《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，其中強調(diào)“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。“十四五”及未來較長時期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化率仍有較大提升空間。新型城鎮(zhèn)化既是農(nóng)業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，也是城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素頻繁流動的過程?？h城處于城市與鄉(xiāng)村之間，正是農(nóng)民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體。加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，既立足當下，是穩(wěn)投資、促消費和實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的有效手段之一；更面向長遠，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民幸福感。

縣城城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶。縣城是推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶，雖呈點多面廣的特征，但在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中居于十分重要的地位。截至2019年底，縣及縣級市數(shù)量共計1881個，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量967個的2倍。縣城和縣級市城區(qū)的常住人口共計約2.4億人，占到全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。2019年，縣及縣級市的地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）達38萬億元左右，占到全國GDP的近40%。

與此同時，縣城發(fā)展受制于市政公用設施底子薄、公共服務設施不健全、產(chǎn)業(yè)配套設施不足、不同地區(qū)發(fā)展不均衡等不利因素，導致當前不少縣城難以承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)，難以適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。以市政公用設施為例，有研究測算，2000—2017年，不論是以人均還是以地均衡量的縣城市政公用設施投資強度都只有同期城市投資強度的1/2。其中，除人均道路面積略高于城市外，縣城在供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區(qū)綠地率、集中供熱面積、燃氣普及率等市政公用設施領域的主要指標均落后于城市。分地區(qū)看，東部地區(qū)縣城在基礎設施各領域的指標均好于中部地區(qū)，中部地區(qū)縣城基本好于西部地區(qū)，西部地區(qū)縣城則好于東北地區(qū)。

補短板強弱項，精準擴大有效投資。加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，須從各地實際和發(fā)展急需出發(fā)，尤其是要盡快補強新冠肺炎疫情暴露出的縣城城鎮(zhèn)化短板弱項，精準擴大有效投資，促進公共服務設施提標擴面、環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能、市政公用設施提擋升級、產(chǎn)業(yè)培育設施提質(zhì)增效，提升縣城綜合承載能力，為實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供強大支撐。

一是擴大市政公用設施投資，不斷提高縣城運行效率。“十四五”時期，選擇一批具備條件的縣城重點發(fā)展，加大當?shù)刂卮蠊残l(wèi)生突發(fā)事件應急救治處置能力建設，加強環(huán)境衛(wèi)生、城市道路、市政管網(wǎng)、排水防澇、公共停車場等設施建設，加快推進供水、供氣管網(wǎng)全覆蓋和城鎮(zhèn)路面電網(wǎng)、通信網(wǎng)架空線入地，注重補齊市政公用設施短板，解決道路擁堵、停車難、出行不便、排水排澇不暢、公廁不足、黑臭水體、垃圾處置等供給能力不足、供給質(zhì)量不高、市民關注度高的設施短缺問題。

二是擴大公共服務設施投資，全面提升面向常住人口的公共服務供給能力、水平和質(zhì)量。“十四五”時期，統(tǒng)籌新老居民公共服務資源均衡配置，加強醫(yī)療衛(wèi)生機構、養(yǎng)老托育、文化娛樂、體育健身場所、公園綠地等公共服務設施建設，強化轉(zhuǎn)移人口集中居住區(qū)生活設施配套。加大對吸納轉(zhuǎn)移人口隨遷子女較多縣城中小學校、幼兒園建設的投入力度，擴大公立中小學、公辦幼兒園資源供給，重點加大轉(zhuǎn)移人口集中居住區(qū)域的供給力度，確保義務教育、幼兒教育的常住人口全覆蓋。加大職業(yè)教育財政投資力度，擴大職業(yè)教育資源供給，強化轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓。

三是著力改善縣城中低收入居民和新市民住房問題。“十四五”時期，加大城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造力度，重點改造2000年底前建成的老舊小區(qū)，完善小區(qū)配套和市政基礎設施，提升社區(qū)養(yǎng)老、托育、醫(yī)療等公共服務水平，讓廣大住房困難群眾有更多獲得感、幸福感和安全感。對于人口凈流入較多、住房保障需求較大的縣城，加大公租房保障力度，發(fā)展一定數(shù)量的政策性租賃住房，促進解決城鎮(zhèn)非戶籍常住人口和新落戶人口等新市民階段性住房困難。支持共有產(chǎn)權住房建設，幫助城鎮(zhèn)無房常住人口中有一定支付能力、買不起商品住房的群體擁有產(chǎn)權住房。

健全市場化投融資機制，多渠道籌集建設資金。加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，須健全市場化投融資機制，激活多元投資主體，創(chuàng)新金融服務，多渠道籌集建設資金，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制，推進縣城可持續(xù)發(fā)展。

一是形成市場主導的投資內(nèi)生增長機制。放開市政公用事業(yè)領域投資限制，破除制約社會資本進入和民營企業(yè)發(fā)展的壁壘，鼓勵支持企業(yè)和社會力量投資建設和運營市政公用設施，擴大市場化服務供給。引導社會資本參與重組縣級融資平臺公司，優(yōu)化股權結(jié)構，增強獨立承擔經(jīng)營責任和投融資的能力。針對縣城準公益性及經(jīng)營性的固定資產(chǎn)投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機制。

二是完善財政資金支持機制。在防范化解地方政府債務風險、合理處置存量債務的前提下，完善與新型城鎮(zhèn)化建設相匹配的投融資工具，拓寬城市建設融資渠道。適度擴大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，增加中長期政府債券品種，構建以地方政府債券為主導的融資體系，穩(wěn)定城市建設資金來源。由省級政府統(tǒng)籌安排財政資金投入、政府投資和地方政府債券發(fā)行，加大對財政困難縣城補短板項目的支持力度。建立財政性建設資金對吸納落戶較多縣城的基礎設施投資補助機制。

三是創(chuàng)新金融支持方式，吸引社會資本參與。注重依托資本市場，推動市政公用企業(yè)發(fā)行債券融資，拓寬新型城鎮(zhèn)化建設項目、城鄉(xiāng)融合典型項目、特色小城鎮(zhèn)建設項目等融資渠道。對符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券予以融資支持。完善政府與社會資本合作模式，規(guī)范PPP項目運作，吸引更多民間資本參與市政設施項目投資和運營。鼓勵開發(fā)性、政策性金融機構加大中長期貸款投放規(guī)模，對投資運營縣城城鎮(zhèn)化建設項目的企業(yè)進行綜合授信。在公共交通、醫(yī)療、水務等對設備資金需求較大的建設領域，積極開展設備融資租賃業(yè)務。