“十四五”規(guī)劃《綱要》提及三類城市群的空間布局和戰(zhàn)略規(guī)劃：優(yōu)化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發(fā)展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣等城市群，培育發(fā)展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。規(guī)劃中的5個(gè)“優(yōu)化提升”的城市群具有全國性意義，是我國跨省遠(yuǎn)距離流動(dòng)人口聚集和中心城市經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮的主要陣地，我們稱其為“國家城市群”；5個(gè)“發(fā)展壯大”的城市群具有區(qū)域性意義，是我國區(qū)域性跨省流動(dòng)人口聚集和就業(yè)的重要載體，我們稱其為“區(qū)域城市群”；最后9個(gè)“培育發(fā)展”的城市群主要是省內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心，吸引省內(nèi)人口聚集和發(fā)展，我們稱其為“省域城市群”。其中，遼中南城市群因其具有聚集東北地區(qū)人口的作用，本文將其劃入?yún)^(qū)域性城市群一類。

在三類城市群中，國家城市群占絕對(duì)優(yōu)勢，綜合各省2010年、2015年、2018年的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算，2018年國家城市群吸引了全國近40%的常住人口，創(chuàng)造了全國53.68%的GDP，2010年—2018年全國53.24%的經(jīng)濟(jì)增長和65.60%的人口增長發(fā)生在國家城市群。2018年，區(qū)域城市群大約貢獻(xiàn)不足全國1/3的GDP，承載了約1/3的人口；省域城市群貢獻(xiàn)了近10%的經(jīng)濟(jì)，常住人口占全國總?cè)丝诘?.69%?？梢姡鞘腥阂呀?jīng)是我國人口集聚和財(cái)富創(chuàng)造的主要陣地，是我國經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿υ础?/p>

城市群發(fā)展優(yōu)勢在相對(duì)減退

我國19個(gè)城市群總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力占全國比重持續(xù)緩慢下降。2018年，區(qū)域城市群和省域城市群人均GDP低于全國平均值，城市群發(fā)展優(yōu)勢在相對(duì)減退。

城市群人口比例微弱上升，經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)持續(xù)緩慢下降

表1顯示了2010年、2015年和2018年各類城市群GDP和常住人口占全國比重?？梢钥闯?，第一，人口聚集優(yōu)勢逐步減弱。從2010年到2018年，19個(gè)城市群合計(jì)常住人口占全國人口的比重微弱上升。其中僅有國家城市群的人口數(shù)據(jù)從2010年—2015年—2018年持續(xù)緩慢上升，但上升勢頭也在減緩；區(qū)域城市群2010年—2015年常住人口所占比重上升，2015年—2018年轉(zhuǎn)為下降；省域城市群占全國人口比重2010年—2015年—2018年持續(xù)緩慢下降。第二，經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的減退趨勢。從2010到2018年，全國城市群合計(jì)以及區(qū)域、省域城市群創(chuàng)造GDP占全國的比重?zé)o一例外全部處于持續(xù)下降之中，僅有國家城市群創(chuàng)造GDP占全國比重在2010年—2015年有所上升，但2015年—2018年也轉(zhuǎn)為下降。

區(qū)域城市群和省域城市群人均GDP低于全國平均水平

圖1展示了2010年、2015年和2018年各類城市群人均GDP數(shù)值的變化。2010年，三類城市群的人均GDP都高于全國平均水平，但是到了2018年，只有國家城市群高于全國平均水平。國家城市群人均GDP由2010年高于全國平均值41%下降到2018年的高于34%。2015年區(qū)域城市群人均GDP已經(jīng)低于全國水平，2018年區(qū)域城市群和省域城市群發(fā)展水平都低于全國平均水平。

國家城市群發(fā)展優(yōu)勢也逐步減弱

圖1還顯露出以下兩個(gè)問題：第一，城市群之間差異拉大，城市群的發(fā)展優(yōu)勢進(jìn)一步向國家城市群聚集。國家城市群與區(qū)域城市群人均GDP的絕對(duì)差距由2010年的12691元擴(kuò)大到2018年的29500元，同時(shí)期，區(qū)域城市群人均GDP占國家城市群人均GDP的比重由70.87%下降到66.52%；國家城市群與省域城市群人均GDP的絕對(duì)差距由2010年的8833元擴(kuò)大到2018年的26670元，同時(shí)期，省域城市群人均GDP占國家城市群人均GDP的比重由79.73%下降到69.74%。

