摘 要:在我國城鎮(zhèn)化升級和數(shù)字化轉(zhuǎn)型交織的背景下，城市大腦應運而生，成為提高城市治理現(xiàn)代化水平的新手段。作為新型城市基礎(chǔ)設(shè)施，城市大腦的建設(shè)應遵循規(guī)模效應、網(wǎng)絡(luò)效應、協(xié)同效應和匹配效應，保障其建設(shè)有序推進。同時，也需要通過加強政策規(guī)劃、鼓勵多城聯(lián)合及慎用“試點—擴散”等方式，避免我國城市大腦建設(shè)陷入無序困境。

關(guān)鍵詞:城市大腦 網(wǎng)絡(luò)效應 有序建設(shè)

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

有序推進城市大腦的意義

國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。城市作為滿足人民美好生活向往的主要空間，能夠直接而有效地提升人民群眾的幸福感和獲得感。然而，城市人口的大量集聚使得城市的公共服務、公共設(shè)施等均面臨著較大承載壓力，與此同時，隨著“城市病”日趨嚴重，保障城市健康運行的任務日益繁重，城市管理工作的地位和作用日益突出，城市治理轉(zhuǎn)型的需求日益緊迫。另一方面，隨著我國信息化水平的提高和“互聯(lián)網(wǎng)+”、新基建等行動的推進，城市的數(shù)字化程度迅猛提升。工信部發(fā)布的《2020年通信業(yè)統(tǒng)計公報》顯示，2020年，我國5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)穩(wěn)步推進，已開通5G基站超過71.8萬個，5G網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全國地級以上城市及重點縣市。另外，截至2020年末，我國手機上網(wǎng)人數(shù)達9.86億人，網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)的比例達99.7%，城鎮(zhèn)網(wǎng)民規(guī)模達6.8億，占網(wǎng)民整體的68.7%。移動互聯(lián)網(wǎng)和智能終端的應用場景不斷豐富，尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，健康碼、在線溝通協(xié)作平臺等工具的應用和創(chuàng)新，為保障社會正常運行發(fā)揮了巨大作用，使得數(shù)字化在經(jīng)濟社會生活中的必要性大大加強?？梢钥吹?，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進和數(shù)字化水平提升相互交織，成為當前我國城市治理的重大現(xiàn)實背景。

近年來，地方政府的智慧城市、數(shù)字城市戰(zhàn)略實施和項目落地彰顯了數(shù)字化進程對城市治理轉(zhuǎn)型升級的巨大作用，正是在這樣的背景下，城市大腦被提上了城市治理的發(fā)展日程之中，成為提高城市治理現(xiàn)代化水平的新工具。城市大腦是互聯(lián)網(wǎng)大腦架構(gòu)與智慧城市建設(shè)相結(jié)合的產(chǎn)物，是城市級的“類腦復雜智能巨系統(tǒng)”。2021年3月開始施行的《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》對城市大腦作出了面向?qū)嵺`的界定，城市大腦是“由中樞、系統(tǒng)與平臺、數(shù)字駕駛艙和應用場景等要素組成，以數(shù)據(jù)、算力、算法等為基礎(chǔ)和支撐，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施”。

可以看到，地方政府的治理創(chuàng)新線與技術(shù)發(fā)展線和數(shù)據(jù)驅(qū)動線并行。城市大腦作為新型基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品，在從理論到實踐、從概念到落地的整個進程中，地方政府都是推動其建設(shè)和運營的關(guān)鍵角色。城市大腦一經(jīng)提出，各地紛紛將其列入發(fā)展計劃，這體現(xiàn)出地方政府對提高本地治理水平的迫切期待，但同時也可能會帶來無序建設(shè)的隱患。習近平總書記指出，要“有序推動數(shù)字城市建設(shè)，提高智能管理能力，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題”。這里的“有序推動”便體現(xiàn)了宏觀布局的集體理性，但是一些地方政府在城市大腦的建設(shè)過程中依然會從個體理性出發(fā)，考慮的是微觀利益。城市大腦作為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一種高級形態(tài)和理想模式成為地方政府追求的目標，然而其建設(shè)則是集體理性和個體理性內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的過程。

