摘 要:優(yōu)化營商環(huán)境，市場化是基礎(chǔ)，法治化是保障，國際化是動力。在新的起點上改善營商環(huán)境，應(yīng)當(dāng)聚焦市場環(huán)境、政務(wù)誠信、法治保障、發(fā)展不平衡等方面存在的突出問題，以便利和公平為導(dǎo)向推進(jìn)市場化改革，建立政務(wù)誠信約束機制，構(gòu)建公正、穩(wěn)定、可預(yù)期的法治環(huán)境，對標(biāo)國際先進(jìn)水平加快改革步伐，提升營商環(huán)境市場化、法治化、國際化水平。

關(guān)鍵詞:營商環(huán)境 市場化 法治化 國際化

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

良好的營商環(huán)境是激發(fā)市場活力、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的必要條件，也是國家治理現(xiàn)代化的一個顯著標(biāo)志。黨的十九屆五中全會明確提出“持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境”。深入領(lǐng)會和貫徹黨的十九屆五中全會精神，對于找準(zhǔn)改革方向，打造國際一流營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，有著重要意義。

市場化、法治化、國際化的內(nèi)涵及關(guān)系

營商環(huán)境是影響市場主體活動的制度性安排。營造市場化法治化國際化的營商環(huán)境，首先需明晰其內(nèi)涵及相互關(guān)系，把握改革的方向和重點。

營商環(huán)境的市場化是指遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，破除制約市場作用發(fā)揮的體制機制障礙，充分激發(fā)市場主體的活力。主要包括深入簡政放權(quán)，放寬市場準(zhǔn)入，以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平保障市場公平準(zhǔn)入；推行公正監(jiān)管，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，促進(jìn)公平競爭，降低制度性交易成本和企業(yè)生產(chǎn)成本；優(yōu)化政府服務(wù)，為市場主體辦事提供便利。堅持市場化改革的方向，是為了轉(zhuǎn)變政府職能，重塑市場與政府關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，激發(fā)各類市場主體的活力。

營商環(huán)境的法治化是指通過法治建設(shè)為市場主體活動提供公正、穩(wěn)定、可預(yù)期的法治環(huán)境，涵蓋立法、執(zhí)法、司法、守法等多個層面。包括加強法律的“立改廢釋”，建立一套系統(tǒng)完備的法律制度體系，并且公開透明，不溯及既往；依法保護(hù)各類所有制企業(yè)合法權(quán)益，清除歧視性和差異化限制；在法律面前各類市場主體一律平等，在監(jiān)管、執(zhí)法、司法等活動中對各類市場主體一視同仁，做到公平公正。經(jīng)驗表明，法治是最好的營商環(huán)境，可有效提升營商環(huán)境的公正性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，為各類市場主體活動提供可靠的法治保障。

營商環(huán)境的國際化是指擴大對外開放，對標(biāo)國際先進(jìn)水平推動相關(guān)領(lǐng)域改革創(chuàng)新。要加強與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接，推動規(guī)則等制度型開放，改善營商環(huán)境，包括規(guī)則、監(jiān)管、管理、標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)、跨境投資貿(mào)易等方面。要打造國際一流營商環(huán)境，就需要擴大開放水平，以開放促改革、促創(chuàng)新、促發(fā)展，不斷提升我國營商環(huán)境的層次和水平，促進(jìn)投資貿(mào)易便利化，增強中國市場吸引力和國際競爭力。

提升營商環(huán)境市場化、法治化、國際化的水平，“三化”之間不是簡單的并列關(guān)系，而是相互融合、相輔相成的有機整體。其中市場化是基礎(chǔ)，是核心要義，市場化改革旨在破除不合理的體制機制障礙，讓市場在資源配置中起決定性作用，把市場機制健全起來，把市場主體活力激發(fā)出來，以此來促進(jìn)投資興業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展；法治化是保障，是基本方式，優(yōu)化營商環(huán)境必須借助和依靠全方位的法治保障，將市場化改革成果以法律規(guī)范的形式固化下來，確保營商環(huán)境的公正、透明、穩(wěn)定和可預(yù)期，使各類市場主體都能放心創(chuàng)業(yè)發(fā)展；國際化是開放，是改革動力，通過對標(biāo)國際通行規(guī)則和國際一流標(biāo)準(zhǔn)來改善營商規(guī)則，可拓寬視野，找差距，補短板，增強改革動力，不斷提升營商環(huán)境的水平。因此，優(yōu)化營商環(huán)境需要整體推進(jìn)市場化、法治化、國際化改革，使各項改革相互促進(jìn)，相得益彰，形成強大合力。

