作者：武漢大學馬克思主義學院教授 李楠
鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要內容和基礎保障。鄉(xiāng)村治理水平的高低直接影響著國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也影響著黨執(zhí)政根基的鞏固和農(nóng)民群眾利益的維護。自中國共產(chǎn)黨成立以來，我們黨始終高度重視鄉(xiāng)村治理工作，并積累了豐富的實踐經(jīng)驗，為我們黨獲得農(nóng)民支持，取得革命、建設和改革的一系列勝利奠定了重要基礎?；仡櫸覀凕h領導鄉(xiāng)村治理的百年實踐歷程，總結學習黨治理鄉(xiāng)村的歷史經(jīng)驗，對我們進一步推進鄉(xiāng)村治理改革，提高鄉(xiāng)村治理水平，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。
政權下鄉(xiāng)：民主革命時期黨對農(nóng)村革命根據(jù)地的治理與實踐
農(nóng)村革命根據(jù)地的建立和發(fā)展可以看作是特殊的鄉(xiāng)村治理，它為積蓄革命力量，實現(xiàn)農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權提供了戰(zhàn)略依托，也是中國共產(chǎn)黨領導鄉(xiāng)村治理的起點。
土地革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東同志率先開辟了井岡山革命根據(jù)地，在根據(jù)地深入開展土地革命、政權建設、黨的建設和武裝斗爭實踐，開始了鄉(xiāng)村治理的有益探索。一是加強基層黨組織建設，強化黨的領導核心地位。在三灣改編和古田會議的基礎上，毛澤東同志從軍隊抽調黨員干部幫助地方發(fā)展黨組織，保證黨組織對根據(jù)地的領導。二是不斷推進基層政權建設實踐，工農(nóng)紅軍組織發(fā)動群眾打倒土豪劣紳，建立了各級工農(nóng)民主政權。三是積極進行武裝斗爭，為革命根據(jù)地建立和發(fā)展提供強有力保證。四是深入開展土地革命，先后頒布《井岡山土地法》《興國土地法》，在邊界各縣開展分田運動，滿足農(nóng)民的土地訴求。這些舉措大大調動了農(nóng)民的革命積極性，為革命根據(jù)地的發(fā)展壯大打下了堅實基礎。
抗日戰(zhàn)爭時期，隨著國際國內形勢的變化，在保障勝利的前提下，我們黨領導鄉(xiāng)村治理的政策也進行了一定調整。一是積極推進鄉(xiāng)村基層政權建設。通過“三三制”吸納社會各階級參與政府組織以適應抗戰(zhàn)需要，通過廣泛的民主選舉鞏固提升基層政權。二是成立各類群眾組織。鼓勵并指導農(nóng)抗會、婦抗會、青救會等社會組織發(fā)動群眾從事抗日救亡、社會生產(chǎn)等活動，使其贏得民眾的信賴，成為鄉(xiāng)村社會重要的領導權威。這一時期，群團組織對瓦解封建保甲制度、拓寬黨在鄉(xiāng)村的社會基礎發(fā)揮了重要作用。
解放戰(zhàn)爭時期，各解放區(qū)高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過興修水利、發(fā)放貸款、組織互助等辦法迅速恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，各解放區(qū)重點加強基層政權和群團組織建設，通過調整干部配備、健全領導機制等，使人民解放軍有了穩(wěn)固的后方。此外，這一時期的土改運動也在很大程度上提高了農(nóng)民的政治覺悟，為解放戰(zhàn)爭提供了源源不斷的人力物力支持和強大的物質保障。
政社合一：新中國成立至改革開放前黨的鄉(xiāng)村治理探索與實踐
新中國成立后，黨一方面通過土地改革廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，把土地分配給農(nóng)民，提高了農(nóng)民的經(jīng)濟地位、社會地位，也提升了農(nóng)民的民主意識和政治參與意識，為農(nóng)民融入新生的人民政權打下了經(jīng)濟基礎。另一方面，通過重塑基層政權，規(guī)范了鄉(xiāng)村的基層組織建設。1950年政務院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，開始在城鄉(xiāng)基層普遍建立區(qū)、鄉(xiāng)（村）人民代表會議制度，定期召開人民代表大會，同時還規(guī)定鄉(xiāng)和行政村并存；1954年的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，從法律上明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在鄉(xiāng)村的合法地位，為我國鄉(xiāng)村基層政權奠定了制度基礎。伴隨著社會主義改造，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制逐漸被初級社和高級社所取代，形成了以“一村一社”為典型特征的村社合一的體制，農(nóng)民不僅被納入到國家的經(jīng)濟體制中，也被納入到國家的政治體制中。這段時期，以政權建設和農(nóng)業(yè)社會主義改造為基礎，我們黨進一步發(fā)展了黨支部、共青團、婦女會、農(nóng)會等組織，為打破鄉(xiāng)村治理族權、重建鄉(xiāng)村治理秩序打下了組織基礎。
鄉(xiāng)政村治：改革開放后黨的鄉(xiāng)村治理實踐與發(fā)展