因此，要實現(xiàn)城市大腦的有序推動和合理布局，就需要有效識別并充分理解在我國地方治理體系下，城市大腦的建設(shè)邏輯與其功能發(fā)揮的科學邏輯之間的內(nèi)在關(guān)系。

城市大腦的功能定位與功能效應

城市大腦的功能定位

當前城市治理面臨巨大挑戰(zhàn)，尤其是特大城市人口高密度、職住分離等現(xiàn)象導致交通、醫(yī)療、教育、文化等方面公共服務供給效率不足，同時還可能面對著一系列外部風險的沖擊。傳統(tǒng)依靠經(jīng)驗驅(qū)動的治理手段和行政管理體系，在應對以上挑戰(zhàn)時面臨著兩方面困境：有限理性約束和碎片化結(jié)構(gòu)。

第一，地方政府決策的有限理性。一方面體現(xiàn)為城市治理者對城市問題本身的認知能力以及對最有效處理方案的選擇能力。另一方面體現(xiàn)為對社會現(xiàn)實問題的數(shù)據(jù)信息掌握程度，傳統(tǒng)行政管理體系中，數(shù)據(jù)往往來源于統(tǒng)計部門得來的年度數(shù)據(jù)和有限的月度數(shù)據(jù)，而城市治理中的決策往往要求高效可靠，信息和數(shù)據(jù)的不足與延遲會對決策產(chǎn)生嚴重影響。

第二，城市治理結(jié)構(gòu)的碎片化。嵌入在行政體系中的治理往往面臨著數(shù)據(jù)、權(quán)限和資源分散在不同部門、不同層級以及不同區(qū)域的碎片化問題，比如城市大氣污染治理就涉及到職能部門、企業(yè)、公民等多元主體，這種碎片化問題容易帶來整合性決策的巨大交易成本，還可能面臨背棄、協(xié)調(diào)、分配等風險挑戰(zhàn)。

因此，城市大腦的出現(xiàn)就是要解決城市治理中這兩個核心障礙，通過人工智能技術(shù)對治理手段和決策依據(jù)進行不斷優(yōu)化，強化不同主體間的資源共享和協(xié)同合作，打破碎片化這一現(xiàn)象，克服政府的有限理性，實現(xiàn)正確、充分和及時治理。

城市大腦的功能效應

城市大腦作為城市治理現(xiàn)代化的標志性成果之一，其功能的發(fā)揮依賴于智能技術(shù)、數(shù)據(jù)驅(qū)動和公共物品供給規(guī)律，這可以被總結(jié)為四個方面的效應，這些效應也是城市大腦建設(shè)有序推進的依據(jù)。

第一，規(guī)模效應。城市大腦作為一項基礎(chǔ)設(shè)施，輻射范圍和受益人數(shù)具有規(guī)模性，即數(shù)據(jù)、人口、資源等達到某一個臨界值之后，其投入和使用的單位成本才會下降。對于一個城市大腦項目而言，其項目投入也是驚人的，這些固定成本的投入如果僅用于一個規(guī)模較小的轄區(qū)是不經(jīng)濟的。也就是說，在考慮城市大腦的規(guī)劃與建設(shè)時，就需要考慮其服務的最優(yōu)規(guī)模問題，這就意味著城市大腦的建設(shè)是否應該以某一個城市轄區(qū)作為服務單位。比如，前期的城市大腦建設(shè)，表現(xiàn)為幾個發(fā)達城市先行，最近許多地級市甚至縣級市或區(qū)也提出要進行城市大腦建設(shè)。由于特大城市和中小城市在城市大腦建設(shè)和運營的單位成本上會出現(xiàn)巨大差異，一些地方“一市一腦”的整體設(shè)計可以根據(jù)規(guī)模進行整合，比如若干小城市共享“一腦”，從而實現(xiàn)由共同城市大腦形成的新型數(shù)字城市治理單元。

