摘 要:近幾年城市智慧治理的國家政策引導和地方實踐探索同步進行，取得顯著成效，但整體仍然存在區(qū)域不平衡、信息不互通、安全難保障、部門缺協(xié)作、政策不配套等問題，致使智慧化手段難以在政府管理中得到全面運用，短期高投入難以帶來長期治理成本的下降。人本化、綜合化、法治化、協(xié)同化是城市智慧治理的基本理念和發(fā)展趨勢，應(yīng)通過打破信息孤島、加強規(guī)范管理、深化數(shù)據(jù)應(yīng)用、促進多元協(xié)同等手段實現(xiàn)城市治理的目標精準化、成本適宜化。

關(guān)鍵詞:智慧治理 城市治理 信息孤島

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

在國家治理現(xiàn)代化要求和居民生活需求不斷提升的背景下，高效率、高質(zhì)量的城市治理成為協(xié)調(diào)龐大復(fù)雜城市系統(tǒng)的重要手段。近年來，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的產(chǎn)生與發(fā)展促使城市治理向數(shù)字化、智慧化演進，在快速發(fā)現(xiàn)與有效處理城市問題的同時，也帶來了信息安全、信息互通、權(quán)責劃分、績效考評、成本提升等系列問題。針對治理模式由傳統(tǒng)型向智慧型轉(zhuǎn)變中的問題，黨的十九屆五中全會指出，要“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”，可見智慧治理在未來一段時期內(nèi)仍是提升國家與城市治理效能的關(guān)鍵舉措。當前我國城市智慧治理的地方實踐層出不窮，本文將從發(fā)展特征、存在問題和發(fā)展趨勢幾個角度對城市智慧治理進行剖析，并提出可行建議。

近年來我國智慧治理發(fā)展特征

治理理念轉(zhuǎn)向服務(wù)

智慧治理的最初形態(tài)表現(xiàn)為對城市的數(shù)字化管理，對各類城市違法行為進行督查、對各類案件進行處置，旨在提升管理監(jiān)察效率，實現(xiàn)管理覆蓋范圍的擴大。隨著政務(wù)公開的不斷推進，政府管理與居民需求不斷磨合，促使政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，服務(wù)的概念不斷深化，數(shù)字化管理被賦予更多服務(wù)的內(nèi)涵，演進成為新的智慧治理模式，智慧服務(wù)成為新的建設(shè)重點，如上海搭建了“一網(wǎng)通辦”平臺，既為個人房屋、車輛、居住證等業(yè)務(wù)提供在線服務(wù)，同時也為企業(yè)法人的營業(yè)執(zhí)照辦理、用工、納稅、扶持補貼等事務(wù)提供服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，長三角地區(qū)諸多城市實現(xiàn)了跨區(qū)域的“一網(wǎng)通辦”。服務(wù)成為智慧治理的新理念。

治理技術(shù)不斷創(chuàng)新

科學技術(shù)的發(fā)展與升級促使治理經(jīng)歷了數(shù)字信息化到智慧化的發(fā)展階段，實現(xiàn)了從問題式治理向預(yù)防式治理的轉(zhuǎn)變[1]。

一方面，數(shù)字化治理依托移動通信、互聯(lián)網(wǎng)和地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，實現(xiàn)了城市治理的空間建構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，對城市進行精準把控。如2004年北京市東城區(qū)成為國內(nèi)首個開展數(shù)字化城市管理試點的地區(qū)，依托數(shù)字技術(shù)極大提升了對城市問題的處理能力，有力推動了城市網(wǎng)格化管理新模式的形成。2005年深圳市成為全國首批數(shù)字化城市管理試點城市之一，利用單元網(wǎng)格管理法和城市部件管理法，對城市管理范圍內(nèi)的城市部件進行定位、編碼、監(jiān)控，并據(jù)此建立起各管理領(lǐng)域的數(shù)據(jù)庫，進一步推進管理的精細化水平提升[2]。

另一方面，智慧化治理依托“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代技術(shù)，實現(xiàn)了城市治理問題的綜合整治和有效預(yù)判，在掌握信息的基礎(chǔ)上提升了分析與預(yù)測的能力。近年來，智慧城市管理標準規(guī)范得到提升，精細化管理服務(wù)能力進一步優(yōu)化。2016年杭州市積極建設(shè)“城市大腦”，搭建政策研究分析平臺，利用大數(shù)據(jù)思維來解決城市管理中的規(guī)律性問題，提高政策制定的科學性和前瞻性，拓展城市精細化管理維度。2019年成都智慧治理中心正式啟用，建設(shè)了與城市環(huán)境、橋梁建設(shè)、道路管理、垃圾處理等方面密切相關(guān)的信息系統(tǒng)，發(fā)布全國首個“5G+云+AI”智慧監(jiān)控商用項目，實現(xiàn)了對道路、橋梁的實時高清監(jiān)控、高速視頻回傳和人工智能分析，節(jié)約了管理成本。上海、深圳等城市在物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)支撐下建設(shè)了城市運行中心，對城市的動態(tài)運行進行實時感知，并形成完整的數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)[3]。北京、長春等城市紛紛開發(fā)“城管通”類手機APP，并通過微信公眾平臺等方式實現(xiàn)市民與管理部門的有效互動，豐富了智慧治理的內(nèi)涵。

