摘 要:傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用具有多重治理難點(diǎn)，開(kāi)平市赤坎古鎮(zhèn)創(chuàng)造性地破解征地三大難題，擊破歷史遺留問(wèn)題，創(chuàng)新毛地出讓模式，打造合規(guī)手續(xù)閉環(huán)。開(kāi)平市赤坎古鎮(zhèn)傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐，為全國(guó)傳統(tǒng)街區(qū)的整體保護(hù)與活化利用提供了赤坎樣板，為全國(guó)城鎮(zhèn)更新和鄉(xiāng)村振興提供鮮活的赤坎模式。
關(guān)鍵詞:傳統(tǒng)街區(qū) 整體保護(hù) 活化利用 基層治理
【中圖分類號(hào)】D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
習(xí)近平總書記在福建考察時(shí)指出，要推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，以時(shí)代精神激活中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的生命力。傳統(tǒng)街區(qū)承載著地方獨(dú)特的歷史與文脈，將城鄉(xiāng)優(yōu)秀的文化遺產(chǎn)創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕a(chǎn)力，不僅是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)更新與鄉(xiāng)村振興的必然選擇，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民美好生活需要的重要抓手。
赤坎古鎮(zhèn)位于廣東省開(kāi)平市中部的潭江之濱，已有360余年開(kāi)埠歷史，文化底蘊(yùn)深厚，是聞名遐邇的中國(guó)特色小鎮(zhèn)、中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)和廣東省新型城鎮(zhèn)化“2511”綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)。古鎮(zhèn)內(nèi)擁有全國(guó)現(xiàn)存界面最連續(xù)、保存最完好的騎樓建筑群，這批近代騎樓建筑主要由海外華僑建造而成，極具歷史、文化、藝術(shù)、科學(xué)和社會(huì)價(jià)值，是華僑的根和魂。為搶抓粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、全域旅游等重大戰(zhàn)略機(jī)遇，開(kāi)平市委、市政府以文物保護(hù)與“三舊”改造為切入點(diǎn)，引入有實(shí)力的投資方，高標(biāo)準(zhǔn)打造赤坎古鎮(zhèn)華僑文化展示旅游項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目），統(tǒng)籌推進(jìn)僑鄉(xiāng)傳統(tǒng)街區(qū)保護(hù)與旅游活化利用、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與城鄉(xiāng)基層治理，聚焦土地征收、房屋征收、報(bào)批報(bào)建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，攻堅(jiān)克難、開(kāi)拓創(chuàng)新，探索了新時(shí)代文化資源向文化生產(chǎn)力轉(zhuǎn)變與基層治理創(chuàng)新的“赤坎模式”，為其他地區(qū)傳統(tǒng)街區(qū)的整體保護(hù)與活化利用起到重要的示范作用。
傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用的治理難點(diǎn)
傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用具有緊迫性強(qiáng)、投入成本高、改造難度大、歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜等特征。傳統(tǒng)街區(qū)的風(fēng)貌建筑群往往具有上百年甚至更久遠(yuǎn)的歷史，大部分因建材使用壽命限制，已臨近自然消亡期限，加上歷史變遷、無(wú)序拆卸與改建，對(duì)具有重要?dú)v史文化藝術(shù)價(jià)值的傳統(tǒng)街區(qū)實(shí)施整體保護(hù)已迫在眉睫。對(duì)于欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，傳統(tǒng)街區(qū)面臨人口空心化、產(chǎn)權(quán)情況復(fù)雜、無(wú)人打理的困難局面，而地方財(cái)政往往不足以支撐維護(hù)支出，專業(yè)能力不強(qiáng)，保護(hù)主體與保護(hù)方式不明確等多方面原因，使得傳統(tǒng)街區(qū)不能及時(shí)得到有效的整體保護(hù)與活化利用。
傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用方式在操作層面的規(guī)范指引缺失。為加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)街區(qū)和傳統(tǒng)建筑的保護(hù)，國(guó)家層面以及部分省市相繼出臺(tái)有關(guān)政策指引。然而，在落地操作層面上，一方面關(guān)于建筑本體保護(hù)與活化利用之間的矛盾與爭(zhēng)議長(zhǎng)期存在，特別是本體保護(hù)與現(xiàn)代人類生活習(xí)慣與使用安全之間存在的根本矛盾，使得以文化旅游功能為主的活化利用方式飽受爭(zhēng)議；另一方面，傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用的規(guī)劃、修繕設(shè)計(jì)、施工方案審核、消防安全、結(jié)構(gòu)安全等具體規(guī)范操作指引缺失，使得修繕與改造工作經(jīng)常因手續(xù)合規(guī)問(wèn)題處于“灰色地帶”。
傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用的合規(guī)手續(xù)審批涉及部門多、協(xié)調(diào)難度大、跨越時(shí)間長(zhǎng)與項(xiàng)目建設(shè)急迫性之間的矛盾凸顯。傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用的合規(guī)手續(xù)審批涉及發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、住建、文物、消防等各層級(jí)多個(gè)行政審批與監(jiān)督管理部門，合規(guī)手續(xù)審批工作各個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)系緊密，環(huán)環(huán)相扣。在主管統(tǒng)籌暫時(shí)缺位、操作規(guī)范指引缺乏的情況下，各部門大多存在因循守舊、相互推諉、缺乏政策創(chuàng)新動(dòng)力、行政橫向溝通效率低下等問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目合規(guī)手續(xù)審批工作協(xié)調(diào)難度大、跨越時(shí)間長(zhǎng)。如何在推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度與解決合規(guī)問(wèn)題之間取得平衡，保證修繕與整治改造工程項(xiàng)目不停滯、不爛尾，是項(xiàng)目建設(shè)階段最急需解決的難題。
傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用的基層治理創(chuàng)新做法
開(kāi)平市赤坎古鎮(zhèn)是工商繁茂的著名商埠，是海外華僑華人、港澳臺(tái)同胞與家鄉(xiāng)溝通聯(lián)系的紐帶。鎮(zhèn)內(nèi)關(guān)族與司徒氏兩大宗族數(shù)百年來(lái)良性競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展，在形成了獨(dú)特的赤坎宗族文化的同時(shí)，還發(fā)展了綿延近3公里的騎樓商街。赤坎古鎮(zhèn)不僅風(fēng)情獨(dú)特，而且人杰地靈，英才輩出，孕育出一代僑領(lǐng)司徒美堂，誕生了中國(guó)革命戰(zhàn)爭(zhēng)攝影創(chuàng)始人沙飛（原名司徒傳）、首創(chuàng)中國(guó)電影的前文化部副部長(zhǎng)司徒慧敏、中國(guó)有聲電影開(kāi)拓者關(guān)文清、抗日愛(ài)國(guó)藝人關(guān)德興、中國(guó)首位手提琴制造者司徒夢(mèng)巖、著名畫家司徒喬、著名作曲家胡均等數(shù)十位享譽(yù)藝壇的名家大腕。華僑文化、影視文化、宗族文化，及其衍生的手工藝文化、飲食文化、語(yǔ)言文化、傳統(tǒng)民俗文化等，使赤坎成為獨(dú)具魅力的華僑文化特色小鎮(zhèn)。
現(xiàn)存的騎樓大多建于上個(gè)世紀(jì)二三十年代，由于長(zhǎng)期空置無(wú)人打理，大量騎樓已處于自然消亡邊緣。2014年，在江門市的指導(dǎo)和推動(dòng)下，開(kāi)平市引入戰(zhàn)略投資方，計(jì)劃投資66億元，貫徹“保老城再現(xiàn)古鎮(zhèn)輝煌，建新鎮(zhèn)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的開(kāi)發(fā)理念，對(duì)赤坎古鎮(zhèn)進(jìn)行整體保護(hù)與活化利用，積極將赤坎古鎮(zhèn)打造成為世界級(jí)文化休閑綜合旅游目的地、中國(guó)古鎮(zhèn)旗艦旅游項(xiàng)目新地標(biāo)、華僑文化保護(hù)與開(kāi)發(fā)創(chuàng)新示范區(qū)和世界華僑華人共同家園，助力江門構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)華僑華人文化交流合作重要平臺(tái)。
赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)規(guī)模龐大，項(xiàng)目紅線范圍土地約1800畝，規(guī)劃建設(shè)規(guī)模面積約75萬(wàn)平方米，涉及3981戶被征收戶；同步建設(shè)新區(qū)和交通道路需征地超過(guò)4500畝；古鎮(zhèn)內(nèi)需整體修繕和整治改造的傳統(tǒng)建筑面積近20萬(wàn)平方米。開(kāi)平市基于高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的發(fā)展理念，先后成立了項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目指揮部和項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)赤坎古鎮(zhèn)管委會(huì)，從全市100多個(gè)單位與部門抽調(diào)300余名中層骨干人員。自2015年啟動(dòng)項(xiàng)目征地以來(lái)，大力發(fā)揚(yáng)僑鄉(xiāng)敢為人先的改革精神，依法依規(guī)、先行先試，從前期的征地征收、土地出讓到建設(shè)階段的行政審批與監(jiān)督管理，配置了大量行政資源，突破了一系列政策性障礙，解決了一系列歷史遺留問(wèn)題，具體包括以下幾個(gè)方面。
破解新舊征地標(biāo)準(zhǔn)銜接、養(yǎng)老保險(xiǎn)及時(shí)發(fā)放、留用地置換三大難題，打造赤坎征地新模式
赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目土地征收超過(guò)4500畝，涉及14個(gè)村委會(huì)、100余條自然村、村民2萬(wàn)余人，面廣點(diǎn)多難度大。征收農(nóng)村集體用地是最早啟動(dòng)的工作，也是決定項(xiàng)目能否進(jìn)一步推進(jìn)的關(guān)鍵。征地的法律規(guī)范和行政程序已較為成熟，但相對(duì)于國(guó)有土地上房屋的征收，征收農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而土地又是農(nóng)民賴以生存的根本。如何有效保障被征地農(nóng)民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，是征地工作遇到的最大難點(diǎn)，也是阻礙征地進(jìn)程的關(guān)鍵因素。在市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)平市通過(guò)基層改革創(chuàng)新，切實(shí)解決征地三大難題，圓滿完成土地征收工作。
第一，兌現(xiàn)承諾，補(bǔ)足征地補(bǔ)償。征地過(guò)程中恰逢征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，面臨新舊標(biāo)準(zhǔn)銜接過(guò)渡問(wèn)題，為爭(zhēng)搶時(shí)間，政府與農(nóng)民協(xié)商先簽訂同意征地簽名表，暫不填寫合同日期與金額。新標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)發(fā)布，第一時(shí)間主動(dòng)兌現(xiàn)承諾。按照新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，雖然較舊標(biāo)準(zhǔn)最多的補(bǔ)償金額增加了近100萬(wàn)元的征收成本，但有效避免了因征收標(biāo)準(zhǔn)不一造成的群眾問(wèn)題。
第二，急民所急，參照養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因項(xiàng)目用地需求大、征收的土地面積大，超過(guò)每年新增建設(shè)用地指標(biāo)，只能安排用地指標(biāo)分批次上報(bào)，因此存在時(shí)間差，導(dǎo)致被征地農(nóng)民簽訂征地合同后養(yǎng)老保障不能及時(shí)落實(shí)。為及時(shí)兌現(xiàn)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障待遇，由赤坎鎮(zhèn)牽頭籌措資金，設(shè)立赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌發(fā)放專戶，參照現(xiàn)行政策標(biāo)準(zhǔn)，向符合享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的村民發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，納入征地成本。
第三，想民所想，鼓勵(lì)留用地等值置換。因新增建設(shè)用地指標(biāo)有限、位置選址不佳、經(jīng)營(yíng)主體變更、村集體經(jīng)營(yíng)能力有限等問(wèn)題，留用地落實(shí)及后續(xù)運(yùn)用一直是項(xiàng)目痛點(diǎn)。開(kāi)平市通過(guò)深入調(diào)研、咨詢專家、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，采取不安排留用地、統(tǒng)一使用貨幣補(bǔ)償或物業(yè)等值置換等方式進(jìn)行安置，解決土地指標(biāo)緊缺、村民開(kāi)發(fā)建設(shè)困難問(wèn)題，讓村民更快享受土地征收和項(xiàng)目發(fā)展帶來(lái)的收益和回報(bào)。