第二，網(wǎng)絡(luò)效應。網(wǎng)絡(luò)效應主要是指在不同網(wǎng)絡(luò)節(jié)點之間通過連接和交換實現(xiàn)個體的價值提升，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點之間的依賴程度越大，則節(jié)點價值越大。城市大腦作為一種人工智能決策體系，其智能化水平取決于開放共享基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)交換、深度學習和創(chuàng)新迭代。對于單個城市而言，其面臨的治理問題、運用的治理方案和治理工具，都是在實踐中通過數(shù)據(jù)輸入、智能決策，進而產(chǎn)生治理成效。城市與城市之間需要相互學習，在傳統(tǒng)治理時期，是通過政策學習、政策擴散實現(xiàn)治理創(chuàng)新，而在城市大腦時期，不同城市的城市大腦之間需要相互學習，以提升決策和治理能力。除此之外，人作為城市治理最核心的服務對象，在空間上具有高度流動性，如果城市大腦僅對轄區(qū)內(nèi)的居民進行管理則難以體現(xiàn)城市以人民為中心、服務于人民的根本思想。于是，城市大腦需要在互聯(lián)互通中形成網(wǎng)絡(luò)效應，進而實現(xiàn)治理成效和治理能力的提升，因此，城市大腦應是“腦腦互聯(lián)”的。

第三，協(xié)同效應。協(xié)同效應是指不同邊界、不同類型的異質(zhì)性主體通過有效整合，實現(xiàn)功能目標。城市大腦需要面對城市行政管理體系帶來的碎片化結(jié)構(gòu)。不同職能部門、不同類型的主體通過分工形成專業(yè)化的效率優(yōu)勢，但也因此形成了以專業(yè)知識、技術(shù)、經(jīng)驗、權(quán)力等為界限的不同行動主體，這些行動主體通過不斷強化專用性投入，形成了資產(chǎn)專用性，在信息分享、資源共享、聯(lián)合行動等方面產(chǎn)生了巨大合作交易成本和風險，在某些問題上也難以達成共識。因此，城市治理面臨的最大問題就是如何實現(xiàn)快速高效的跨部門跨領(lǐng)域協(xié)同，比如杭州市對城市大腦定義中提到的“全域”。那么，城市大腦的功能發(fā)揮可以通過降低跨域?qū)Ｓ眯缘姆绞?，以提升?shù)據(jù)和決策技術(shù)的通用性而得以實現(xiàn)。例如，可視化和數(shù)字駕駛艙等數(shù)據(jù)驅(qū)動機制在本質(zhì)上就是實現(xiàn)對跨域?qū)Ｓ弥R與技術(shù)的通用化，呈現(xiàn)出“腦域融合”，形成各主體對大腦的反向依賴，進而推動各主體間數(shù)據(jù)共享和協(xié)同配合。

第四，匹配效應。匹配效應是指某種治理結(jié)構(gòu)或技術(shù)的應用需要因地制宜，實現(xiàn)高度匹配，才能發(fā)揮其功效。每一個城市大腦的建設(shè)都面臨著具體的城市條件和需求，主要體現(xiàn)在人口規(guī)模、資源稟賦、社會結(jié)構(gòu)等條件的高度異質(zhì)性，進而帶來異質(zhì)性的治理需求。由于不同城市在人口密度和人口空間流動性上存在差異，在財政支付能力方面也存在不同，因此并非所有城市都適合建設(shè)城市大腦。城市如同人的身體，大腦和身體之間只有達到匹配才可能形成良好的運行生態(tài)，否則可能會導致更大的內(nèi)在治理沖突。于是可以推論，一是不可能所有城市均有充足的條件和充分的需求建設(shè)城市大腦，二是不同城市建設(shè)的城市大腦并不完全照搬一套技術(shù)或管理方式。所以從宏觀而言，城市大腦應是“千城千腦”。

因此，城市大腦的建設(shè)應真正發(fā)揮其提升治理決策理性程度、降低治理體系碎片化的作用，實現(xiàn)多城共腦的規(guī)模效應、腦腦互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)效應、腦域融合的協(xié)同效應和腦城匹配的匹配效應。

有序推進城市大腦建設(shè)的路徑

認清城市建設(shè)中的無序現(xiàn)象

要通過城市大腦實現(xiàn)中國城市治理模式轉(zhuǎn)型，需要基于對城市大腦功能發(fā)揮機理的認識，科學有序地安排城市大腦建設(shè)。在我國城市建設(shè)中，通常會出現(xiàn)“一擁而上”和同質(zhì)化兩個無序建設(shè)的通病。例如在城市景觀設(shè)計上出現(xiàn)了大量同質(zhì)化設(shè)計，呈現(xiàn)出嚴重的“千城一面”現(xiàn)象。

