【摘要】“吃空餉”現(xiàn)象暴露和揭示了當(dāng)前我國基層治理的制度性漏洞。比如,基層治理權(quán)力的條塊分割以及碎片化;基層治理權(quán)力的不透明和不公開;基層治理權(quán)力的無從參與以及無從監(jiān)督。對此,需要通過深刻的體制性和制度性改革,構(gòu)建基層治理現(xiàn)代化體系。只有這樣,才能真正地解決基層治理難題,奠定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基。
【關(guān)鍵詞】“吃空餉” 基層治理 制度漏洞 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
“吃空餉”,即“在編不在崗、拿錢不干活”,這一現(xiàn)象在我國黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位仍然存在,并時(shí)有泛濫。據(jù)《半月談》相關(guān)報(bào)道,僅在黨的十八大后開展的群眾路線教育實(shí)踐活動中,全國就已清理清退“吃空餉”人員16.2萬人,涉及財(cái)政資金84億元。更為嚴(yán)重的是,國家針對就業(yè)困難群眾特設(shè)的公益崗位,也存在“關(guān)系戶”“走后門”等問題。“吃空餉”頑疾久治不愈,并時(shí)常發(fā)作,并非個(gè)別干部作風(fēng)素質(zhì)存在問題所能解釋,也并非一兩次的“整治運(yùn)動”就能根除。“吃空餉”現(xiàn)象的存在深刻地揭示和凸顯了基層治理中的一些制度性漏洞,亟待通過制度性改革以及基層治理體系現(xiàn)代化來加以解決。
基層治理權(quán)力的條塊分割以及碎片化
基層治理權(quán)力包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級權(quán)力,直接與基層社會相對接,與基層民眾切身利益息息相關(guān),因此,其依法公正、透明公開行使十分重要。但在現(xiàn)行的基層治理體系中,基層治理權(quán)力呈現(xiàn)條塊分割以及碎片化趨勢,且這一點(diǎn)在涉及公共資源和公共資金的分配時(shí)更為明顯。
第一,權(quán)力條塊分割的趨勢??h級黨政權(quán)力是縣域治理的權(quán)力中心以及資源分配中心。一方面,呈現(xiàn)“條條管理”??h級黨政職能部門各司其職,各有各的權(quán)力和職能,涉及鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的權(quán)力和資源分配在幾十個(gè)職能部門之中。針對鄉(xiāng)村治理,就有縣級的組織部、宣傳部、農(nóng)林局、民政局、交通局、環(huán)保局、城建局、文教局、衛(wèi)生局等。它們各自負(fù)責(zé)承接中央、省級以及市級的各種權(quán)力和資源,并通過各自的系統(tǒng)“下沉”到基層,這即是所謂的“條條管理”。另一方面,呈現(xiàn)“塊塊管理”??h級黨政部門會將一些任務(wù)重、時(shí)間緊、責(zé)任大的工程或者項(xiàng)目,通過簽訂“行政責(zé)任書”下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,并隨時(shí)隨地地加以檢查、監(jiān)督、考核,這即是所謂的“塊塊管理”。當(dāng)前我國條塊分割的管理越來越呈現(xiàn)出兩種趨勢:越是重要和有資源分配的權(quán)力越是加以“條條管理”,越是任務(wù)和責(zé)任重大的項(xiàng)目越被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn);其他的職能和權(quán)限則“條塊共管”。比如,公益崗位的聘用和考核呈現(xiàn)出職責(zé)不明的現(xiàn)象,縣級各個(gè)職能部門有聘用公益崗的權(quán)力和指標(biāo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有聘用公益崗的權(quán)力和指標(biāo),村莊兩委組織也有聘用公益崗的權(quán)力和指標(biāo),即各有各的公益崗,因而導(dǎo)致“吃空餉”現(xiàn)象出現(xiàn)。
第二,權(quán)力碎片化的趨勢。針對同一個(gè)村莊和同一群村民,縣級黨政組織有幾十個(gè)職能部門在同時(shí)管理,部門之間的協(xié)調(diào)和整合較為困難(因?yàn)槊恳粋€(gè)部門都有“自己的權(quán)力和資源”,而在自己部門存在“根據(jù)”的權(quán)力問題上,每一個(gè)部門都很難“相讓”)。在公益崗位的管理上,各部門也有各自的“權(quán)力和指標(biāo)”。事實(shí)上,公益崗位的資金來源是上級財(cái)政,屬于國家的財(cái)政“大庫”,而各個(gè)單位能夠爭取公益崗位指標(biāo),并且由本部門和本單位領(lǐng)導(dǎo)“自由分配”,難以形成統(tǒng)一、公開、透明的管理體系和平臺??傊h、鄉(xiāng)、村三級組織權(quán)力的條塊分割以及碎片化,是基層治理權(quán)力不透明、不公開的體制性根源。
基層治理權(quán)力的不透明和不公開
