原標題:城市化與城鎮(zhèn)化一字之差,但是戰(zhàn)略思想轉(zhuǎn)變卻非常大—— “城市化2.0”與中國經(jīng)濟新趨勢
閱讀提要:人口流動最終還是受制于經(jīng)濟規(guī)律:首先取決于有沒有就業(yè)機會,工作機會決定了人口的轉(zhuǎn)移去向;其次是生活成本,比如住房成本,房價在很大程度上也是城市人口流向的調(diào)節(jié)器。
設(shè)想未來的中國農(nóng)村,村莊應(yīng)該成為宜居之所,縣城經(jīng)濟將代替過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟,發(fā)揮公共設(shè)施、信息、人才等方面的集聚效應(yīng),同時,進縣城買房與留在村莊居住達到平衡。而且,交通網(wǎng)絡(luò)越來越便利,各種交通工具也伴隨著農(nóng)村居民的收入增加而普及或興起,進城工作、生活都更便捷,農(nóng)村地區(qū)的自來水等公共服務(wù)設(shè)施也在加強。
“城市化2.0”之所以重要,主要有兩個方面的理由:一是城市化在“十四五”規(guī)劃中的分量很重。以“城市化”代替“城鎮(zhèn)化”的提法,也釋放出重要的政策信號。二是第七次全國人口普查數(shù)據(jù)的公布社會反響很大,也可以從中看到,全國人口布局在過去10年里發(fā)生了很大變化。這些變化意味著什么?城市化是一個重要的理解角度,可以幫助我們看清變化的內(nèi)涵。
什么是“城市化2.0”
第21期《求是》雜志發(fā)表重要文章《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》,其中針對“十四五”規(guī)劃中“城市化”的重要內(nèi)容,特別解讀了三句話:
一是“完善城市化戰(zhàn)略”。城市化與城鎮(zhèn)化一字之差,但是戰(zhàn)略思想轉(zhuǎn)變卻非常大,這很可能表明政府調(diào)整了老百姓就近城市化、最好在城鎮(zhèn)完成城市化的主張。城鎮(zhèn)化始于費孝通先生在上世紀80年代提出來的“小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”,由于警惕城市病,黨和政府文件里也一直使用“城鎮(zhèn)化”這個詞。
二是“增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力,這是符合客觀規(guī)律的”。這也表明我們認可新的區(qū)域戰(zhàn)略,重新認識發(fā)展規(guī)律。過去一直是希望經(jīng)濟活動人口平均分布,因此相繼有西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,結(jié)果每個區(qū)域發(fā)展都需要配套人馬和資金。這一次是從中央層面接受區(qū)域內(nèi)部不均衡發(fā)展的戰(zhàn)略,比如東部等傳統(tǒng)的人口密集地區(qū),要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、合理控制大城市規(guī)模,不能盲目“攤大餅”,要推動城市“組團式”發(fā)展,形成多中心、多層次、多節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)城市結(jié)構(gòu),即包含超大型城市、中型城市、小城市的城市化區(qū)域。
三是“我國現(xiàn)有1881個縣市,農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍,要選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展,加強政策引導(dǎo),使之成為擴大內(nèi)需的重要支撐點”。發(fā)展縣域經(jīng)濟要接受農(nóng)村居民到縣城買房,如果進一步明確的話,未來城市化道路是將過去“人口的跳躍性轉(zhuǎn)移”,也就是中西部農(nóng)村人口直接向一二線城市轉(zhuǎn)移,調(diào)整為“人口的梯度轉(zhuǎn)移”,即三四線城市人口向沿海中心城市區(qū)域集中、農(nóng)村人口向主城區(qū)和縣城集中。因此,未來的城市化道路可以稱之為“城市化2.0”。
城市化導(dǎo)致人口重新分布
從國外經(jīng)驗來看,不論是國土面積廣闊的美國,還是國土面積狹小的日本,都呈現(xiàn)出“大集中、小分散”的特點,即發(fā)達城市人口高度集中,在少數(shù)區(qū)域內(nèi)人口分散分布。基于國外城市化特點和經(jīng)驗,建議海南省作為中國沿海省份,學(xué)習(xí)美國佛羅里達州。佛羅里達州重點發(fā)展“老年經(jīng)濟”,也叫“候鳥經(jīng)濟”,海南應(yīng)該抓住老年人想去沿海城市養(yǎng)老的需求,促進本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
日本人口主要集中在東京、大阪、名古屋,這三個城市的居住人口加起來占到日本全部人口的60%。日本大大小小的村莊非常缺人。日本特別歡迎中國人去當?shù)卮迩f居住,但居住之后的就業(yè)是大問題。我們現(xiàn)在對于村莊的自然消亡耿耿于懷,擔(dān)心未來沒有農(nóng)民種地。但是日本這么高度發(fā)達的國家,人口仍然在集中,部分村莊、城市都在消失,年輕人都向往到東京、大阪這樣的大都市生活,結(jié)果是村莊幾乎沒人、京都這樣的大都市卻熙熙攘攘。這可能是經(jīng)濟、人口和社會發(fā)展的客觀規(guī)律。將最新的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)比較后,可以看到中國人口也在集中,最明顯的是東三省、山西、內(nèi)蒙古、甘肅這些省份的人口都在下降,黑龍江近10年凈人口減少了600萬,相反廣東、浙江、江蘇三省是人口接收大省,中國人口明顯地在向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)移動。