改革開放以來，中國發(fā)生了翻天覆地的變化，隨著農(nóng)村改革的深入推進，鄉(xiāng)村治理模式也實現(xiàn)了轉型發(fā)展。在經(jīng)濟體制上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推動農(nóng)村形成了統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)煥發(fā)出勃勃生機。與此同時，鄉(xiāng)村治理模式也開始尋求突破。1980年，廣西合寨村率先成立了村民委員會，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這一舉措經(jīng)過兩年的總結和完善，在1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議上被寫進《憲法》，村民委員會成為我國基層群眾性自治組織。此后，我國基層政府逐漸恢復鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建制，鄉(xiāng)村治理開始由政社合一向村民自治轉變。
1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，對村民自治的性質和地位作了明確規(guī)定，并提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是指導與協(xié)助的關系。1998年該法正式通過，村民自治不僅有了實踐基礎也有了法律依據(jù)，標志著我們黨對鄉(xiāng)村治理的領導進一步規(guī)范化。
進入21世紀，隨著中國加入世貿(mào)組織，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民面臨的競爭壓力日益增大，中國的鄉(xiāng)村治理進入稅費改革和新農(nóng)村建設階段。為解決好“三農(nóng)”問題，減輕農(nóng)民負擔，我國廢除了農(nóng)業(yè)稅，并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行補貼。這一舉措大大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保證了農(nóng)民種糧的積極性，穩(wěn)定了農(nóng)村的社會環(huán)境。2005年，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設社會主義新農(nóng)村，并提出要通過積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設、大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、千方百計增加農(nóng)民收入等措施來促進農(nóng)村發(fā)展。2006年中央一號文件強調要完善建設社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制。2007年黨的十七大進一步提出，要“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”；“擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。這為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了重要指引。
多元共治：十八大以來黨對鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新與提升
中國特色社會主義進入新時代，中國農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新問題，對鄉(xiāng)村治理也提出了很多新要求。我們黨從理論和實踐上對鄉(xiāng)村治理模式進行了許多改革和創(chuàng)新。總的來說，主要體現(xiàn)在三個方面：
一是強調黨建對鄉(xiāng)村治理的引領作用。習近平總書記提出，“農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設是關鍵”，要“重視農(nóng)村基層黨組織建設，加快完善鄉(xiāng)村治理機制”。2014年中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，提出“農(nóng)村黨組織要圍繞推動科學發(fā)展、帶領農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護農(nóng)村穩(wěn)定搞好服務，引導農(nóng)民進行合作經(jīng)營、聯(lián)戶經(jīng)營，開展逐戶走訪、包戶幫扶，及時辦理反饋群眾訴求，幫助群眾和困難黨員解決生產(chǎn)生活、增收致富中的實際問題”。我們黨先后開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育，在深入推進反腐倡廉的同時，強化農(nóng)村基層黨員干部隊伍建設，為農(nóng)村基層黨組織注入了新鮮活力，為提升鄉(xiāng)村治理水平奠定了人力資源基礎。
二是由單一治理向多元協(xié)同式治理轉變。過去的鄉(xiāng)村治理以政府自上而下的推動為主。十八大以來，隨著“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局和新發(fā)展理念的提出，黨的治理理念和治理方式也開始向多樣、動態(tài)、多元化轉變。首先，治理邊界變得更為開放暢通。過去在村委會和黨支部共同承擔鄉(xiāng)村治理主要任務的情況下，村委強調村民自治，黨支部堅持黨委領導，村兩委關系不夠協(xié)調。十八大之后，兩者邊界變得更加開放，溝通更為順暢，關系更加協(xié)調，聯(lián)動性更強。其次，治理主體更加多元化，由過去單一依靠政府，向政府、基層黨組織、農(nóng)民群眾、其他社會組織和社會化服務機構協(xié)同治理轉變。第三，治理方式更加多樣化。由單一行政命令、運動式推進向多元平臺互動、廣泛協(xié)商民主轉變。
三是鄉(xiāng)村治理力求務實化具體化精細化。我們黨始終強調一切工作要腳踏實地、務求實效。過去，鄉(xiāng)村治理比較重視脫貧致富、村務公開、村委會選舉等大事，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理在抓好大事的同時，更加關注群眾身邊的“小事”，以群眾滿不滿意為出發(fā)點和落腳點，通過治理單元下移、網(wǎng)格化精細化智能化治理等切實解決人民群眾關心的問題。