按照法理來說,基層治理權(quán)力可以分為兩種:一是體制性的政府權(quán)力,即縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府權(quán)力;二是基層群眾的自治權(quán)力,即自治權(quán)。但在當(dāng)前層層加碼、層層下卸責(zé)任的“壓力型治理”態(tài)勢下,基層群眾自治出現(xiàn)被“行政化”的問題。比如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有決定村兩委干部工資性補(bǔ)助以及年終考核分?jǐn)?shù)的權(quán)力,而這與工資獎金、職位晉升等直接相關(guān),因而使得鄉(xiāng)村自治組織被動式地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“跑腿”。換句話說,縣、鄉(xiāng)、村三級組織實(shí)為“一體化”,即完全按照“行政命令”以及“指標(biāo)體系”來運(yùn)轉(zhuǎn)。
縣、鄉(xiāng)、村三級組織權(quán)力的條塊分割以及職責(zé)不明,為不透明、不公開提供了體制條件。雖然在“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”以及“黨建引領(lǐng)”的要求下,各級黨組織作為本層級治理的權(quán)力中心,能夠起到一定的組織整合和權(quán)力協(xié)調(diào)作用(這也是各種“治理小組”“項(xiàng)目委員會”必須由黨政一把手來擔(dān)任組長的體制原由),但一些項(xiàng)目和工程的實(shí)際管理權(quán)、資金分配權(quán)、項(xiàng)目落實(shí)權(quán)等還是掌握在具體的職能部門以及鄉(xiāng)村組織中。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各個(gè)部門“自主用權(quán)”留有制度空間。而這一制度空間往往對外對內(nèi)都是不透明和不公開的。在上級組織無法監(jiān)督以及本級組織無從知曉的情況下,本部門擁有幾個(gè)公益崗位?具體做什么工作?實(shí)際待遇怎么樣?如何進(jìn)行考核監(jiān)督?本部門內(nèi)部都無從知曉,更遑論外部了。由此,個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部利用公益崗位的聘用來謀取私利,招聘“關(guān)系戶”,比如親戚、朋友、子女等,甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部多報(bào)或空報(bào)公益崗位指標(biāo),進(jìn)而將爭取到的工資補(bǔ)貼作為本單位的“小金庫”。這些形式多樣的“吃空餉”現(xiàn)象,都與基層治理權(quán)力不透明、不公開有著緊密聯(lián)系,為基層權(quán)力的民主監(jiān)督設(shè)置了制度壁壘。
基層治理權(quán)力的無從參與以及無從監(jiān)督
在基層社會日益多元化和流動性的背景下,治理權(quán)力卻日益集中和收緊,從而導(dǎo)致了基層治理困局。一是出現(xiàn)“穩(wěn)定壓倒一切”等心理?;鶎痈刹浚òh、鄉(xiāng)、村各級組織)最怕“出事”,因?yàn)橐坏?ldquo;出事”,年終考核難以通過,甚至?xí)?ldquo;一票否決”、就地免職,斷送自身的政治前程。因此,一些基層干部認(rèn)為干事不干事沒關(guān)系,但是千萬不能“出事”。由此,公益崗位的聘用和分配成為一種“維穩(wěn)”的手段,被分配給一些愛上訪、愛鬧事的“刺頭”和“釘子戶”。二是個(gè)別地區(qū)對加強(qiáng)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)理解貫徹不足。加強(qiáng)黨的建設(shè)是黨中央的正確決策,但在個(gè)別地區(qū)卻演變成“黨內(nèi)集權(quán)”以及“黨組織包攬一切”。在個(gè)別地區(qū),普通黨員無法參與基層權(quán)力的運(yùn)作過程,黨外群眾更是無從參與。三是黨組織集權(quán)異化成“黨內(nèi)一把手”集權(quán)。黨的民主集中制組織原則遭到削弱,黨的集體領(lǐng)導(dǎo)流于形式,官僚主義日益嚴(yán)重,人民群眾的民主監(jiān)督權(quán)利無從實(shí)現(xiàn)。
監(jiān)督的缺失也促使基層治理困局出現(xiàn)。對于基層權(quán)力的運(yùn)行,上級紀(jì)檢組織有權(quán)力監(jiān)督,也有能力監(jiān)督,但往往鞭長莫及。比如,一個(gè)縣級紀(jì)檢部門僅有二十多人,卻要監(jiān)督幾十個(gè)甚至上百個(gè)村級組織,因而監(jiān)督考核會流于填表、報(bào)資料,無法實(shí)現(xiàn)日常化的有效監(jiān)督。此外,民眾既是基層權(quán)力的管理對象,也是最了解基層權(quán)力運(yùn)行的,但由于民主參與不足,所謂的“了解情況”也缺乏準(zhǔn)確的證據(jù)鏈條。值得注意的是,一些民眾不敢監(jiān)督。一是監(jiān)督成本與收益并不對稱。收集證據(jù)以及信訪上訪需要花費(fèi)時(shí)間成本以及資金成本,但收回的“公共收益”并不多。二是監(jiān)督可能會受到打擊報(bào)復(fù)。
總之,基層治理權(quán)力的無從參與和無從監(jiān)督,不但難以調(diào)動群眾參與監(jiān)督的積極性,也導(dǎo)致了權(quán)力腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。
基層治理亟待民主參與以及民主監(jiān)督
中國是一個(gè)大一統(tǒng)的單一制國家,但地方治理和基層治理卻是多樣化的,因而容易出現(xiàn)中央政策與基層治理相矛盾的情況。
