口，夯實(shí)一套綜合支撐體系。此外，蘇州城市大腦也提出了“1+2+N”的運(yùn)行機(jī)制等。

通過(guò)橫向比對(duì)多地的城市大腦建設(shè)可以看出，雖然各地描述城市大腦的邏輯框架不同，但是均強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)的全生命周期管理和基于數(shù)據(jù)的應(yīng)用推進(jìn)。因此，本文嘗試將城市大腦的核心運(yùn)作機(jī)制概述為：在公共價(jià)值導(dǎo)向下，以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為底座的數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進(jìn)的雙輪驅(qū)動(dòng)（如圖2所示）。具體而言，數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進(jìn)是城市大腦建設(shè)過(guò)程中的核心工作內(nèi)容。此處的數(shù)據(jù)治理指代的是宏觀意義上的數(shù)據(jù)治理，不僅包括從數(shù)據(jù)盤(pán)點(diǎn)、歸集、編目、清洗、建模、開(kāi)發(fā)、開(kāi)放、共享、應(yīng)用等全流程的數(shù)據(jù)管理過(guò)程，還包括數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)、數(shù)據(jù)安全保障支撐等工作內(nèi)容，以期實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性、可用性、安全性。在應(yīng)用推進(jìn)上，一方面，充分提煉數(shù)據(jù)價(jià)值，通過(guò)打造數(shù)字駕駛艙等數(shù)字界面的形式輔助公共行政，進(jìn)而提高行政決策能力和行政執(zhí)行效率；另一方面，通過(guò)建設(shè)一批覆蓋各大領(lǐng)域的數(shù)字創(chuàng)新應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能社會(huì)治理和公共服務(wù)。此外，數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進(jìn)均以公共價(jià)值為引領(lǐng)、以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為支撐，且二者密不可分。當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)源于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)治理也以業(yè)務(wù)需求為牽引，服務(wù)于應(yīng)用的改造升級(jí)或新一批應(yīng)用的推進(jìn)；與此同時(shí)，應(yīng)用推進(jìn)過(guò)程離不開(kāi)數(shù)據(jù)的支撐，且推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和需求回溯也不斷反哺數(shù)據(jù)治理過(guò)程，倒逼數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不斷優(yōu)化，進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。因此，城市大腦的運(yùn)行機(jī)制，不僅充分展現(xiàn)、發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值以提升治理效能，還貫徹了數(shù)據(jù)取之于民、用之于民的核心理念，是一項(xiàng)體現(xiàn)人民性、公共性、有效性的創(chuàng)新型實(shí)踐。

解構(gòu)與重塑：城市大腦帶來(lái)的治理轉(zhuǎn)變

提供了科學(xué)、民主的行政決策支撐。全量、精準(zhǔn)、有效的信息供給是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化的前提。城市大腦依靠大量的數(shù)據(jù)匯聚，并利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度分析和創(chuàng)新應(yīng)用。例如，依托領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙等數(shù)字應(yīng)用，可以第一時(shí)間清晰客觀地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、識(shí)別問(wèn)題、分析問(wèn)題，大大提升了對(duì)事務(wù)的反應(yīng)速度和預(yù)測(cè)分析的準(zhǔn)確率，有助于給問(wèn)題的解決提供智能化、科學(xué)化、民主化的決策輔助支撐。威廉·N·鄧恩提出，“要想成功地解決問(wèn)題，就必須對(duì)真正的問(wèn)題找到正確的方案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多地是因?yàn)榻鉀Q了錯(cuò)誤的問(wèn)題，而不是因?yàn)槲覀優(yōu)檎嬲膯?wèn)題找到了錯(cuò)誤的解決方案”[18]。傳統(tǒng)行政決策過(guò)程中的信息傳遞鏈條十分冗長(zhǎng)，且缺乏對(duì)社會(huì)公眾即時(shí)信息的海量搜集和分析，決策過(guò)程中容易面臨信息缺量、失真、失效等情況，在這種情況下決策主體由于路徑依賴往往依靠主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，影響了對(duì)決策問(wèn)題的精準(zhǔn)識(shí)別和有效分析，也對(duì)后續(xù)的決策方案制定產(chǎn)生影響。因此，城市大腦的應(yīng)用充分發(fā)揮了數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，改變了信息的量級(jí)及其流動(dòng)方式，減少了信息在傳遞過(guò)程中的損耗；同時(shí)，憑借自動(dòng)預(yù)警等特色功能，大大提升了行政決策的效率效能，尤其是對(duì)例外事件的反應(yīng)十分迅速，使得整個(gè)決策過(guò)程處于相對(duì)可控、符合實(shí)際、高水平研判的狀態(tài)。

