摘 要:杭州“城市大腦”以問題為導向，通過政企合作，打造集約化平臺，提升了城市競爭力，是智慧城市建設(shè)的實踐性工程。杭州“城市大腦”具有一定理論意義和實踐意義，既是一種新興產(chǎn)業(yè)政策，也是對“企業(yè)家型政府”和“無縫隙政府”的實踐。另外，在“城市大腦”的實施過程中，也要加強立法，保障個人隱私安全，提升民眾參與感，打造開放、參與式的電子政務系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞:城市大腦 電子政務 智慧城市

【中圖分類號】 D63 【文獻標識碼】A

在人們的日常生活中，從購物到出行，每天都會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)。城市治理應該如何利用好這些海量數(shù)據(jù)，建設(shè)一個真正的智慧城市？2016年，杭州在全國率先提出建設(shè)“城市大腦”的構(gòu)想。在此之前，各地早有智慧城市建設(shè)的各種嘗試，如智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧社區(qū)等。然而，由于各部門之間的橫向聯(lián)系較弱，信息共享的程度不足，難以實現(xiàn)跨部門、跨層級的協(xié)同運作。在這種情況下，各種民生類應用往往停留在初級水平，重復建設(shè)所造成的浪費也在所難免。

與之相比，杭州“城市大腦”的特點在于系統(tǒng)集成，這是一個橫向跨部門、縱向跨層級的集約化數(shù)字工程，坐落于云棲小鎮(zhèn)，由杭州城市大腦運營指揮中心負責全局調(diào)度。這樣，城市有望在物理空間上、在大數(shù)據(jù)使用方面，集約化地打造一個系統(tǒng)工程——“城市大腦”（城市CPU）。在大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等多重技術(shù)的賦能下，“城市大腦”能夠自主收集信息，并進行處理反饋。“城市大腦”的應用場景包括疫情防控、交通管理、治安防控、生態(tài)環(huán)境保護、社區(qū)治理、政務便民服務等。

2020年3月底，習近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心考察時指出：“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。”運用大數(shù)據(jù)推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“杭州經(jīng)驗”引起了各方的強烈興趣。目前已有不少城市提出要打造自己的“城市大腦”。2020年12月，中國科學院虛擬經(jīng)濟與數(shù)據(jù)科學研究中心等多個研究團隊聯(lián)合發(fā)布了《城市大腦全球標準研究報告》，其中列舉了杭州“城市大腦”、上海“城市大腦”、北京海淀區(qū)“城市大腦”、加拿大多倫多谷歌超級智慧城市、福州“城市大腦”、銅陵“城市超腦”等多個典型案例。

杭州首創(chuàng)的“城市大腦”是智慧城市建設(shè)的實踐性工程，也是以往分散化的電子政務工程的系統(tǒng)集成。本文以杭州為例，從“城市大腦”的基本特征，“城市大腦”的理論意義和實踐意義，以及“城市大腦”建設(shè)過程中面臨的挑戰(zhàn)這幾方面展開論述。

“城市大腦”是智慧城市建設(shè)的實踐性工程

問題導向，版本不斷升級。杭州“城市大腦”概念最早于2016年提出，1.0版本的“城市大腦”與治理城市交通擁堵直接掛鉤。“治堵”顯示成效后，杭州進而推出了與城市管理和服務全面對接的“城市大腦”升級版本，也就是杭州“城市大腦”綜合版。截至2021年1月，“城市大腦”已形成11個重點領(lǐng)域的48個應用場景、390個數(shù)字駕駛艙。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，杭州迅速建成新冠肺炎疫情防控數(shù)字駕駛艙，首創(chuàng)了追蹤人員行動軌跡的健康碼、助力企業(yè)復工復產(chǎn)的數(shù)字平臺“親清在線”，實現(xiàn)防疫和復工復產(chǎn)兩手抓，為公共衛(wèi)生危機下的城市治理提供了破解方案。

