【摘要】某些地方領(lǐng)導通過放狠話來推動政府治理，這使得我國在地方政府管理中形成了某種程度的“狠話治理”。“狠話治理”的蔓延源于地方制度的不合理，一些領(lǐng)導干部為人民服務(wù)的積極性、為人民服務(wù)的政績觀和為人民服務(wù)的紀律觀等的扭曲。要矯正“狠話治理”的不足，就需要健全地方政府的集體決策制度、干部監(jiān)督制度，構(gòu)建地方政府制度與責任清單，加強法治宣傳教育，并在干部晉升任用中重點考察服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀等要素。

【關(guān)鍵詞】“狠話治理模式” 政績觀 服務(wù)意識 紀律觀 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

“哪個縣沒有按時安裝到位，就把那個縣長辦公室空調(diào)停掉。”去年高考之前，福建三明市長發(fā)出的空調(diào)安裝“硬命令”登上熱搜，收獲了不少好評。近年來，我國一些地方政府一旦面臨工作困境，或者面臨群眾呼聲高的問題，往往領(lǐng)導會采用放“狠話”的方式來解決。由于群眾對一些積重難返或關(guān)乎民生的事項深惡痛絕，在聽到這種“狠話”時往往會產(chǎn)生一種清官“斬立決”的“出氣感”、痛快感，于是他們便會對這些“狠話”拍手叫好。在這種情況下，我國在地方治理中出現(xiàn)了一種新型的“狠話治理”，它依賴于地方領(lǐng)導通過“放狠話”來解決問題。

“狠話治理”意味著通過領(lǐng)導放狠話，原本四平八穩(wěn)、亦步亦趨的工作可能會出現(xiàn)跨越式突進，使得工作周期縮短。然而，即使如此，也并不意味著所有的狠話都會產(chǎn)生治理行為與治理效果。實際上，狠話可以分為“符號化狠話”與“實質(zhì)性狠話”，前者只是一種表決心的嘴上功夫，雖然說得天花亂墜、斬釘截鐵，但在現(xiàn)實中并不會去真正施行；后者不僅在口頭上態(tài)度堅決，且會盡快落實。“狠話治理”的本質(zhì)因狠話類別的不同而有所差異。

基層“狠話治理”產(chǎn)生的誘因

一些地方政府組織制度不健全、制度執(zhí)行有漏洞導致了領(lǐng)導的“狠話治理”。首先，一些領(lǐng)導之所以敢放狠話、能放狠話、能夠?qū)嵤┖菰?，這與當?shù)卣屑w決策制度流于形式有關(guān)。其次，與當?shù)貙︻I(lǐng)導，尤其關(guān)于一把手的監(jiān)督制度缺失、執(zhí)行不力有關(guān)。雖然地方領(lǐng)導總體上遵守黨紀國法，但各個地方政府自己制定的約束當?shù)仡I(lǐng)導干部的組織制度未必足夠完善，它們可能無法有效約束當?shù)氐念I(lǐng)導，尤其是一把手。更糟的是，一些地方一把手本身也并不太在意本地組織制度的約束，形成了“一霸手”現(xiàn)象，這就使得一些一把手領(lǐng)導毫無顧忌的放狠話。最后，地方政府中不同類事項解決制度之間的關(guān)系未厘清，留下了“放狠話式治理”操作的余地。在一些地方政府中，“實質(zhì)性狠話治理模式”中忽視法律法規(guī)、中斷現(xiàn)存行政程序與公共服務(wù)事項的行政執(zhí)行與公共服務(wù)行為之所以能夠存在，就在于明確各類事項的制度不夠健全，缺乏各類事項落實的剛性“保障制度清單”，使得領(lǐng)導放了狠話的事項能夠優(yōu)先于其他所有事項，甚至擠占其他事項落實的時間表，導致其他事項被推后甚至取消。

領(lǐng)導本人為人民服務(wù)的積極性、為人民服務(wù)的政績觀、為人民服務(wù)的紀律觀決定了“狠話治理”的發(fā)生。我們必須看到各地存在很多積極為人民服務(wù)的好干部，但一些積極努力、盡職盡責的領(lǐng)導推動了“實質(zhì)性狠話治理模式”中依法依規(guī)、不中斷現(xiàn)存各類行政程序與公共服務(wù)事項的活動，他們努力貫徹依法行政、以人民為中心的理念，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)自我加壓，向中央、上級、媒體、公眾公開立“軍令狀”，公開承諾要以黨性的高度、職業(yè)安全的高度來實現(xiàn)“短線為人民服務(wù)”的目標，幫人民群眾更高效、更快捷地排憂解難。實際上，孔繁森、焦裕祿、楊善洲就是這類干部的典型。這些優(yōu)秀的地方領(lǐng)導之所以能夠以追求卓越的方式來為人民服務(wù)，源于他們政績觀、紀律觀的卓越。他們將依法依規(guī)積極高效為人民服務(wù)、急人民之所急、想人民之所想作為自己從事行政管理與公共服務(wù)工作的理想，這才有了他們心里裝著人民、人民永遠懷念他們的政民魚水情關(guān)系。然而，并非所有地方領(lǐng)導都具有這般崇高的政績觀與紀律觀，個別政績觀與紀律觀異化的地方領(lǐng)導，往往將獲得中央與上級容易發(fā)現(xiàn)的顯績作為行動指南，在媒體、公眾、上級、中央面前人為制造易于被觀察的狠話。