人口流動最終還是受制于經(jīng)濟規(guī)律:首先取決于有沒有就業(yè)機會,工作機會決定了人口的轉(zhuǎn)移去向;其次是生活成本,比如住房成本,房價在很大程度上也是城市人口流向的調(diào)節(jié)器。
城市化因區(qū)域而不同
國家已經(jīng)公布了北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安這9個中心城市的名單,圍繞這9個城市形成了珠三角、長三角、長江中游地區(qū)、四川盆地、西安咸陽、鄭州開封、京津冀地區(qū)7個城市化區(qū)域。未來60%以上的中國人口可能會集中在這7大區(qū)域。從地理位置來看,7大城市區(qū)域的分布體現(xiàn)出明顯的南北差距。長三角區(qū)域高速路和高鐵線路密度非常大,近年快速形成網(wǎng)絡(luò),這也使得工作日在大城市打拼、周末坐高鐵回家的人會越來越多。珠三角也是有過之而無不及:珠三角包含香港、廣州、深圳三大巨型城市,另外還有很多大城市與之連成片。因此,長三角和珠三角可以說是中國城市網(wǎng)絡(luò)發(fā)展得最好的區(qū)域。下一個值得觀察的區(qū)域是武漢、長沙一帶。武漢距離長沙很近,只相隔半個小時高鐵路程。未來中部的確會崛起,但不是“遍地開花式”的崛起,而是重點城市的崛起。
未來的世界將是城市的世界,城市主導(dǎo)一切。美國紐約、芝加哥、洛杉磯這樣的國際化大城市,具有全球能力,英國倫敦同樣是一個全球城市,倫敦單個城市GDP占英國的40%,倫敦的核心是倫敦城,它是金融中心也是政治中心,擁有全球性的政治和經(jīng)濟能力。中國未來也會誕生這類城市,它們可能是上海、深圳這些經(jīng)濟、教育、創(chuàng)新等理念先進而且行動力強的南方城市,國家創(chuàng)新需要載體,大城市就是載體。
城市化的意義
城市化對于經(jīng)濟的意義,除了城市化集聚會帶來更大的規(guī)模效益,還體現(xiàn)在其他方面。按照2035年中國的城市化率超過75%計算,一些城市化區(qū)域的經(jīng)濟比重還會增加,那些非城市化區(qū)域的經(jīng)濟比重則會繼續(xù)下降,這包括東北、甘肅等北方城市。北方城市衰落的最主要原因,是上一輪經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中,北方城市經(jīng)濟發(fā)展所倚重的很多工業(yè)企業(yè),因污染嚴重、老化、技術(shù)落后等原因被迫關(guān)閉。同時,北方很多有活力的工業(yè)企業(yè)已經(jīng)或籌備南遷,有的是將研發(fā)中心遷到長三角區(qū)域,有的是研發(fā)和制造基地都會搬遷。北方城市也缺乏小企業(yè)生存和發(fā)展的土壤,他們偏好大企業(yè)。這都將加劇南北方的區(qū)域差異。城市化之于房地產(chǎn)的意義,體現(xiàn)為城市化區(qū)域的房價還有升值空間,因為人口在往這些地方流動,相反人口流出地區(qū)的房價會下跌。這種分化是必然現(xiàn)象,要接受城市差異化發(fā)展戰(zhàn)略,而不是去努力避免某些城市、村莊的短期衰落,這也是城市發(fā)展的規(guī)律。不尊重這個規(guī)律,將會付出高昂的成本。
一二線城市有創(chuàng)新活力但生活緊張,三四線城市不那么活躍,但是生活悠閑、空氣清新,建議把選擇權(quán)留給個人,政府部門要尊重個人選擇的權(quán)利、尊重人口流動規(guī)律,通過政策引導(dǎo)而不是限制來達成目標。當然我們要配套措施,比如以居住證代替戶口登記進行戶籍制度改革,將戶籍所承載的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女升學(xué)、住房等公共服務(wù),逐漸過渡并且著力追求公共服務(wù)均等化。建議設(shè)立全國高考,戶籍和學(xué)籍分離的學(xué)生可以參加,錄取時單獨給予錄取名額,不占用戶籍地生源名額,這樣,依附在戶籍上的高考福利就可以被化解。
城市化中的縣域經(jīng)濟
在城市化新進程中,縣域經(jīng)濟又該如何發(fā)展呢?《中國統(tǒng)計年鑒》截至2019年的數(shù)據(jù),進城務(wù)工人員的規(guī)模在2014年之后基本維持穩(wěn)定,跨縣流動也在減少,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成為潮流,但鄉(xiāng)村隱形失業(yè)仍然是一個問題。基于此,發(fā)展縣域經(jīng)濟的正確新方向,要從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。即便未來中國的城市化率達到75%,仍然有3億人居住在農(nóng)村,這同樣是一個很龐大的群體,也需要較高質(zhì)量的非農(nóng)就業(yè)機會。發(fā)展縣域經(jīng)濟仍然要靠勞動力密集型產(chǎn)業(yè),它們也是縣域經(jīng)濟吸納就業(yè)的主體。設(shè)想未來的中國農(nóng)村,村莊應(yīng)該成為宜居之所,縣城經(jīng)濟將代替過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟,發(fā)揮公共設(shè)施、信息、人才等方面的集聚效應(yīng),同時,進縣城買房與留在村莊居住達到平衡。而且,交通網(wǎng)絡(luò)越來越便利,各種交通工具也伴隨著農(nóng)村居民的收入增加而普及或興起,進城工作、生活都更便捷,農(nóng)村地區(qū)的自來水等公共服務(wù)設(shè)施也在加強。
(作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長)