目前營商環(huán)境亟待解決的問題

近年來，通過深入推進(jìn)“放管服”等改革，我國營商環(huán)境明顯改善，為經(jīng)濟穩(wěn)中向好提供了有力支撐。據(jù)世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境報告顯示，中國（內(nèi)地）營商環(huán)境在全球的排名由2013年的96位提升到2019年的31位。同時，從市場主體的期盼來看，從市場化、法治化、國際化的要求來看，目前我國營商環(huán)境仍存在不足，一些深層次體制機制問題還有待破解。

市場環(huán)境問題。以市場化標(biāo)準(zhǔn)衡量，現(xiàn)在政府對微觀經(jīng)濟和資源配置仍干預(yù)較多，存在不少束縛市場主體活力的障礙。在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，一些不必要的審批許可、資質(zhì)要求、變相審批等問題仍然存在，中小企業(yè)和民營企業(yè)在企業(yè)開辦、項目投資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等方面還面臨各種“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”，特別是“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題仍是一個制度性“堵點”。一些地方和行業(yè)對民營企業(yè)、異地企業(yè)設(shè)置差別待遇、歧視性限制，形成市場壁壘。在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)仍然相對較重，企業(yè)用能、物流、電信、人工、訴訟等成本還較高，中小微企業(yè)融資難融資貴問題尤為突出，這些成為企業(yè)發(fā)展的痛點堵點。同時，市場監(jiān)管中存在著標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法隨意、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力等問題，市場壟斷、不當(dāng)競爭等情況時有發(fā)生，影響公平競爭。在市場退出環(huán)節(jié)，企業(yè)注銷手續(xù)多、時間長，企業(yè)破產(chǎn)更是存在諸多制度性障礙，涉及部門眾多，清算手續(xù)復(fù)雜，辦理耗時耗力。如何解決以上這些問題仍是“老大難”問題。

政務(wù)誠信問題。一些地方政府不講誠信、違約失信等問題突出，致使政務(wù)環(huán)境缺乏穩(wěn)定性和公信力；有的地方政策多變，朝令夕改，不可預(yù)期；有的以政府換屆、機構(gòu)變動、上級政策變化等為由，“新官不理舊賬”，對原來作出的政策承諾不兌現(xiàn)，訂立的合同不履行，拖欠的款項不歸還，給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成損失和困難；有的“看人下菜碟”，在政府審批、監(jiān)管和服務(wù)中，對大型企業(yè)、有政府背景的企業(yè)辦事快捷寬松，對小微企業(yè)、民營企業(yè)則辦事拖拉嚴(yán)苛；有的地方“先上車后補票”，在招商引資時笑臉相迎，降低門檻，但在項目資金落地后立馬變臉，提出不同監(jiān)管要求或增加手續(xù)，甚至加收稅費、滯留資金等，使企業(yè)面臨停業(yè)罰款、信心受挫、進(jìn)退兩難的困境。

法治保障問題。在立法上，一些與營商環(huán)境相關(guān)的立法滯后，如在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、“證照分離”、一網(wǎng)通辦、社會信用體系等方面，都涉及現(xiàn)行法律調(diào)整問題，對改革形成制約。另外，一些地方習(xí)慣以“紅頭文件”、政策文件推進(jìn)改革，缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性。在執(zhí)法上，監(jiān)管不公、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象較為普遍。一些地方對不同類型企業(yè)、外來企業(yè)采取不同標(biāo)準(zhǔn)，處罰不一，有的甚至違法違規(guī)對企業(yè)財產(chǎn)和經(jīng)營者個人財產(chǎn)采取查封、凍結(jié)、扣押等強制措施；一些地方熱衷“運動式”執(zhí)法，在專項整治、上級檢查等活動中，采取行業(yè)性或區(qū)域性停產(chǎn)停業(yè)，給企業(yè)正常經(jīng)營造成困擾和損失。在司法上，對企業(yè)權(quán)益保護(hù)不夠、司法不公、訴訟成本過高等問題突出。有的仍用行政權(quán)力干預(yù)司法活動，使相關(guān)企業(yè)受到不公正對待。

發(fā)展不平衡問題。通過比較分析發(fā)現(xiàn)，近年來我國改善營商環(huán)境成效顯著，但也存在著改革有快有慢，發(fā)展不平衡問題。從不同地區(qū)看，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市改革力度較大，進(jìn)展較快；經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)改革往往慢些，進(jìn)展相對滯后。從涉及部門看，改革力度有大有小。有的部門改革決心大，力度強，成效明顯；有的部門則積極性不強，瞻前顧后，進(jìn)展遲緩。從涉及領(lǐng)域看，也存在進(jìn)展不平衡情況。以世行《全球營商環(huán)境報告2020》評估為例，在評估的10個領(lǐng)域中，中國在執(zhí)行合同、獲得電力、開辦企業(yè)、保護(hù)中小投資者、建筑許可等領(lǐng)域排名靠前，但在辦理破產(chǎn)、跨境貿(mào)易、獲得信貸、納稅等領(lǐng)域排名則靠后，存在“短板”和薄弱環(huán)節(jié)。