領(lǐng)導的各類下屬的紀律意識、為人民服務(wù)的責任意識決定著“狠話治理”的落實。無論領(lǐng)導的狠話所設(shè)想的目標多么先進、多么有力，最終都需要依靠組織中的各類公務(wù)員落實，就此而言，真正能讓狠話動起來的是領(lǐng)導的各類下屬，他們的紀律意識、為人民服務(wù)的責任意識決定了“狠話治理”是否能夠真正施行。若地方領(lǐng)導所屬的政府組織中的公務(wù)員有著堅定的紀律意識，一貫堅持模范遵守國家法律和本級政府的各類規(guī)章制度，則地方領(lǐng)導放出的那些違反法紀的狠話便難以真正落地，這就會倒逼地方領(lǐng)導干部盡量少放狠話，尤其是符號化、口頭風暴的狠話。當然，如果下屬紀律意識淡漠、為人民服務(wù)的責任感弱，就會助長地方領(lǐng)導毫無顧忌的放狠話，這是各地“狠話治理”泛濫的干部因素。

社會氛圍是促發(fā)“狠話治理”的行政環(huán)境因素。實際上，政府的行動是環(huán)境的函數(shù)，有什么樣的環(huán)境刺激，便會形成什么樣的政府管理結(jié)果。在政府管理中，這種環(huán)境首先表現(xiàn)為社會氛圍，也就是群眾對政府行動的期望與呼聲。這些期望與呼聲激發(fā)著政府采取某些行動，也會成為政府采取某些行動的無形壓力。由于我國存在著幾千年的“青天文化”，群眾普遍有著樸素的期盼清官出現(xiàn)為民做主的愿望，這種愿望的積累便會成為對各地政府的一種社會呼聲，成為一種影響政府行動的社會氛圍。在社會氛圍呼喚“清官”出現(xiàn)的環(huán)境下，一些地方領(lǐng)導干部便挺身而出，力圖以自身的行動來契合民眾對“清官”的需求。從我國歷史來看，諸如包公、海瑞、于成龍、狄仁杰等清官也都面對群眾放過狠話，這些歷史榜樣使得一些地方政府領(lǐng)導力圖模仿他們，通過放狠話的形式來滿足群眾對清官的期待。與歷史上的清官一樣，一些放狠話的地方領(lǐng)導在兌現(xiàn)狠話的過程中，既有模范遵紀守法的行為，也存在著與當前法紀、制度相悖的做法，這相應(yīng)地引致了遵紀守法、為人民服務(wù)型的“狠話治理”，也誘發(fā)了擾亂正常秩序的“狠話治理”。

基層“狠話治理”的扭轉(zhuǎn)

健全集體決策制度，杜絕個別領(lǐng)導違反決策制度私自推動“狠話治理”。全國各地必須形成規(guī)范的集體決策制度，特別要明確對所有涉及群眾利益事項的決策，必須集體決策，凡是觸及群眾利益的事項若無集體決策依據(jù)，任何人都無權(quán)私自處理。這種集體決策制度，真正能將“以人民為中心”的社會主義行政管理原則落到實處，這應(yīng)該也必須成為我國各地政府的基本制度。只有這樣，才可以杜絕個別領(lǐng)導以“清官”的形式私自推動“狠話治理”。

健全地方政府內(nèi)部的干部監(jiān)督制度，尤其要建構(gòu)剛性的一把手行為約束制度。在某種程度上，“狠話治理”的泛濫源于地方政府中領(lǐng)導干部的行為失控，尤其是一把手的行為失控，這與缺乏本地政府內(nèi)部干部監(jiān)督制度不無關(guān)系。未來各個地方政府需要出臺規(guī)范內(nèi)部領(lǐng)導干部的制度，在該制度中，必須以明確列舉的形式確定各類領(lǐng)導干部、尤其是一把手干部的行動范圍與邊界，要求其在處理關(guān)涉群眾利益的活動中，必須形成報批制度，凡是未經(jīng)本級政府班子報批的事項一律不具備合法性，不準許其執(zhí)行與實施。