第二，國家城市群的發(fā)展優(yōu)勢也在相對(duì)減退。與非城市群地區(qū)相比，國家城市群發(fā)展優(yōu)勢減退速度明顯，2010年國家城市群人均GDP是非城市群地區(qū)的7.65倍，然而到了2018年該數(shù)據(jù)下降為3.01倍。而且，2010年—2018年，非城市群地區(qū)人均GDP上升的速度快于城市群地區(qū)。

城市群與非城市群地區(qū)發(fā)展差異縮小，一方面顯示十八大以來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得顯著成效，非城市群地區(qū)人均GDP增速加快；另一方面也反映出城市群地區(qū)整體發(fā)展乏力的新問題和新趨勢，特別是國家城市群也呈現(xiàn)動(dòng)力不足的趨勢，值得重視。

人力資本積累滯后是城市群發(fā)展乏力的根本原因

我國市民化水平整體不理想限制了人力資本積累

在本研究中，我們以中國人民大學(xué)中國綜合社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)庫（簡稱CGSS）數(shù)據(jù)為來源，以公共服務(wù)、住房、社區(qū)參與、社會(huì)交往、身份認(rèn)同、市民化意愿、家庭化流動(dòng)以及就業(yè)為主要指標(biāo)，測算了2014年和2016年的市民化水平，結(jié)果顯示我國市民化水平整體不理想，特別是被測算的8個(gè)特大城市2016年雖有上升，但依然沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。（圖2）

人力資本積累緩慢致使城市群發(fā)展動(dòng)力不足

習(xí)近平總書記指出：“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動(dòng)力源，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。”

長期以來我國城市群作為全國人口遷移的目的地，聚集了大量的新增常住人口，但是由于流動(dòng)人口市民化滯后，進(jìn)入城市的新市民在居住生活條件和上升發(fā)展空間上還有較多訴求，從而導(dǎo)致城市群的人力資本積累緩慢，新市民的潛能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到充分培育和發(fā)揮，人口聚集沒有帶來相應(yīng)的創(chuàng)造力的同步聚集，導(dǎo)致2010年以來城市群整體對(duì)全國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率的增長水平低于人口聚集的增長速率。

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，第一，工業(yè)化中期是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的高速增長期，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長可以將一個(gè)國家送達(dá)工業(yè)化彼岸，同時(shí)跨越中等收入陷阱，走向發(fā)達(dá)國家，這是由產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性決定的。第二，到了工業(yè)化中期，物質(zhì)資本投資邊際效益遞減，人力資本投資邊際效率遞增。人力資本積累成為工業(yè)化中期以后國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、跨越中等收入陷阱的根本動(dòng)能。

當(dāng)前，中國正處于工業(yè)化的中期階段，經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)了一定程度的下滑，一個(gè)很重要的原因在于大都市、城市群對(duì)流動(dòng)人口長期不合理管理，導(dǎo)致人力資本積累滯后于物質(zhì)資本的積累。而在先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展缺乏最為關(guān)鍵的人力資本要素的情況下，規(guī)模巨大的富有創(chuàng)新能力的企業(yè)家群體和高質(zhì)量的就業(yè)隊(duì)伍自然難以形成。因此，積極推進(jìn)市民化進(jìn)程，積累人力資本，是更好發(fā)揮城市群要素聚集功能，助力國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。

以“在一起指數(shù)”和“可支付健康住房覆蓋率”為抓手，積極推進(jìn)市民化進(jìn)程，積累人力資本，培育城市群發(fā)展新動(dòng)能

“十四五”規(guī)劃《綱要》提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩大舉措：一是深化戶籍制度改革，二是完善中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地指標(biāo)配給、教師醫(yī)生等公共服務(wù)人員編制與常住人口掛鉤機(jī)制，增加對(duì)流動(dòng)人口多的城市的資源分配。在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，應(yīng)該放棄單一的戶籍人口城鎮(zhèn)化率考核指標(biāo)，代替以“在一起指數(shù)”和“可支付健康住房覆蓋率”指標(biāo)，力爭2035年全面實(shí)現(xiàn)市民化，為國家現(xiàn)代化奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

應(yīng)放棄將戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為唯一的考核指標(biāo)

從現(xiàn)實(shí)來看，單一地以戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為城市化質(zhì)量指標(biāo)，是不客觀、不合理、不可行的。

