□ 土地是人類賴以生存和發(fā)展的基本資源。土地制度是一個國家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度。我們之所以能夠?qū)崿F(xiàn)偉大飛躍，重要的原因就在于贏得了農(nóng)民，贏得農(nóng)民的根本就在于解決土地問題。

□ “以往知來，以見知隱”。中國共產(chǎn)黨百年土地制度演變史，是一部以土地贏得農(nóng)民和富裕農(nóng)民、以土地穩(wěn)固和壯大江山的歷史，是馬克思主義與中國革命和建設(shè)具體實踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)中國化的生動體現(xiàn)。進入新時代，解決好土地問題仍然是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要議題。

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基本資源。土地制度是一個國家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度，是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟關(guān)系的重要基礎(chǔ)。中國社會的性質(zhì)和特點決定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國革命，包括新民主主義革命和社會主義革命及建設(shè)，必須依靠廣大農(nóng)民、把廣大農(nóng)民作為革命的推動力量。我們之所以能夠?qū)崿F(xiàn)偉大飛躍，重要的原因就在于贏得了農(nóng)民，贏得農(nóng)民的根本就在于解決土地問題。中國共產(chǎn)黨從一開始就把解決土地問題作為中國革命的中心問題，成功解決農(nóng)民的土地問題。正如毛澤東同志1936年在延安回答美國記者埃德加·斯諾提問時所說，“誰贏得了農(nóng)民，誰就會贏得中國”“誰能解決土地問題，誰就會贏得農(nóng)民”。“以往知來，以見知隱”，進入新時代，解決好土地問題仍然是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要議題。

革命時期的土地制度變革：

贏得農(nóng)民并取得了政權(quán)

不同社會制度的歷史差異和演進特征，很大程度上受土地制度的特點所影響。中國封建社會與西歐封建社會盡管都是封建地主階級統(tǒng)治，通過壟斷土地資源，形成封建地主階級與農(nóng)民的對立。但在土地所有制形式上又存在許多不同，突出表現(xiàn)在：一方面，中國封建社會不存在西歐封建社會的大量封土封臣關(guān)系，而是封建地主土地私有制，相對而言產(chǎn)權(quán)排他性更清晰，可以繼承、轉(zhuǎn)讓、買賣；另一方面，中國封建社會的地主土地所有權(quán)不同于西歐中世紀(jì)土地所有權(quán)與政治統(tǒng)治權(quán)合一的特點，地主在其土地上只有經(jīng)濟權(quán)力而無司法行政權(quán)力，因而土地的流動可以更多地接受經(jīng)濟規(guī)則約束，超經(jīng)濟性質(zhì)相對淡化。這一土地制度的特征不僅使中國封建社會發(fā)展具有不同于西歐中世紀(jì)演變的特點，而且深刻影響了近代以來中國逐漸變成半殖民地半封建社會的進程，進而深刻影響了中國社會性質(zhì)的特點并對民主主義革命提出了深刻的歷史要求。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)必須正確把握這種土地制度及其對中國社會性質(zhì)和演變特征的影響，順應(yīng)其歷史要求才可能成功?；赝麣v史，中國共產(chǎn)黨始終把解決農(nóng)民土地問題作為中國革命的中心問題。中共二大便提出“中國三萬萬的農(nóng)民，乃是革命運動中的最大要素”；國民革命時期領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民運動在廣東、湖南等省開展限租、減租、鏟除高利貸和苛捐雜稅的斗爭；土地革命時期在各根據(jù)地開展以消滅封建地主土地所有制為主要內(nèi)容的土地革命運動，在實踐中逐步形成了一套比較適合中國實際的土地革命路線、政策和方法，如依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護中小工商業(yè)者，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制；抗日戰(zhàn)爭時期發(fā)出《中央關(guān)于土地政策的指示》，沒收一切漢奸賣國賊的土地財產(chǎn)等，沒收地主階級的土地、糧食、房屋、財產(chǎn)，對于小商人和手工業(yè)者等小業(yè)主、獻身于抗日事業(yè)者的土地和富農(nóng)的土地及其多余的生產(chǎn)工具均不予沒收；解放戰(zhàn)爭時期發(fā)布“五四指示”滿足農(nóng)民的土地要求，1947年發(fā)布的《中國土地法大綱》明確要求，廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度，分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證。

在這一時期，中國共產(chǎn)黨通過解決土地問題贏得了農(nóng)民，進而形成了最廣泛和充分的革命力量。土地革命時期各根據(jù)地通過“耕者有其田”使廣大根據(jù)地農(nóng)民掌握了土地權(quán)利；抗日戰(zhàn)爭時期通過減租減息，在最廣泛地團結(jié)和調(diào)動一切抗日力量的同時，減少了地主的地租和利息收入，農(nóng)民用增加的收入購置墾荒地及農(nóng)具、繁殖耕畜、增施肥料、精耕細作，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量；解放戰(zhàn)爭時期實現(xiàn)了農(nóng)民的土地要求，為分得土地的農(nóng)民頒發(fā)土地所有證，由土地所有者存執(zhí)，極大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