助推了精準(zhǔn)、高效的行政執(zhí)行落地。行政執(zhí)行的有效落地取決于執(zhí)行方向的明確性和采用手段的有效性。城市大腦的應(yīng)用可以推進(jìn)精準(zhǔn)、高效的行政執(zhí)行落地。其一，有助于精準(zhǔn)、快速識(shí)別執(zhí)行目標(biāo)和對(duì)象，使得執(zhí)行反應(yīng)鏈大大縮短。在傳統(tǒng)行政執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)執(zhí)行目標(biāo)的識(shí)別往往借助人員巡邏、抽檢等形式，極其耗費(fèi)時(shí)間成本以及人力、物力，且效果并不理想。城市大腦的應(yīng)用則改變了對(duì)執(zhí)行目標(biāo)的識(shí)別方式，提升了反應(yīng)能力。其二，助推執(zhí)行過(guò)程實(shí)現(xiàn)無(wú)縫溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)而優(yōu)化資源配置、加強(qiáng)多元聯(lián)動(dòng)，并在一定程度上確保責(zé)任的壓實(shí)。在傳統(tǒng)的行政執(zhí)行過(guò)程中，由于相關(guān)主體之間的信息傳遞不夠?qū)ΨQ，缺乏明確一致的前進(jìn)指向，影響了執(zhí)行的效率效能。此外，由于對(duì)全盤(pán)資源的掌握及聯(lián)動(dòng)性較弱，無(wú)法充分調(diào)配各類資源以實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)。相較而言，城市大腦的應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的溝通協(xié)調(diào)方式，并最優(yōu)、迅速配置執(zhí)行主體，有助于明確任務(wù)目標(biāo)和分工，避免職責(zé)交叉、多頭管理等情況，減少人浮于事、推諉扯皮等現(xiàn)象發(fā)生。與此同時(shí)，城市大腦還助推多部門(mén)跨領(lǐng)域的協(xié)同運(yùn)作，有效發(fā)揮資源配置優(yōu)勢(shì)，大大提高了執(zhí)行效率。例如，北京市海淀區(qū)渣土車(chē)治理智慧監(jiān)管平臺(tái)的應(yīng)用，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，調(diào)動(dòng)各委、辦、局力量，實(shí)現(xiàn)源頭管控、過(guò)程管控、集約利用。此外，浙江省杭州市拱墅區(qū)“城市眼·云共治”這一創(chuàng)新應(yīng)用，借助AI視頻智能識(shí)別技術(shù)迅速識(shí)別占道經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象，并匹配相應(yīng)轄區(qū)的行政執(zhí)法人員，打通基層治理的“最后一公里”。