擊破房屋產(chǎn)權(quán)證遺失、建筑倒塌滅失等歷史遺留問(wèn)題，補(bǔ)償方案最大程度向民傾斜，創(chuàng)建赤坎房屋征收樣板
赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目涉及3981戶被征收戶，征收的建筑面積達(dá)55萬(wàn)平方米，包括但不限于公產(chǎn)、私產(chǎn)、僑產(chǎn)、住宅、騎樓、廠房等類型。大量被征收房屋存在著產(chǎn)權(quán)證遺失、報(bào)批報(bào)建標(biāo)準(zhǔn)變更、建筑滅失倒塌等歷史遺留問(wèn)題。開(kāi)平市主動(dòng)作為，嚴(yán)格依照法定程序落實(shí)每項(xiàng)工作、每個(gè)環(huán)節(jié)，且在征收過(guò)程中不與民爭(zhēng)利，贏得了被征收群眾的支持。項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)99.5%的房屋征收率，實(shí)現(xiàn)了零上訪、零投訴、零搶建，為房屋征收工作提供了經(jīng)典案例。
第一，解決臨時(shí)建筑、未經(jīng)登記房屋等建筑合法性認(rèn)定問(wèn)題。征收涉及無(wú)房產(chǎn)證969戶，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》未對(duì)歷史上的無(wú)產(chǎn)權(quán)證房屋確權(quán)、補(bǔ)充登記作出指引。為保障群眾利益，開(kāi)平市成立了專門工作組，出臺(tái)工作方案，對(duì)符合認(rèn)定條件的建筑，認(rèn)定為合法建筑，同時(shí)明確合法建筑只是作為補(bǔ)償或補(bǔ)助的參考依據(jù)和協(xié)商基礎(chǔ)，不是辦理產(chǎn)權(quán)證的依據(jù)。
第二，解決騎樓、碉樓等傳統(tǒng)建筑評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題。征收涉及600多座騎樓建筑群，以一般建筑類型標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，既不匹配其價(jià)值，也不利于保障群眾利益。開(kāi)平市對(duì)這類傳統(tǒng)建筑采取專門認(rèn)定方法進(jìn)行征收，分層確定價(jià)值，保障群眾利益。
第三，房屋征收補(bǔ)償方案讓利于民，注重細(xì)節(jié)，全面精準(zhǔn)。聘請(qǐng)專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)、征收顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，全程指導(dǎo)征收工作，送達(dá)被征收人手上的征收補(bǔ)償方案厚達(dá)172頁(yè)，其中正文24頁(yè)，在房屋補(bǔ)償價(jià)值、產(chǎn)權(quán)調(diào)換面積、過(guò)渡安置補(bǔ)償?shù)雀鞣矫嫒肯虮徽魇杖藘A斜，以盡可能高的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收房屋進(jìn)行補(bǔ)償，充分保障被征收人權(quán)益。
創(chuàng)新傳統(tǒng)街區(qū)土地帶房屋的毛地出讓模式，走出赤坎出讓路徑
赤坎古鎮(zhèn)內(nèi)需整體修繕和整治改造的傳統(tǒng)建筑包含19棟省級(jí)文保單位和12棟縣級(jí)文保單位。根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定，地上文保單位不能進(jìn)行交易，常規(guī)的凈地出讓模式行不通。結(jié)合赤坎古鎮(zhèn)的歷史文化內(nèi)涵與實(shí)際發(fā)展需要，開(kāi)平市依法探索科學(xué)的出讓方式。
第一，創(chuàng)新土地使用權(quán)公開(kāi)出讓，房屋跟隨土地掛牌轉(zhuǎn)讓的毛地出讓模式。探索實(shí)行土地和房屋一并從土儲(chǔ)中心通過(guò)公共資源交易中心平臺(tái)出讓。房屋與土地價(jià)格分別在出讓底價(jià)中進(jìn)行明晰，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)一并登記在競(jìng)得人名下。實(shí)現(xiàn)“房屋征收—土地收儲(chǔ)—地上保留房屋登記在土儲(chǔ)中心名下—土地與地上房屋一同出讓”的完整土地一級(jí)開(kāi)發(fā)閉環(huán)，使得地上的歷史建筑得以更好的保護(hù)利用，創(chuàng)新“三舊”改造模式。
第二，破解出讓范圍內(nèi)文保建筑難題。針對(duì)包含文物保護(hù)單位的地塊，采取剔除文保建筑及其地塊產(chǎn)權(quán)后進(jìn)行掛牌出讓的模式。針對(duì)部分文保建筑的實(shí)測(cè)面積與產(chǎn)權(quán)登記面積存在較大偏差導(dǎo)致土地出讓紅線偏移的問(wèn)題，采取產(chǎn)權(quán)面積變更的方式，將建筑實(shí)測(cè)面積作為產(chǎn)權(quán)面積進(jìn)行保留，便于投資方編制項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，為后續(xù)古鎮(zhèn)土地和房屋的出讓打開(kāi)通道。