加快打造市場化法治化國際化的營商環(huán)境

在新的起點上優(yōu)化營商環(huán)境，應(yīng)當(dāng)堅持市場化、法治化、國際化的方向，聚焦突出問題，加大改革創(chuàng)新力度。

市場化改革要突出便利和公平。通過改革把市場主體活力激發(fā)出來，把市場機制作用發(fā)揮出來。一是放寬市場準(zhǔn)入，繼續(xù)清理和簡化審批事項，全面推行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，加快“證照分離”、投資建設(shè)審批改革，清除各種差別化設(shè)置，實現(xiàn)公平準(zhǔn)入。二是加強公正監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，著力解決困擾企業(yè)的經(jīng)營成本高、融資難融資貴、注銷破產(chǎn)難等突出問題，重點推動企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平競爭審查、反不正當(dāng)競爭、要素交易、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等市場制度建設(shè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場化環(huán)境。三是優(yōu)化政府服務(wù)，全面推行“一網(wǎng)通辦”、“一站式”服務(wù)、 “一次辦”等便利化服務(wù)，提升投資建設(shè)、納稅、用電、不動產(chǎn)登記等事項辦理效率和水平。

建立政務(wù)誠信約束機制。在某種程度上說，政務(wù)誠信就是營商環(huán)境。政府講誠信，政策穩(wěn)定，具有公信力，市場主體才能放心投資創(chuàng)業(yè)。政府要帶頭重諾踐約，對政府與企業(yè)依法簽訂的合同協(xié)議，作出的承諾，不得以政府換屆、機構(gòu)變動等為由不履行；因公共利益改變約定、影響企業(yè)權(quán)益的，應(yīng)依法予以補償；設(shè)置暢通、管用的投訴渠道，對政府和公共部門違規(guī)毀約、不守承諾、拖欠賬款、執(zhí)法不公等損害市場主體權(quán)益的行為，應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人問責(zé)并依法追究責(zé)任。

從立法執(zhí)法司法三個層面提供法治保障。一個公正、穩(wěn)定、可預(yù)期的法治環(huán)境，是市場主體放心投資興業(yè)的必要條件。首先，要開門立法，加強法律“立改廢釋”。對時過境遷、不符改革方向的法律及時修訂；對經(jīng)驗成熟的改革做法，要以法律法規(guī)形式出臺或提高規(guī)范位階，統(tǒng)一實施；對普遍性的涉企案件，加強司法解釋和指導(dǎo)性案例應(yīng)用，促進(jìn)“同案同判”。其次，實行公正監(jiān)管和依法行政，對各類市場主體一視同仁，依法平等保護(hù)各類所有制企業(yè)權(quán)益。建立懲罰和賠償機制，加大對違法違規(guī)的處罰力度，使違法者得不償失。再次，加強司法保護(hù)，重點是提升公正性和便利性，杜絕權(quán)力干預(yù)司法和地方保護(hù)，創(chuàng)立更加簡易便捷的司法訴訟平臺和程序。

對標(biāo)國際先進(jìn)推進(jìn)改革。按照以開放促改革的思路，主動對標(biāo)國際先進(jìn)水平和世行營商環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)，深化重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)改革，補短板強弱項，特別是在融資信貸、納稅、辦理破產(chǎn)等領(lǐng)域取得更大突破，建設(shè)國際一流營商環(huán)境。在涉外投資貿(mào)易領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)通過改革加速與國際經(jīng)貿(mào)通行規(guī)則接軌，全面實施外商投資法、外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，減少外資企業(yè)投資經(jīng)營限制，完善保護(hù)和服務(wù)制度，簡化進(jìn)出口通關(guān)手續(xù)，促進(jìn)投資貿(mào)易自由化便利化。要完善安全審查機制，重視運用國際通行規(guī)則維護(hù)國家安全，提高監(jiān)管水平。

運用制度拓展改革成果。在以往改革基礎(chǔ)上優(yōu)化營商環(huán)境，應(yīng)堅持頂層設(shè)計與試點探索相結(jié)合的改革思路，對近年來的改革探索和成熟做法加以提煉，系統(tǒng)集成，提升到制度層面，在各地區(qū)各部門乃至全國統(tǒng)一實行，如全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，涉企審批分類管理制度，分領(lǐng)域分行業(yè)監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，社會信用管理制度，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化便利化制度等。這是改革進(jìn)入新階段的思路選擇，也是化解改革進(jìn)展不平衡問題、提高治理效能的有效途徑。

【本文作者為中國行政管理學(xué)會研究員，中國人民大學(xué)政府管理與改革研究中心研究員】

責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。