實(shí)現(xiàn)了均等、公正的行政權(quán)力配置。行政權(quán)力扁平化、均等化、共享化、透明化、法治化與合意化是行政權(quán)力發(fā)展的大勢(shì)所趨。[19]在傳統(tǒng)政府治理模式向現(xiàn)代政府治理模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政務(wù)信息公開(kāi)透明度有待提高，且缺乏源頭信息監(jiān)督管理機(jī)制，從而導(dǎo)致貪腐分子有機(jī)可乘，尋租現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。城市大腦得以應(yīng)用之后，大量政務(wù)數(shù)據(jù)的公開(kāi)、透明有助于規(guī)范行政權(quán)力行使，壓縮權(quán)力尋租空間，確保權(quán)力行使的扁平、法治、公正、留痕。例如，浙江省杭州市蕭山區(qū)“清廉蕭山”應(yīng)用聚焦村務(wù)管理，在橫向聯(lián)動(dòng)上，梳理了村級(jí)工程、農(nóng)民建房、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)發(fā)包、補(bǔ)助救助等10個(gè)方面易發(fā)多發(fā)、群眾關(guān)心關(guān)注的村級(jí)事項(xiàng)，歸集公安局、人社局、審管辦等12個(gè)部門(mén)的6億多條數(shù)據(jù)；在縱向貫通上，依托平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)數(shù)據(jù)分析的層層下鉆、層層聯(lián)動(dòng)，做到了22個(gè)鎮(zhèn)街、549個(gè)村社的小微權(quán)力運(yùn)行情況一艙可見(jiàn)。其中，針對(duì)村級(jí)工程異常情況預(yù)警，通過(guò)對(duì)清廉村社中村級(jí)工程事項(xiàng)數(shù)據(jù)、杭州市公共資源交易中心蕭山分中心村級(jí)工程招投標(biāo)數(shù)據(jù)、區(qū)公安分局戶籍?dāng)?shù)據(jù)、區(qū)人社局人員社保數(shù)據(jù)、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局法人股東信息與某事項(xiàng)中村級(jí)工程數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，第一時(shí)間監(jiān)測(cè)深層次的隱性問(wèn)題，使風(fēng)險(xiǎn)隱患一觸即現(xiàn)。因此，蕭山區(qū)通過(guò)大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，推動(dòng)了均等、公正的行政權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)了村社小微權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

完善了以人民為中心的公共服務(wù)集成。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性。”[20]提供公共服務(wù)作為人民政府的一項(xiàng)重要職能，既要強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給的覆蓋面，也要強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給手段的有效性。各地城市大腦中的應(yīng)用場(chǎng)景幾乎涉及幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等領(lǐng)域國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系中的各類場(chǎng)景。例如，杭州城市大腦推出便捷泊車(chē)、舒心就醫(yī)、歡快旅游等48個(gè)特色場(chǎng)景應(yīng)用，這類實(shí)質(zhì)性的便捷、高效、精準(zhǔn)的公共服務(wù)場(chǎng)景設(shè)計(jì)與集成體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。與此同時(shí)，城市大腦的運(yùn)用有助于創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式，確保公共服務(wù)供給效率增加、模式優(yōu)化、質(zhì)量提升。與城市大腦運(yùn)作下的公共服務(wù)供給模式相比較，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給覆蓋面窄且可及性弱，往往以事項(xiàng)為核心，展現(xiàn)出民眾“求”政府辦事的特征，并且過(guò)程十分煩瑣，而非政府精準(zhǔn)、主動(dòng)地進(jìn)行服務(wù)供給。與之相比，城市大腦在一定程度上倒逼了政府行政職能的優(yōu)化，簡(jiǎn)化了民眾的辦事流程，增加了公共服務(wù)的供給覆蓋面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，大大提升了民眾的獲得感、幸福感、安全感。例如，杭州市親清在線平臺(tái)（親清新型政商關(guān)系數(shù)字平臺(tái)）是精簡(jiǎn)行政流程、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一項(xiàng)創(chuàng)新型應(yīng)用，不僅能夠主動(dòng)進(jìn)行惠企政策供給，提供訴求直達(dá)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)在線許可，還能夠?qū)崿F(xiàn)政策的在線兌付、補(bǔ)貼的快速下發(fā)，尤其在抗擊新冠肺炎疫情期間對(duì)推動(dòng)企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了極大幫助。