第一，不客觀。一方面，戶籍人口城鎮(zhèn)化率不能完全反映城市化質(zhì)量。戶籍人口與非戶籍常住人口最大的差別是城市權(quán)利，核心是享受基本公共服務(wù)的權(quán)利。在我國非戶籍人口中，有一部分高收入群體，已經(jīng)通過各種方式獲得城市基本公共服務(wù)，中小城市及縣城近郊的鄉(xiāng)村居民，也可以享受城市的公共服務(wù)。因此，戶籍人口城鎮(zhèn)化率存在低估實(shí)際享受城市公共服務(wù)人口比重的傾向；另一方面，許多城市雖然降低了戶籍門檻，廢除了戶口的積分制，卻筑起了其他基本公共服務(wù)的門檻，比如子女入學(xué)的積分制，在這些地方，又存在戶籍人口城鎮(zhèn)化率高估實(shí)際享受城市公共服務(wù)人口比重的傾向。但目前對(duì)這兩類傾向都缺乏統(tǒng)計(jì)，因此，以戶籍人口城鎮(zhèn)化率反映非戶籍人口的城市權(quán)利存在失真的可能性。

第二，不合理。當(dāng)前關(guān)于戶籍制度改革的研究存在很大誤區(qū)，該領(lǐng)域一些研究脫離了非戶籍人口更好享受公共服務(wù)的目標(biāo)，研究重點(diǎn)偏向于如何改革積分制，將積分制設(shè)置得更加精細(xì)，但是卻沒有從根本上考慮如何改變“有錢”“有才”和“有證”的傾向，使得戶籍改革脫離了公平公正的基本原則，加上落戶名額限制，各特大城市戶籍制度改革形式主義盛行。

第三，不可行。我國客觀上還存在很大的城鄉(xiāng)差距，一些發(fā)達(dá)城市的低保遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于許多鄉(xiāng)村居民年均可支配收入。比如深圳市2020年低保標(biāo)準(zhǔn)是月收入1250元，折成年收入15000元，該收入水平高于2019年13個(gè)省（自治區(qū)）公布的農(nóng)村居民人均可支配收入。如果深圳完全放開戶口，這些鄉(xiāng)村居民進(jìn)入深圳并享受低保，可能會(huì)導(dǎo)致深圳政府的社會(huì)保障資金運(yùn)行管理系統(tǒng)陷入癱瘓。

綜上所述，我國不宜以單一的戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為城鎮(zhèn)化質(zhì)量的考核指標(biāo)，建議替代為“在一起指數(shù)”和“可支付健康住房覆蓋率（套房率）”兩個(gè)指標(biāo)。

“在一起指數(shù)”可成為我國考核市民化率的重要指標(biāo)

“在一起指數(shù)”是指新市民中義務(wù)教育階段子女與父母在一起的比重*。作者通過大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新市民對(duì)于“美好生活”的第一需求是子女教育，第二需求是可支付住房。

新市民子女教育是關(guān)乎中國下一代的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問題。《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定，“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”。但是在現(xiàn)實(shí)中，新市民子女在流入地接受基礎(chǔ)教育卻困難重重，我們的研究顯示，全國“在一起指數(shù)”剛剛過半。（見圖3）

“少年強(qiáng)則國強(qiáng)。”建議使全國平均“在一起指數(shù)”在“十四五”時(shí)期上升10個(gè)百分點(diǎn)，“十五五”時(shí)期再上升10個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到70%。上海等超大城市應(yīng)該成為全國“善治”的樣板。

“可支付健康住房覆蓋率”應(yīng)是反映市民化率的基礎(chǔ)性指標(biāo)

“住有所居”是新市民對(duì)美好生活的另一大訴求。發(fā)達(dá)城市“住房難”的群體不僅是新市民，還有大量有戶口的年輕人。當(dāng)前解決發(fā)達(dá)城市“住房難”問題的兩個(gè)核心策略，即政府提供公共住房和利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，但還是難以在短期內(nèi)滿足巨大規(guī)模新市民和年輕人的住房需求，在規(guī)劃、建設(shè)方面也存在一系列難題。我們對(duì)北京、廣州、深圳開展了為期6年的跟蹤研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前60%的新市民和年輕人居住在發(fā)達(dá)城市邊緣區(qū)的城中村區(qū)域，未來可以通過城中村更新，用市場的力量為新市民和年輕人提供“可支付健康住房”。

第一，可支付健康住房是指住房人可以買得起或者租得起的健康住房。“可支付住房”是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，是國際通行的住房規(guī)劃指標(biāo)。買得起是指房屋總售價(jià)在購房人家庭年收入的6—8倍以內(nèi)，租得起是指房屋月租金低于住房人家庭月收入的25—30%。健康住房是德國在十九世紀(jì)八十年代提出的概念，是指住房為包含有獨(dú)立衛(wèi)生設(shè)施和廚房，能夠滿足家庭私密生活的套間。