打造傳統(tǒng)街區(qū)整體修繕與整治改造工程的合規(guī)手續(xù)閉環(huán)，摸索赤坎報(bào)批報(bào)建經(jīng)驗(yàn)
項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、前期工作跨越時(shí)間長(zhǎng)，土地紅線邊界隨征收進(jìn)展動(dòng)態(tài)調(diào)整并分批呈塊狀出讓，地塊涉及文物保護(hù)紅線與建控地帶，毛地上保留約20萬(wàn)平方米傳統(tǒng)建筑需整體修繕與整治改造，文化旅游業(yè)態(tài)功能布局隨市場(chǎng)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整等原因，使得項(xiàng)目從土地并證、規(guī)劃報(bào)批到修繕設(shè)計(jì)等各環(huán)節(jié)的合規(guī)手續(xù)辦理遇到了種種瓶頸，影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)展。開(kāi)平市委、市政府本著直面困難、改革創(chuàng)新的精神，在法律法規(guī)框架內(nèi)尋找改革創(chuàng)新的最大空間，摸索“赤坎報(bào)批報(bào)建經(jīng)驗(yàn)”。
第一，成立專項(xiàng)工作組，解決多部門的橫向溝通協(xié)調(diào)管理問(wèn)題。在赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目工作指揮部辦公室下面成立項(xiàng)目建設(shè)組，項(xiàng)目建設(shè)組成員與建設(shè)單位和各相關(guān)部門開(kāi)展前期研究溝通，形成初步解決方案。有效的溝通協(xié)調(diào)有助于形成部門共識(shí)，明確工作方向，推動(dòng)解決赤坎古鎮(zhèn)傳統(tǒng)街區(qū)整體修繕和整治改造工程從規(guī)劃報(bào)批、消防設(shè)計(jì)審查、質(zhì)量監(jiān)督管理、竣工驗(yàn)收到不動(dòng)產(chǎn)權(quán)變更登記的每一個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題。
第二，踐行項(xiàng)目承諾制改革，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，提高行政審批效率。在赤坎古鎮(zhèn)管委會(huì)管轄范圍內(nèi)先行試點(diǎn)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制，探索“先承諾后審、邊建邊批”的管理新模式，同時(shí)按照“減少層級(jí)，重心下移”“能放則放，應(yīng)放盡放”的原則，在赤坎古鎮(zhèn)管委會(huì)創(chuàng)新設(shè)立行政審批局，負(fù)責(zé)承接先后分兩批委托和下放的43項(xiàng)市直部門行政管理權(quán)限事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)即報(bào)即批，減少審批過(guò)程中的對(duì)接空耗。
第三，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，完善傳統(tǒng)街區(qū)特殊項(xiàng)目的消防規(guī)劃設(shè)計(jì)審查與驗(yàn)收工作流程。鑒于傳統(tǒng)街區(qū)的整體修繕與整治改造缺乏專門的消防管理政策指引，消防報(bào)建工作存在難點(diǎn)。開(kāi)平市主動(dòng)學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，邀請(qǐng)專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)統(tǒng)籌編制赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目消防專項(xiàng)設(shè)計(jì)方案，因地制宜進(jìn)行針對(duì)性設(shè)計(jì)，從原理上系統(tǒng)提升火災(zāi)預(yù)防和救援能力。同時(shí)，加快理順消防審批全流程，解決傳統(tǒng)街區(qū)的消防規(guī)劃、設(shè)計(jì)審查以及后續(xù)的消防監(jiān)督管理難題。
第四，工程建設(shè)監(jiān)督管理以目的與結(jié)果為導(dǎo)向，由重事前審批向重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)建筑難以滿足現(xiàn)行消防、結(jié)構(gòu)安全、綠色節(jié)能等方面的規(guī)范要求，同時(shí)缺乏相應(yīng)的設(shè)計(jì)審查規(guī)范，市場(chǎng)審查機(jī)構(gòu)難以對(duì)有關(guān)施工圖紙出具審圖合格證明。開(kāi)平市秉承施工許可審批以“施工安全”與“質(zhì)量安全”為監(jiān)督管理的初衷與導(dǎo)向，采取由重事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹厥轮惺潞蟊O(jiān)管的模式，并強(qiáng)化投資、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等各參建單位的責(zé)任。事中由縣鎮(zhèn)兩級(jí)對(duì)施工過(guò)程中的安全文明與質(zhì)量安全監(jiān)督管理，事后聘請(qǐng)第三方專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)房屋修繕和整治改造的結(jié)果進(jìn)行質(zhì)量安全鑒定，保證傳統(tǒng)建筑在修繕整治改造完成后符合有關(guān)功能的安全使用需求。