政企合作，打造集約化平臺。“城市大腦”是一項數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是對至今為止各種零散的應用平臺的集成和升級。為此，杭州成立了國有控股的杭州城市大腦有限公司，負責“城市大腦”項目運營，并以云棲小鎮(zhèn)作為城市大腦產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新基地，打造智慧城市必需的“城市CPU”。政府各部門在云棲小鎮(zhèn)派駐政府專班，協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌運用，充分展現(xiàn)了政企合作的特色。

雙輪驅(qū)動，提升城市競爭力。“城市大腦”是杭州因地制宜、將數(shù)字經(jīng)濟的優(yōu)勢應用于城市治理的實踐性工程。公共服務的拓展升級和數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展相輔相成、雙輪驅(qū)動，形成“乘數(shù)效應”，有效提升了城市治理現(xiàn)代化水平。

杭州“城市大腦”的理論和實踐意義

杭州“城市大腦”實踐初見成效，但無論是其技術(shù)支持系統(tǒng)還是具體內(nèi)涵，都還在摸索之中，尚未定型。如今，各地一大批學習者正在積極跟進。需要思考的是，其他城市對杭州“城市大腦”的借鑒與模仿，是一種正面、積極的學習效應，還是“跟風作秀”？

杭州“城市大腦”主要具有以下幾方面的理論意義和實踐意義：第一，它是一種新型產(chǎn)業(yè)政策，豐富了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵。第二，它是對“企業(yè)家型政府”的實踐。第三，它是對“無縫隙政府”的實踐。

“城市大腦”是一種新型產(chǎn)業(yè)政策

以二戰(zhàn)后日本和“亞洲四小龍”為代表的東亞模式的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，以實現(xiàn)趕超為目的，以工業(yè)化建設(shè)為重點，聚焦于培育產(chǎn)業(yè)集群。而杭州“城市大腦”豐富了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵，將城市公共服務的提升和數(shù)字產(chǎn)業(yè)的培育結(jié)合起來，力圖實現(xiàn)雙贏。對社會大眾來說，政府是公共服務供應者；對數(shù)字產(chǎn)業(yè)來說，政府是需求方和購買者，能有效促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)市場的擴張。

產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)展型國家在財政政策、貨幣政策之外的又一個政策工具。發(fā)展型國家的財政政策和貨幣政策往往會融入到產(chǎn)業(yè)政策中，形成“三位一體”的復合型政策工具。學界對中國的產(chǎn)業(yè)政策具有一定程度的意見分歧，“中國需不需要產(chǎn)業(yè)政策”成為爭論的焦點。事實上，以東亞模式為代表，產(chǎn)業(yè)政策在后發(fā)國家和地區(qū)實現(xiàn)趕超的過程中發(fā)揮了巨大作用，這是毋庸置疑的事實。另一方面，發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)政策并不總是成功的，磕磕絆絆的情況很多，失敗的例子也有很多。我們真正應該關(guān)注的問題是，為什么有的國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策是成功的，而有的卻走向失敗？概言之，成功的產(chǎn)業(yè)政策依賴于理性政府和有效市場。杭州“城市大腦”這一新型產(chǎn)業(yè)政策通過政府和市場的合作發(fā)揮作用，取得成功的背后，是兩者在理念上的默契。

在工業(yè)化和城市化進程中，人口和產(chǎn)業(yè)的高度集中容易招致“大城市病”的產(chǎn)生，交通擁堵是其中的典型事例。“大城市病”的惡化倒逼城市政府提出解決辦法。幸運的是，浙江有發(fā)達的民營經(jīng)濟，而杭州很早就享有“電子商務之都”的美譽。面對自己的長處和短處，杭州政府選擇用己所長，克己所短。在杭州，市場力量和政府職能進行有機“嫁接”，政企合作推動了數(shù)字經(jīng)濟和城市治理“雙目標”的實現(xiàn)。