轉(zhuǎn)型與突破：面向公共價(jià)值的城市大腦優(yōu)化路徑

數(shù)據(jù)治理過(guò)程需強(qiáng)調(diào)效率性和規(guī)范化的協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)治理是城市大腦建設(shè)的核心關(guān)鍵。一方面，在數(shù)據(jù)以爆炸式增長(zhǎng)的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，做好數(shù)據(jù)治理刻不容緩，需提升數(shù)據(jù)治理的效率才足以應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的迭代更新與快速發(fā)展。在全生命周期管理的數(shù)據(jù)治理過(guò)程中，政府應(yīng)嘗試運(yùn)用智能化手段，做好數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)與預(yù)警，提高數(shù)據(jù)治理的效率效能，保證數(shù)據(jù)完整性、真實(shí)性、透明度。此外，制定一套貫通數(shù)據(jù)生產(chǎn)、歸集、共享、應(yīng)用的數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易和流通規(guī)則勢(shì)在必行。通過(guò)設(shè)立數(shù)據(jù)資產(chǎn)流動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，并借助區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)確權(quán)，進(jìn)一步做好政務(wù)數(shù)據(jù)和行業(yè)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享，使數(shù)據(jù)充分流動(dòng)，使要素得到有效配置。另一方面，數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，強(qiáng)調(diào)效率的同時(shí)需保障數(shù)據(jù)安全并推進(jìn)數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)。具體而言，相關(guān)主體需對(duì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集過(guò)程以及開(kāi)放后的使用、流轉(zhuǎn)、保密等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和約束，其中，尤其要杜絕政府合作廠商以商業(yè)價(jià)值為導(dǎo)向?yàn)E用公共數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，制定并統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)注規(guī)范、存儲(chǔ)安全標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)使用方法，包括明確數(shù)據(jù)格式及元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)和工具包等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)用場(chǎng)景推進(jìn)需實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性和公共價(jià)值的平衡。在各類數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景推進(jìn)過(guò)程中，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的運(yùn)用創(chuàng)新了政府治理方式，提高了公共服務(wù)供給的效率效能。然而，運(yùn)用剛性技術(shù)手段與追求多元價(jià)值之間往往存在矛盾。新興技術(shù)發(fā)展和運(yùn)用的最終目的是提升群眾的幸福感，需充分考量應(yīng)用推進(jìn)的設(shè)計(jì)導(dǎo)向是否涵括公共價(jià)值，是否服務(wù)于社會(huì)的發(fā)展方向。技術(shù)只是手段而非目的，其真正目標(biāo)是推進(jìn)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而非流于手段導(dǎo)致目標(biāo)替代。因此，在運(yùn)用技術(shù)手段提供和完善公共服務(wù)的過(guò)程中，不能只著眼于技術(shù)效率本身，政府更需要考慮人民的切身需求，始終將人民作為公共服務(wù)對(duì)象，滿足人民對(duì)美好生活的需要，營(yíng)造溫情和智慧相統(tǒng)一的社會(huì)氛圍。例如，在運(yùn)用AI技術(shù)輔助治理占道經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)攤販等過(guò)程中，杜絕暴力執(zhí)法，需考慮到居民對(duì)生活便利度的需求、弱勢(shì)群體謀生手段的局限性、農(nóng)民季節(jié)性進(jìn)城銷售水果蔬菜的切實(shí)需要，進(jìn)而嘗試借助其他柔性手段進(jìn)行疏導(dǎo)和管理。與此同時(shí)，在各類新興技術(shù)賦能社會(huì)治理過(guò)程中，還需將各類公共性因素考慮其中，充分兼顧對(duì)人民的隱私保護(hù)、弱勢(shì)群體面臨的數(shù)據(jù)鴻溝等問(wèn)題。