之所以出現(xiàn)這種無序狀況，是作為理性主體的地方政府，基于績效、競賽排位等目標作出的選擇。由此可見，各城市進行城市建設(shè)的動機中除了考量內(nèi)在需求和自身條件外，跟風和效仿也成為城市建設(shè)的動機之一，這就容易產(chǎn)生大量的資源浪費，導致城市低效運行，并引發(fā)個體理性與集體理性的沖突。對于城市大腦的建設(shè)而言，依然面臨著地方政府“一擁而上”和“千城一面”的個體沖動，如果聽之任之，很可能帶來整體無序，出現(xiàn)大量重復建設(shè)、資源浪費、“腦間孤立”“腦城分離”等情況，進而使得城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級走向失敗。

推進城市大腦建設(shè)中的創(chuàng)新路徑

加強政策規(guī)劃。城市建設(shè)在綜合考慮其功能效應的前提下，也要考慮功能實現(xiàn)和成本分擔等因素，這就需要宏觀政策進行調(diào)控，設(shè)定標準和范圍。比如針對城市軌道交通建設(shè)“一擁而上”的現(xiàn)象，國務院在2018年發(fā)布《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，進一步嚴格規(guī)范建設(shè)申報條件和項目審批標準。國家層面也應更早介入城市大腦的建設(shè)，出臺類似的指導性政策，設(shè)定城市大腦建設(shè)的門檻值，分類分步驟推進，從而實現(xiàn)其規(guī)模效應。

鼓勵多城合作。城市大腦的網(wǎng)絡(luò)效應和規(guī)模效應顯示，城市大腦不應只覆蓋某個行政轄區(qū)，而需要充分考慮人口規(guī)模、數(shù)據(jù)規(guī)模、資源規(guī)模，一方面為打破現(xiàn)有城市大腦按照行政邊界建設(shè)的思路提供了可能，另一方面也使得城市大腦的建設(shè)成為重塑城市治理邊界的契機。針對中小城市，可以鼓勵相鄰區(qū)域共享大腦資源和算力；針對大城市則需要根據(jù)人口流動的范圍形成城市大腦網(wǎng)絡(luò)。在這種大腦共享和大腦互聯(lián)的背景下，會出現(xiàn)“以腦定城”的治理邊界重塑，要建設(shè)適應這種邊界融合的治理機制，包括城市治理的績效考核機制、成本分擔機制、一體化發(fā)展機制、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化機制等。

慎用“試點—擴散”。政策試點是我國推行政策過程中的一項重要工具，在多個政策領(lǐng)域起到了先行先試的作用，有利于實現(xiàn)低成本擴散。然而，城市大腦是面向精細化治理、以異質(zhì)性主體為治理對象的治理工具，不同城市之間的差異性巨大，這種差異性不僅體現(xiàn)在靜態(tài)規(guī)模與結(jié)構(gòu)上，更體現(xiàn)在個人社會經(jīng)濟活動的活躍度、連接性等大數(shù)據(jù)方面，這使得一個城市的治理問題和治理經(jīng)驗，難以具有簡單可復制性。所以城市大腦的建設(shè)要面對“一腦一規(guī)、一腦一策”的差異性治理過程，試點擴散極有可能產(chǎn)生一套方案被照搬到若干個差異化城市之中而難以實現(xiàn)“腦城匹配”的局面。因此，在城市大腦的建設(shè)中，要從城市自身客觀情況出發(fā)，慎用“試點—擴散”的路徑，而且對城市大腦的評價，也不應使用一把尺子，而應通過創(chuàng)新差異化評價機制規(guī)避“復制性”建設(shè)，從而自下而上地體現(xiàn)人民群眾的獲得感和幸福感。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授 、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員；本文受國家自然科學基金面上項目“基于‘網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)’的城市治理功能協(xié)同：機理、結(jié)構(gòu)與迭代”（項目號：72074129）資助】

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責編：臧雪文

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