有什么樣的市場就有什么樣的政府，反之亦然。一個地方的市場和政府之間的關(guān)系需要經(jīng)歷時間的考驗。市場和政府相互塑造，逐步形成默契。在體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展過程中，各地的政府和市場關(guān)系或悲或喜，原因大多與當?shù)厥袌龌母镆庠傅膹娙跤嘘P(guān)。20世紀80年代，浙江經(jīng)濟開始騰飛。根據(jù)英國歷史學家湯因比的“挑戰(zhàn)—應戰(zhàn)”理論，浙江是在各種環(huán)境壓力下積極展開“挑戰(zhàn)—應戰(zhàn)”的“優(yōu)等生”，善于把壓力轉(zhuǎn)化為動力。比如，浙江土地面積較小，素有“七山二水一分田”之說，人多地少的矛盾較為突出。因此，從事農(nóng)業(yè)外的其他工作是浙江人的生存必需，這種情況推動了浙商群體的發(fā)展壯大。再比如，計劃經(jīng)濟時期，由于浙江礦產(chǎn)資源相對匱乏，缺少來自國家的工業(yè)投資，這反過來為民營經(jīng)濟的發(fā)展提供了空間。浙江是積極自救的典型，浙江各級政府一直以來也以務實著稱，他們了解市場蘊藏的巨大力量。如今，杭州市政府在城市治理中充分發(fā)揮市場作用，是再自然不過的事。用自身的比較優(yōu)勢來解決發(fā)展中的瓶頸問題，體現(xiàn)了浙江政府善用巧力、借力打力的智慧。

打造智慧城市，從建設(shè)智慧政府開始。對有心打造“城市大腦”的國內(nèi)其他城市來說，關(guān)鍵技術(shù)和企業(yè)可以引進，但是政企合作背后的默契事關(guān)觀念體系的培育與完善，并非可以簡單嫁接或者植入的。這是“杭州經(jīng)驗”推廣中最需要注意的關(guān)鍵點。另外，由于不同城市處于不同發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展水平和信息化水平各不相同，城市治理需要考慮“性價比”（投入產(chǎn)出比），不應該盲目攀比。

“城市大腦”是一種“企業(yè)家型政府”實踐

“企業(yè)家型政府”指政府應該像企業(yè)家那樣，不斷優(yōu)化“投入產(chǎn)出比”。因此，由于市場具有更高的效率，很多政府服務都可以采用外包形式。通過“企業(yè)家型政府”的實踐，政府變“苗條”了，納稅人的負擔減輕了，市場變得更有活力了，這是一個多贏格局。

20世紀80年代末，美國管理學家彼得·德魯克在其著作《管理新現(xiàn)實》中指出，今后二十五年間，相較于企業(yè)，政府需要更大的改革。20世紀80年代，美國和英國掀起了“供給側(cè)改革”，政府和市場進行了“第二次握手”，通過市場“反哺”政府，以“企業(yè)家精神”推動政府改革，“企業(yè)家型政府”悄然崛起。20世紀80年代恰好也是新公共管理理論興起的時期，理論和實踐不謀而合。

其實早在20世紀70年代，歐美國家普遍出現(xiàn)了“滯漲”現(xiàn)象，福利國家的財政負擔和政府的“肥大化”壓迫市場的發(fā)展，為此，政府不但要從市場回撤，而且要進行組織革新，形成新型的政府市場關(guān)系。所以，80年代歐美國家的“供給側(cè)改革”事實上包含內(nèi)外兩大圈層。外圈是政府這只“看得見的手”從市場回撤，比如出售低效率的國有企業(yè)，重新審視稅收和福利政策等；內(nèi)圈是政府機構(gòu)本身的改革，也就是德魯克說的向企業(yè)學習，優(yōu)化“投入產(chǎn)出比”。通過把公共服務外包給市場，政府實現(xiàn)“瘦身”，市場獲得投資和創(chuàng)新的機會。

杭州“城市大腦”體現(xiàn)了新公共管理的理念。2019年，杭州明確提出打造“全國數(shù)字治理第一城”。從“治堵”起步的杭州“城市大腦”走向了“治城”。“城市大腦”是數(shù)字經(jīng)濟和公共服務的結(jié)合，有望提升城市公共服務水平，打通治理瓶頸，同時為市場賦能，激活市場的投資和創(chuàng)新意愿。