數(shù)字駕駛艙設(shè)計(jì)需做到實(shí)戰(zhàn)性與個(gè)性化的兼顧。數(shù)字駕駛艙是城市大腦建設(shè)的終端呈現(xiàn)界面，也是城市大腦建設(shè)能否真正發(fā)揮“大腦”習(xí)得、思考、分析能力的核心關(guān)鍵。當(dāng)前，多地駕駛艙的建設(shè)大多停留于數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的“看板”功能應(yīng)用，缺乏實(shí)現(xiàn)深度輔助政府治理的實(shí)戰(zhàn)性。因此，在未來(lái)數(shù)字駕駛艙的設(shè)計(jì)和應(yīng)用中，在橫向上，拓展應(yīng)用的覆蓋面，豐富駕駛艙的功能領(lǐng)域，助推落實(shí)“五位一體”總體布局；在縱向上，不斷提高駕駛艙的智能化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)象的迅速反應(yīng)、對(duì)數(shù)據(jù)的海量分析，并提高預(yù)測(cè)和預(yù)警能力，進(jìn)而輔助科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策。至于駕駛艙應(yīng)用的最終形態(tài)，可以嘗試借助技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)決策主體應(yīng)對(duì)的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析，將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各類因素納入決策方案制定過(guò)程，充分考量社會(huì)輿情動(dòng)態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)者決策偏好、決策執(zhí)行能力等指標(biāo)，為決策者提供合適的決策方案?jìng)溥x。與此同時(shí)，對(duì)駕駛艙的設(shè)計(jì)也需注重用戶體驗(yàn)，不斷提升人機(jī)交互體驗(yàn)等，讓使用者“想用”“易用”。例如，增加駕駛艙的個(gè)性化設(shè)置，推出“猜你喜歡”“為你推薦”“智能檢索”等功能，并設(shè)置自主添加的個(gè)性化板塊應(yīng)用等以實(shí)現(xiàn)按需定制；此外，還可嘗試拓寬應(yīng)用的受眾面，除了官員版“駕駛艙”，還可推行民眾版“駕駛艙”、企業(yè)版“駕駛艙”等。

城市大腦建設(shè)需做好一體化和全局性的統(tǒng)籌。從宏觀角度來(lái)看，中國(guó)城市大腦的創(chuàng)新建設(shè)需做好一體化和全局性的統(tǒng)籌。2021年2月，浙江省委提出全面推進(jìn)數(shù)字化改革，加快一體化、智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，充分展現(xiàn)了一體化、集約化、可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)理念，可為各地城市大腦建設(shè)提供創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)借鑒和集成方式參考。由于城市大腦投入應(yīng)用的建設(shè)成本較高，在推進(jìn)過(guò)程中需充分考量如何有效利用行政資源，如何在控制成本投入的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，在省域?qū)用娼ㄔO(shè)過(guò)程中，需做好橫向貫通、縱向到底的一體化建設(shè)，提升跨層級(jí)、跨領(lǐng)域、跨功能的多元主體的相互協(xié)調(diào)和配合的聯(lián)動(dòng)性，同時(shí)提高公職人員對(duì)技術(shù)的認(rèn)知水平，進(jìn)而減少?gòu)S商的技術(shù)綁架情況。尤為重要的是，在鼓勵(lì)各地大膽創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，國(guó)家層面亟需進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，牽頭制定較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)各省市間的互通互聯(lián)，尤其是有關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享以及流通的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)迫在眉睫，如不能盡快達(dá)成則各地創(chuàng)新實(shí)踐很可能會(huì)導(dǎo)致新一輪技術(shù)壁壘和數(shù)據(jù)壁壘的形成，進(jìn)而阻礙城市大腦創(chuàng)新應(yīng)用體系的全局性發(fā)展。

（本文系科技創(chuàng)新2030—“新一代人工智能”重大項(xiàng)目“重點(diǎn)領(lǐng)域人工智能治理挑戰(zhàn)及對(duì)策研究”和國(guó)家社科基金重大研究專項(xiàng)“新時(shí)期深化國(guó)家科技體制改革、提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能的思路、路徑與對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：2020AAA0105300、18VZL005；中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部黃甄銘對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

[1]Feng, L.; Liu, F. Y. and Shi, Y., "City Brain, a New Architecture of Smart City Based on the Internet Brain", The 22nd International Conference on Computer Supported Cooperative Work in Design, May 8, 2018.