在保證中央政令統(tǒng)一和維護(hù)黨中央權(quán)威的前提下,各個(gè)地方政府和基層政府保有一定的“自主權(quán)”。這一方面保持了基層治理的自主和活力,把中央政策與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合。另一方面給予了基層政府一定的“選擇性權(quán)力”,導(dǎo)致個(gè)別地方對中央政策“選擇性執(zhí)行”,即對自身有利的就加以執(zhí)行,對自身不利的就不予以配合。由此,一些很好的中央政策在基層執(zhí)行中出現(xiàn)了“扭曲”和“變異”。比如,針對就業(yè)困難家庭和就業(yè)困難人員實(shí)施的公益性崗位,其本質(zhì)是一項(xiàng)很好的政策工具。但由于對公益性崗位的性質(zhì)、聘用條件、聘用期限、聘用待遇等并沒有具體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定,從而為“選擇性利用”“自利性利用”留有了制度空間。同時(shí),基層治理的自主權(quán)力和自主空間是社會治理現(xiàn)代化的必然要求,也是基層治理現(xiàn)代化的體制性基礎(chǔ)。由于“維穩(wěn)壓力”“一票否決”“運(yùn)動式治理”等體制慣性,現(xiàn)行的基層自主治理被個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部理解為“基層黨政的自主治理”,忽視了民眾的參與和監(jiān)督。
民主參與和民主監(jiān)督不足體現(xiàn)在制度性壁壘方面。一是村民自治弱化。在一些地方,縣、鄉(xiāng)、村的行政一體化趨勢明顯,村民自治組織的體系和功能衰減,只能依附于、服務(wù)于上級行政組織,民主參與和民主監(jiān)督的制度基礎(chǔ)逐漸瓦解。二是村級組織的權(quán)力日益集中。特別是在村級組織推行村兩委書記和主任“一肩挑”的情況下,村級組織權(quán)力集中在村書記手中。因?yàn)槿狈M織監(jiān)督和民眾監(jiān)督,出現(xiàn)村書記任性用權(quán)的現(xiàn)象。三是鄉(xiāng)村共同體解體,村民組織化力量薄弱。青壯年進(jìn)城務(wù)工大大削弱了鄉(xiāng)村社會的主體以及有生力量,城鄉(xiāng)之間飄蕩的流動性人口撕裂和侵蝕著鄉(xiāng)村社會原有的倫理關(guān)系以及組織聯(lián)系。鄉(xiāng)村社會在日益衰落的同時(shí),也日益離散化和原子化。民眾利益無法得到組織化聚集和表達(dá),也無法對基層權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督。由此可知,根治“吃空餉”等基層治理難題,必須健全民主參與和民主監(jiān)督的制度體系,這也是基層治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。
基層治理亟待多元參與和協(xié)同治理
基層政府是中央政策的落實(shí)者,是國家與民眾的“接觸面”,其治理體系和治理績效直接關(guān)系到黨和國家的形象以及威望,關(guān)系到人民群眾的切實(shí)利益。因此,必須構(gòu)建多元參與、民主協(xié)商、協(xié)同治理的基層治理體系。
需要注意的是,黨政統(tǒng)合、黨政包攬的基層治理具有定式。一是黨政包攬一切項(xiàng)目和工程,民間組織和力量無從參與。這是因?yàn)楹芏囗?xiàng)目和工程都是從上到下、通過層層行政組織以及部門“條條管理”傳達(dá)的,因此必須由各級行政部門以及基層政府來承接和完成。當(dāng)然,這在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)高效的治理,也能夠在短期內(nèi)解決重大的發(fā)展問題,但其不自覺地屏蔽了社會組織以及基層民眾的參與。二是社會組織依附性強(qiáng),但活力和可持續(xù)性不足。由于黨政組織幾乎包攬了所有的基層治理權(quán)力和資源,社會組織要存活和發(fā)展,就必須依附于黨政權(quán)力。比如,一些地區(qū)的政府成立了“社會組織孵化中心”,通過購買社會服務(wù)掌握社會組織的項(xiàng)目來源、資金渠道、評估考核等,社會組織由此成為政府辦事的“幫手”和“跑腿”。
總之,“吃空餉”現(xiàn)象暴露和揭示了基層治理的制度性漏洞。只有深刻的體制性和制度性改革,才能真正地解決包括“吃空餉”在內(nèi)的各種基層治理難題,奠定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基。
(作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所政治理論室主任、研究員、博導(dǎo),“政治發(fā)展與國家”項(xiàng)目首席研究員)
【參考文獻(xiàn)】
①《警惕!部分基層公益崗,淪為變相“吃空餉”》,《人民日報(bào)》,2019年10月26日。
②習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2017年。
③《北京多部門聯(lián)動整治吃空餉》,中國青年網(wǎng),2021年5月11日。
責(zé)編/孫渴 美編/王夢雅
聲明:本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容,任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán),轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者,否則追究法律責(zé)任。