基層治理創(chuàng)新意義與成果
開(kāi)平市在“毛地出讓”模式下的傳統(tǒng)街區(qū)整體保護(hù)與活化利用的基層治理創(chuàng)新做法，是積極尋求文化遺產(chǎn)保護(hù)與活化利用的最佳平衡點(diǎn)、探索新時(shí)代文化資源向文化生產(chǎn)力轉(zhuǎn)變的可持續(xù)發(fā)展之路的鄉(xiāng)村實(shí)踐，為全國(guó)傳統(tǒng)街區(qū)的整體保護(hù)與活化利用提供了從法理到認(rèn)知到實(shí)踐的赤坎樣板，為全國(guó)城鎮(zhèn)更新和鄉(xiāng)村振興提供鮮活的赤坎模式。
打造高效雙贏的土地征收新模式
一方面，通過(guò)政府主動(dòng)籌集資金、提前繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)解決百姓之需，貨幣補(bǔ)償、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和留用地分成等綜合收入使農(nóng)民年收入增加13.3倍，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目發(fā)展、農(nóng)民增收雙贏目的。另一方面，積極探索物業(yè)等值置換留用地開(kāi)發(fā)模式，創(chuàng)新解決了實(shí)際操作中采取的預(yù)征地模式下養(yǎng)老保險(xiǎn)及時(shí)兌現(xiàn)的問(wèn)題，貫徹落實(shí)了國(guó)家保障被征地農(nóng)民利益的基本要求，建立了被征地農(nóng)民生活保障的長(zhǎng)效機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)讓利于民、執(zhí)政為民，對(duì)廣東省乃至全國(guó)征地工作的開(kāi)展起到了一定的借鑒作用。
開(kāi)啟承前啟后的房屋征收新思路
赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目征收所遇到的問(wèn)題是全國(guó)范圍內(nèi)權(quán)屬種類最齊全、時(shí)間跨度最大的行政案例，具備一定的現(xiàn)實(shí)意義。赤坎古鎮(zhèn)項(xiàng)目在房屋征收中既保障被征收人利益，又解決產(chǎn)權(quán)證遺失、建筑物倒塌等歷史遺留問(wèn)題的做法，肯定了歷史建筑的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和開(kāi)發(fā)用途，為未來(lái)的活化利用掃清障礙，保障開(kāi)發(fā)者的權(quán)益。在依法依規(guī)的前提下認(rèn)定房屋用途，既尊重歷史、公序良俗，又維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，為同類項(xiàng)目提供了赤坎經(jīng)驗(yàn)。
探索務(wù)實(shí)創(chuàng)新的土地出讓新舉措
赤坎的土地帶房屋出讓是廣東省首例采用“土地使用權(quán)公開(kāi)出讓，房屋跟隨土地掛牌轉(zhuǎn)讓”的毛地出讓模式。該模式充分肯定了華僑建筑的歷史價(jià)值和文化價(jià)值，使得地上的歷史建筑得以更好地保護(hù)利用，為同類歷史建筑、有保留價(jià)值的房屋不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移提供了參考借鑒，具有很強(qiáng)的可操作性。這種出讓模式為廣東省“三舊”改造政策的創(chuàng)新和實(shí)踐提供了新的案例和樣板。
打造毛地出讓模式下的審批手續(xù)新閉環(huán)
在操作規(guī)范指引缺失的情況下，形成契合地方發(fā)展實(shí)際、符合傳統(tǒng)街區(qū)歷史現(xiàn)狀與建設(shè)需求的合規(guī)建設(shè)閉環(huán)，解決了“毛地出讓”模式下關(guān)于資源權(quán)屬合法性、資源利用合法性向規(guī)劃合法性、建設(shè)合法性延伸的問(wèn)題，成功推動(dòng)傳統(tǒng)建筑從文化遺產(chǎn)真正向文化資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，有效促進(jìn)優(yōu)秀文化遺產(chǎn)高質(zhì)量的活化利用，為廣東省乃至全國(guó)其它傳統(tǒng)街區(qū)的整體保護(hù)與活化利用提供重要借鑒作用，也為社會(huì)資本利用鄉(xiāng)村民居推動(dòng)鄉(xiāng)村振興提供無(wú)限可能。
【本文作者為中共廣東省開(kāi)平市委常委、開(kāi)平市赤坎古鎮(zhèn)管委會(huì)黨工委書記】
責(zé)編：程靜靜
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