[2]王堅(jiān)：《“城市大腦”：大數(shù)據(jù)讓城市聰明起來(lái)》，《政工學(xué)刊》，2020年第1期。

[3]《習(xí)近平在浙江考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作 奮力實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)》，《 人民日?qǐng)?bào) 》， 2020年4月2日，第1版。

[4]王法碩、陳泠：《社會(huì)治理智能化創(chuàng)新政策為何執(zhí)行難？——基于米特-霍恩模型的個(gè)案研究》，《電子政務(wù)》，2020年第5期。

[5]曹鉞、陳彥蓉：《城市空間中的智能化治理風(fēng)險(xiǎn)——以城市大腦為例》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2020年第8期。

[6]容志：《結(jié)構(gòu)分離與組織創(chuàng)新：“城市大腦”中技術(shù)賦能的微觀機(jī)制分析》，《行政論壇》，2020年第4期。

[7]張蔚文、金晗、冷嘉欣：《智慧城市建設(shè)如何助力社會(huì)治理現(xiàn)代化？——新冠疫情考驗(yàn)下的杭州“城市大腦”》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第4期。

[8]李文釗：《數(shù)字界面視角下超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型原理——以城市大腦為例》，《電子政務(wù)》，2021年第3期。

[9]本清松、彭小兵：《人工智能應(yīng)用嵌入政府治理：實(shí)踐、機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)架構(gòu)——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第3期。

[10][20]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》， http://www.qstheory.cn/yaowen/2019-10/31/c_1125178191.htm，2019年10月31日更新。

[11] Moore, M., Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.

[12] Hefetz, A. and Warner, M., "Privatization and its Reverse: Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process", Journal of Public Administration Research and Theory, 2004, 14(2), pp. 171-190.

[13]王學(xué)軍、張弘：《公共價(jià)值的研究路徑與前沿問(wèn)題》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2013年第2期。

[14]何艷玲：《“公共價(jià)值管理”：一個(gè)新的公共行政學(xué)范式》，《政治學(xué)研究》，2009年第6期。

[15]Talbot, C., "Public Value —The Next 'Big Thing' in Public Management?", International Journal of Public Administration, 2009, 32(3-4), pp. 167-170.

[16]朱德米、曹帥：《公共價(jià)值理論：追尋公共管理理論與實(shí)踐的同一性》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2020年第4期。

[17]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017年10月28日更新。

[18] ［美］威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論（第二版）》，謝明等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第154～155頁(yè)。

[19]張國(guó)慶：《公共行政學(xué)（第三版）》，北京大學(xué)出版社，2007年，第106頁(yè)。

責(zé) 編／桂 琰

City Brain: Operation Mechanism, Governance Efficiency and Optimization Path

Liang Zheng

Abstract: The City Brain program originated from the practice of "digital control of traffic jams" in Hangzhou, Zhejiang, and was then applied to the practice of "digital control of the city" and "digital control of epidemics". It was also conducted and extended to many places across the country. As a digital system and modern urban infrastructure that promote the modernization of the urban governance system and capacity for governance, City Brain is a well-being program that puts people first and also an innovative practice geared towards the present and the future. Its operating mechanism can be summarized as being driven by the two “wheels” of data governance and application promotion based on the construction of digital infrastructure under the guidance of public value. City Brain helps to transform government governance, provides scientific and democratic administrative decision support for it, promotes accurate and efficient administrative execution, realizes an equal and fair administrative power allocation, and improves people-centered public services integration. Therefore, in order to further optimize City Brain based on the current practical experience, from the micro perspective, the data governance process needs to emphasize efficiency and standardized coordination, the promotion of application scenarios needs to achieve a balance between technical rationality and public value, and digital cockpit design needs to be both practical and unique; from the macro perspective, the City Brain program needs integration and overall planning.

Keywords: public value, City Brain, data governance, application promotion, governance efficiency