構(gòu)建地方政府制度與責任清單，厘清不同事項之間的關(guān)系，杜絕狠話事項擠占、損害其他事務(wù)的推進。在制度有漏洞的前提下，領(lǐng)導的狠話才可能鉆空子去落實。要改變這種情況，就必須完善地方政府中的各類制度，尤其要完善各項工作的責任清單制度，以標準化清單的形式列舉各項事務(wù)開展的目標、資源條件、人員基礎(chǔ)、物資保障、時間安排等，這樣才能夠厘清不同事項之間的關(guān)系，才能杜絕領(lǐng)導狠話所對應(yīng)的事項沖擊、代替、擠占其他類事項的可能，才能將狠話所對應(yīng)的事項對其他事項的損害降到最低。

在干部晉升任用中將服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀納入考察范圍。從實際情況來看，為人民服務(wù)的積極性、政績觀、紀律觀直接決定著領(lǐng)導干部采用何種類型的“狠話治理”。若地方領(lǐng)導為人民服務(wù)的積極性高，政績觀與紀律觀端正且先進，他們就會在遵紀守法的前提下盡可能為群眾多做好事，以最快的速度、最高的效率來推進為人民服務(wù)的工作，在此過程中，即使放狠話，也是值得肯定的。但若領(lǐng)導干部的服務(wù)意識淡漠，政績觀與紀律觀異化，他們就會欺上瞞下。為了推廣遵紀守法、為人民服務(wù)的“狠話治理”，為了杜絕違法亂紀、欺上瞞下的“狠話治理”，未來在干部晉升中必須將服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀納入考察范圍，以群眾評議、同事評議、下級評議、上級評議、第三方評議等方式來考察干部服務(wù)積極性、政績觀、紀律觀的現(xiàn)狀與發(fā)展前景。

在公務(wù)員選用中，必須強化紀律意識與服務(wù)責任意識。地方領(lǐng)導之所以能夠推動“狠話治理”，這與其所轄的各類公務(wù)員的無條件配合不無關(guān)系。若其下屬均為紀律意識強、本職服務(wù)意識優(yōu)先的公務(wù)員，則領(lǐng)導干部中斷其他工作推動自己喜好的“狠話治理”便失去了實施者、推動者、操作者，最終其狠話會流于形式，“狠話治理”會破產(chǎn)。這就提醒我們，未來在公務(wù)員選用中，必須在入口上就選擇那些紀律意識強、崗位服務(wù)責任意識超群的候選人進入公務(wù)員隊伍，這樣就能做到“清領(lǐng)導側(cè)”，使得領(lǐng)導周圍缺乏紀律意識、服務(wù)意識淡薄的干部不能作為自己的“腿”來實現(xiàn)狠話。在沒有了“腿”的前提下，地方領(lǐng)導就會斷了放狠話的念頭，畢竟他們很難自己赤膊上陣來實現(xiàn)自己放的狠話。

在社會上大力推動依法行政、科學行政教育與普及工作，擺脫前現(xiàn)代思維影響。當前社會氛圍希冀出現(xiàn)“青天大老爺”的呼聲也促發(fā)了一些地方領(lǐng)導的“狠話治理”，雖然這些呼聲體現(xiàn)了群眾的淳樸愿望，但從政府治理現(xiàn)代化的角度來說，這類呼聲卻有礙于我國政府管理的進步。因為這些呼聲本質(zhì)上屬于古代的“青天文化”的組成部分，它不以法治化、科學化為導向，而是追求個別事項的快速解決，哪怕這種事項的解決過程本身也可能違法違紀。若任由這類事務(wù)的蔓延，政府管理會偏離法治化、科學化的軌道，最終成為封建性、人治性治理。就此而言，這種社會氛圍會誘發(fā)我國政府管理的倒退，有悖于國家治理現(xiàn)代化的訴求，是一種飲鴆止渴的做法。未來解決這個問題，我們必須在全國通過各種途徑，比如新媒體、傳統(tǒng)媒體、學校、特別培訓班等來對全國公民進行依法行政、科學行政普及性教育，讓其懂得政府管理首先需要法治化、科學化，否則哪怕短期內(nèi)對人民群眾有益的活動，最終都會成為實現(xiàn)群眾長遠利益的障礙。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心教授、博導）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“基本公共服務(wù)均等化實施效度和實現(xiàn)程度研究”（項目編號：18JZD047）及中央高?；饒F隊項目“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)評價”（項目編號：63192401）的階段性成果】

【參考文獻】

①應(yīng)松年：《基本建成法治政府的若干重要問題》，《國家行政學院學報》，2016年第4期。

②尚虎平：《我國政府績效評估的總體性問題與應(yīng)對策略》，《政治學研究》，2017年第4期。

責編/周小梨 美編/王夢雅

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