第二，為新市民和年輕人提供可支付健康住房“二二四二”的供給框架。我們通過廣州和北京市海淀區(qū)的問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，參照國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，論證了大城市可使用“二二四二”的新市民可支付住房供給方案：20%高收入新市民在市場上自行購買或租賃住房；20%中低收入單身新市民居住在企業(yè)或開發(fā)區(qū)的職工宿舍；40%中低收入者通過包容性城中村更新獲得合法可支付健康住房；20%最低收入者依賴政府的公共住房，從而最大限度降低特大城市實(shí)現(xiàn)市民化的公共成本。如果城中村更新提供的租賃住房供給充裕，政府對(duì)最后的20%最低收入者可以轉(zhuǎn)向“補(bǔ)人頭”，節(jié)約公共住房建設(shè)空間。

第三，創(chuàng)新包容性城中村更新模式，為新市民和年輕人提供可支付健康住房。城中村更新的重要內(nèi)容是補(bǔ)償本地村民的原有住房。在市場化更新模式下，補(bǔ)償村民住房的方法是在新的社區(qū)為其提供與原合法住房面積等同的住房。而由于很多城中村出租住房面積大、租金高，新市民和年輕人租不起，只能向郊外更遠(yuǎn)處村莊搬遷，形成新的城中村。這樣的城中村更新模式我們稱之為“排斥性更新”。排斥性更新有三大問題：一是把新市民和年輕人趕到更加邊緣的村莊，通勤距離遠(yuǎn)，生活品質(zhì)下降；二是本地居民出租住房空置或者群租，造成住房浪費(fèi)或者社會(huì)安全隱患；三是城市外圍不斷出現(xiàn)新的城中村，導(dǎo)致城中村更新與城中村再生并存，城中村更新永無止境，甚至在城市外圍形成“城中村環(huán)”。

“城中村環(huán)”所在地區(qū)都具有“三低兩高”共性特征：土地利用效率低，居民收入低，產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平低，犯罪率高和違法建設(shè)率高。落后的城中村環(huán)與發(fā)達(dá)的中心城市之間形成顯著的二元結(jié)構(gòu)，我們稱之為新二元結(jié)構(gòu)。新二元結(jié)構(gòu)是我國城市群中心城市治理的頑疾，是實(shí)現(xiàn)城市群整體現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的空間障礙。

“城中村環(huán)”的客觀存在呼喚對(duì)我國傳統(tǒng)的排斥性城中村更新模式進(jìn)行全面系統(tǒng)的反思，建構(gòu)“包容性城中村更新方案”。其核心內(nèi)容是將新市民和年輕人可支付健康住房供給納入城中村更新規(guī)劃設(shè)計(jì)之中。以廣州為例，具體的方法是根據(jù)新市民的住房可支付能力，將農(nóng)民出租的130—180平方米住房，規(guī)劃設(shè)計(jì)為30—60平方米的小面積健康住房。這樣，通過城中村更新，一戶本地居民可以為3—6戶新市民家庭提供可支付健康住房。

可以說，包容性城中村更新是一個(gè)帕累托改進(jìn)：新市民全面實(shí)現(xiàn)住有所居，同步對(duì)城中村再生釜底抽薪；本地原住民獲得可持續(xù)的資產(chǎn)性收入；解決所有新市民住房難題卻不需要新增土地，不新增建筑面積，實(shí)現(xiàn)最大限度的土地集約利用；政府負(fù)擔(dān)的公共住房成本降到最低程度。

以包容性城中村更新為基礎(chǔ)，通過如下“七化”，有助于更全面地推進(jìn)市民化：可支付健康住房市場化；遷移人口家庭化（提高“在一起指數(shù)”）；家庭生活社區(qū)化；以社區(qū)常住人口為基數(shù)規(guī)劃建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；社區(qū)治理民主化；人力資源資本化；新市民中等收入化。

市民化的過程就是我國城市群人力資本積累的過程。通過上述“七化”，新市民將整體進(jìn)入中等收入階層，有助于破解發(fā)達(dá)城市的新二元結(jié)構(gòu)，為城市群發(fā)展實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、創(chuàng)造財(cái)富能力提升和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備高素質(zhì)就業(yè)隊(duì)伍，奠定良好社會(huì)基礎(chǔ)，徹底扭轉(zhuǎn)城市群增長優(yōu)勢減弱趨勢，使城市群真正成為國家高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?，更好發(fā)揮推動(dòng)國家現(xiàn)代化的主陣地作用。

（*注：“在一起指數(shù)”由“新公民計(jì)劃”組織的魏佳羽先生在其報(bào)告“流動(dòng)人口子女教育現(xiàn)狀”中率先提出。）

【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授；本文受國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代非戶籍人口市民化的系統(tǒng)解決方案研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18ZDA082）資助；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生唐一可輔助整理了文章的部分圖表】

責(zé)編：羅 婷

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