建設(shè)時期的土地制度變革：

聯(lián)合農(nóng)民并有力推進了工業(yè)化

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨始終把土地問題放在穩(wěn)定與發(fā)展的重要位置。國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以及《中華人民共和國土地改革法》，要求廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化開辟道路；社會主義過渡時期，經(jīng)由互助組—初級社—高級社的農(nóng)業(yè)合作化運動，基本完成了農(nóng)業(yè)社會主義改造，實現(xiàn)農(nóng)村土地私有制向公有制的轉(zhuǎn)變；探索中國社會主義道路時期，在經(jīng)歷大躍進、人民公社化運動等集體化運動后，農(nóng)村集體土地所有制退回到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”。與此同時，中國展開大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，大力推進工業(yè)化，同時頒布《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，對國家建設(shè)征用土地問題進行了規(guī)定。

社會主義建設(shè)時期以土地制度為重點的一系列制度變革奠定了相關(guān)制度基礎(chǔ)。首先是從土地私有制向公有制的變革聯(lián)合了農(nóng)民，將億萬松散的農(nóng)民組織到社會主義建設(shè)中。土地改革使3億多無地、少地的農(nóng)民獲得了7億多畝土地和其他生產(chǎn)資料，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力水平與農(nóng)民生活水平明顯提高。進而是合作化運動將農(nóng)民土地私有制變?yōu)樯鐣髁x公有制，農(nóng)村土地歸勞動人民集體所有，從土地所有制層面保障了農(nóng)民不至于因為土地兼并而破產(chǎn)和流離失所。尤其是集體化運動中農(nóng)村集體土地所有制退回到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”以及恢復(fù)社員自留地制度，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)國家工業(yè)化目標(biāo)的同時對農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的重視。

改革時期的土地制度變革：

激勵農(nóng)民并支持了經(jīng)濟發(fā)展

黨的十一屆三中全會拉開農(nóng)村改革大幕，農(nóng)村土地制度進行變革調(diào)整，通過“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”形成國家、集體與農(nóng)戶之間的承包合約，農(nóng)戶家庭經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主要形式，農(nóng)民對承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等逐漸清晰并不斷完善。改革初期允許農(nóng)民利用集體土地辦企業(yè)等，促進了鄉(xiāng)村工業(yè)化進程。1982年憲法規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。這就建立了城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有的土地制度。后來頒布施行的《中華人民共和國土地管理法》對土地所有權(quán)和使用權(quán)，對所有權(quán)歸屬、土地登記、登記發(fā)證、登記保護等方面都有明確規(guī)定?？偟膩砜?，改革之后的土地制度安排保障了國家糧食安全，在堅持集體所有制、保證國家和集體利益的前提下，實現(xiàn)了集體成員土地權(quán)利和家庭經(jīng)營的回歸，帶來農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)積極性的高漲及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出和供給的增長。同時，通過配置工業(yè)用地，創(chuàng)辦園區(qū)，提供良好的政策環(huán)境，促進了快速的工業(yè)化和城市化，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟長期高速增長的奇跡。

新時代的土地制度改革：

為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，是深化農(nóng)村改革的主線。黨的十八大以來，進一步深化土地制度改革成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。以習(xí)近平同志為核心的黨中央推行了一系列土地制度改革，從所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，在保留農(nóng)戶承包權(quán)的同時推動經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進多種形式適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建；積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；完善征地程序和征地補償安置，建立對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制；加大土地要素市場化改革，提高土地配置效率，促進土地高效利用；等等。這些新時代的土地制度改革，都有利于切實保障農(nóng)民土地權(quán)益，更好用活鄉(xiāng)村土地資源。

一方面，新時代的土地制度改革為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供了土地制度保障。土地要素市場化配置有利于改變傳統(tǒng)發(fā)展模式，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革有利于促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營主體成長，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；深化農(nóng)村宅基地制度改革有利于盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，對于激活農(nóng)村土地資源要素、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極作用，有利于促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化；探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，有利于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和拓寬發(fā)展空間，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障；審慎穩(wěn)妥推進土地制度改革，為鄉(xiāng)村穩(wěn)定和保障農(nóng)民權(quán)益筑牢底線。習(xí)近平總書記強調(diào)，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這一系列改革都為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供了土地制度保障。

另一方面，新時代的土地制度改革重要目的是通過向農(nóng)民更充分地賦權(quán)實現(xiàn)富裕農(nóng)民和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革賦予經(jīng)營主體更有保障、預(yù)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，新型經(jīng)營主體有動力和條件提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，建立公平合理的增值收益分配機制，有利于農(nóng)民分享更多的發(fā)展機會和增值收益；征地制度改革縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、采取多元化保障機制，有利于更公平合理地保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利；農(nóng)村宅基地制度改革通過放活宅基地和農(nóng)宅使用權(quán)，特別是探索賦予宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)更加充分的權(quán)能，有利于農(nóng)民提高財產(chǎn)性收入，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

總之，中國共產(chǎn)黨百年土地制度演變史，是一部以土地贏得農(nóng)民和富裕農(nóng)民、以土地穩(wěn)固和壯大江山的歷史，是馬克思主義與中國革命和建設(shè)具體實踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)中國化的生動體現(xiàn)。

（作者單位：中國人民大學(xué)）