“城市大腦”激活流程再造和無縫隙政府

政府改革既包括上文所說的服務外包，也包括內(nèi)部流程再造，目的都是為了優(yōu)化“投入產(chǎn)出比”。內(nèi)部流程再造涉及部門利益，需要頂層設(shè)計和激勵機制共同配合，“城市大腦”則提供了這樣的契機。

打造“城市大腦”，必須打破條塊分割，進行流程再造，實現(xiàn)信息共享，即打造一個“無縫隙政府”。21世紀是一個工業(yè)社會向知識社會、信息社會全面轉(zhuǎn)型的世紀，構(gòu)建電子政府成為世界性潮流。其中的難點是，如何破除信息孤島，協(xié)調(diào)部門關(guān)系和部門利益？

過去，政府內(nèi)部各個職能部門“單兵作戰(zhàn)”，在尋求其他部門協(xié)作時，往往會碰釘子；現(xiàn)在，作為“一號工程”， “城市大腦”致力于打造統(tǒng)一的城市大腦運營指揮中心，客觀上倒逼各部門提供數(shù)據(jù)和信息、形成共享機制。從“治堵”向“治城”邁進，杭州推出的所有公共服務項目都需要多部門、多層級政府的合作，實現(xiàn)信息共享。

杭州城市大腦運營指揮中心在承擔中樞運維、指揮應用、成果展示等職能的同時，也搭建了“城市大腦”研發(fā)開放平臺，構(gòu)建了由志愿者、政府專班人員、創(chuàng)業(yè)團隊組成的研發(fā)生態(tài)。與此同時，杭州“城市大腦”還縱向連接了市、區(qū)縣、街道等多層級的治理主體。

“城市大腦”將分散的數(shù)據(jù)匯聚共享，逐步實現(xiàn)數(shù)字治理。隨著“城市大腦”智能化水平的提升，一體化的數(shù)字平臺能夠進行自動感知并處置各類信息，從而隔離各種人為干擾，平臺統(tǒng)一進行數(shù)據(jù)存儲、智能計算、數(shù)據(jù)共享、應用集成，減少部門間利益博弈，逐漸破解信息壁壘。

電子政務平臺建設(shè)經(jīng)常遭遇“條塊分割”的傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)障礙，這是全世界共同面臨的難題。借鑒各國經(jīng)驗，以下兩點十分重要。首先，必須要由高階領(lǐng)導坐鎮(zhèn)統(tǒng)籌，規(guī)劃電子政務藍圖，指揮和協(xié)調(diào)部門行動，并承擔相關(guān)責任。一個事關(guān)全局的重大項目，應該由行政“一把手”親自擔任負責人。其次，還必須引進一批既懂得技術(shù)、也了解政府運行機制的復合型人才。一般來說，這樣的復合型人才在行政內(nèi)部的儲備并不豐富。解決方案有兩種：一是以“政府雇員”的形式從市場上招聘。二是開展政企合作，杭州“城市大腦”項目就屬于此類。

有效應對數(shù)字治理中的挑戰(zhàn)

杭州“城市大腦”項目把公共服務和數(shù)字經(jīng)濟的交互融合作為推動城市治理現(xiàn)代化的兩個輪子。在雙輪驅(qū)動下，實現(xiàn)政府與市場、技術(shù)與治理的對接，在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的同時，也提升了城市綜合競爭力。“城市大腦”受到關(guān)注和青睞，這是信息化時代的必然趨勢。與此同時，我們也要充分評估“城市大腦”在推行中面臨的挑戰(zhàn)。

保障個人信息安全

個人信息安全不僅事關(guān)個人合法權(quán)益，也事關(guān)個人名譽和尊嚴。需要注意的有兩點：一是個人信息的收集必須遵循兩個基本原則，必要性原則和最小化原則。手機終端普及以后，各類手機應用（APP）的使用日益日常化，但這個領(lǐng)域一直存在對個人信息過度收集的問題。近年來，政府職能部門對商業(yè)APP頻頻出手整治，說明這一問題已引起重視。從源頭上關(guān)注個人信息安全，不必要的信息不得收集，這屬于前端治理。二是除民法、侵權(quán)責任法等相關(guān)條款外，還應出臺專門的個人信息保護法。該法應和國際接軌，重點在于，給那些工作中需要收集公民信息的機構(gòu)或組織懸上一把達摩克利斯之劍。這些機構(gòu)或組織有進行個人信息保護的法律責任，否則將被追究民事或刑事責任，這是后端治理。目前國內(nèi)的情況是，只對涉事人員進行處罰，機構(gòu)不承擔責任。這樣的話，相關(guān)機構(gòu)就沒有足夠的動力投入資源，強化制度建設(shè)，整個社會也在源頭上缺乏對個人信息安全的保護。在數(shù)字治理的大背景下，這項立法應該作為重點，盡快推出。

實現(xiàn)參與式治理

世界范圍內(nèi)，1995年被稱為“電子政府元年”。 有人仿照BC（公元前）、AD（公元后）的說法，以1995年為界，稱此前為BI（Before Internet），此后為AI（After Internet）。各國紛紛投資建設(shè)了一系列電子政務基礎(chǔ)設(shè)施，比如，日本有“霞關(guān)WAN”（中央政府門戶網(wǎng)絡(luò)）、綜合行政服務網(wǎng)絡(luò)（LGWAM，地方政府門戶網(wǎng)絡(luò)）、居民戶籍管理網(wǎng)絡(luò)等三大基礎(chǔ)性電子政務系統(tǒng)。杭州“城市大腦”也是一項服務于電子政務的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。但所有這些基礎(chǔ)設(shè)施最終是“生”還是“死”，取決于如何來使用它們。電子政務“為何而建”“為誰而建”，這些理念觸及現(xiàn)代城市治理的根本，總而言之，電子政務建設(shè)需要重視使用者，堅持使用者本位。

電子政務不應該是政府的“獨角戲”。我們正逐漸步入知識社會，知識創(chuàng)新的主力是市場和企業(yè)。通過推動知識和信息在政府、市場和民眾之間的有效傳播，打造一個開放的、參與式的電子政務系統(tǒng)，才能提升使用者的滿足感。

如上所述，杭州的“城市大腦”研發(fā)開放平臺形成了由志愿者、政府專班人員、創(chuàng)業(yè)團隊組成的研發(fā)生態(tài)，這種做法值得鼓勵。無論是項目投資還是大數(shù)據(jù)應用，參與式的“城市大腦”建設(shè)都大有可為。例如，在數(shù)據(jù)脫敏化處理之后，政府應該公開各類大數(shù)據(jù)，動員社會力量參與開發(fā)利用，如舉辦擂臺賽、評選優(yōu)秀的開發(fā)應用等。這樣做不但可以增加公眾的參與度，還可以大大節(jié)約政府成本，可謂一舉兩得。除此之外，還應定期公布《數(shù)字治理白皮書》，擴大宣傳，增加信息對稱性和政策知曉度。

在治理領(lǐng)域，繼新公共管理理論之后又誕生了新公共服務理論。前者強調(diào)政府是掌舵人、管理者，政府應該向企業(yè)學習，考慮“投入產(chǎn)出比”，成為“企業(yè)家型政府”，重心在于政府—市場關(guān)系的再造；后者強調(diào)“去中心化”的多元治理，強調(diào)政府是服務者而不是掌舵者，強調(diào)社會在治理中的積極作用，重心在于“國家社會關(guān)系”的再造。新公共服務理論的代表人物登哈特夫婦指出，公共管理者的重要作用不是對社會的控制或駕馭，而是幫助公眾表達和實現(xiàn)他們的共同利益。這一主張和美國管理學家克里斯·阿吉里斯的“不成熟—成熟”理論有異曲同工之妙。該理論認為，有效的領(lǐng)導者應該幫助下屬從不成熟或依賴狀態(tài)轉(zhuǎn)變到成熟狀態(tài)。在發(fā)展中國家，培養(yǎng)公眾參與治理非常重要，參與是改變的必要條件。

【本文作者為復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授】

參考文獻

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責編：臧雪文

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