治理范圍逐步拓展

智慧治理范圍的拓展主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是功能維度的擴張，表現(xiàn)為智慧治理涉及政府行政、城市治理和社會治理的多個領(lǐng)域，并呈現(xiàn)信息互聯(lián)共享的趨勢。城市智慧治理從設(shè)施管理的概念范圍不斷拓展，如上海浦東新區(qū)城市運行綜合管理中心，在2019年已覆蓋包括應(yīng)急、公安、急救、城管、環(huán)保、市場管理、建設(shè)、交通等多個部門的政務(wù)信息，所有的信息都在這一平臺共享。二是空間維度的擴張，表現(xiàn)為智慧治理的覆蓋范圍由市轄區(qū)向鄉(xiāng)村擴張，全域智慧治理的趨勢正在形成。以浙江省德清縣構(gòu)建的“一圖一端一中心”數(shù)字治理應(yīng)用支撐體系為例，通過構(gòu)建鄉(xiāng)村動態(tài)圖掌控鄉(xiāng)村實時情況，打造辦事服務(wù)、本地生活服務(wù)和基層干部辦公的服務(wù)端口，建立鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)中心，從鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)的全生命周期出發(fā)，是智慧治理在鄉(xiāng)村地區(qū)的成功實踐[4]。

治理主體趨于多元

隨著智慧治理的表現(xiàn)形式由單向式向互動式轉(zhuǎn)變，治理主體的范圍也在進一步豐富，企業(yè)、研究機構(gòu)、社會公眾等主體在各地治理實踐中紛紛涌現(xiàn)，成為推動智慧治理運行的新力量。如常州市基于城市建設(shè)等領(lǐng)域治理專業(yè)性較強的優(yōu)勢，嘗試引入企業(yè)力量，積極與知名通信企業(yè)、研究機構(gòu)達成合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)政產(chǎn)協(xié)同，促使城市信息向政策成果科學轉(zhuǎn)化；同時積極打造城市治理生態(tài)圈，通過引入第三方參與平臺與政府投訴舉報平臺進行對接，進一步擴大公眾的參與范圍，增加群眾認知度，使老百姓可以更加自由地表達想法，讓人民充分享受智慧治理的發(fā)展成果，并通過公眾監(jiān)督機制倒逼治理水平的提升。

治理效能整體提升

城市智慧治理的發(fā)展推動了靜態(tài)治理與動態(tài)治理的結(jié)合，治理效能在整體上有所提升。靜態(tài)治理是指形成了相對穩(wěn)定的網(wǎng)格化管理，智慧治理將“上級部門—下級部門”的線性管理模式二維化，形成了由不同管理領(lǐng)域和不同管理層級組成的網(wǎng)格化結(jié)構(gòu)，治理的運行能力增強。動態(tài)治理是指對城市動態(tài)變化進行實時監(jiān)測，從而快速捕捉城市運行過程中的問題，并及時派出執(zhí)法隊伍予以處理。如北京市在城市智慧建設(shè)過程中，對城市市政、交通、市場進行動態(tài)監(jiān)管，為市民打造便利、高效、經(jīng)濟的城市生活，體現(xiàn)了治理效能的提升。

當前城市智慧治理存在的問題

區(qū)域發(fā)展尚不平衡

由于智慧治理需要建立在通信、網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施廣泛覆蓋的基礎(chǔ)之上，在經(jīng)濟發(fā)展水平各異的條件下，智慧治理的推進程度在全國存在較大地域差異。整體而言，城市智慧治理呈現(xiàn)出東部地區(qū)發(fā)展較為迅速、中西部地區(qū)發(fā)展較為緩慢和超大城市、大城市較為成熟、中小城市仍在探索的空間分布特征，而中西部也存在因為領(lǐng)導重視、定點扶貧等原因出現(xiàn)點狀突進等特殊案例。

信息共享尚未形成

智慧治理過程中的典型問題是“信息孤島”問題。所謂孤島，是指在智慧治理數(shù)據(jù)的搜集和應(yīng)用過程中，橫向部門間和縱向?qū)蛹夐g的數(shù)據(jù)無法兼容、內(nèi)容難以互通、缺乏共享機制，由此得到的數(shù)據(jù)往往是一座座“孤島”，難以有效整合并發(fā)揮作用。長期以來，縣（市）區(qū)是我國國家治理的基礎(chǔ)行政單元，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建的央地部門上下對應(yīng)的管理制度沿襲至今，即橫縱交匯的邏輯轉(zhuǎn)換樞紐在縣（區(qū)）層級，信息管理傳統(tǒng)基本止于縣（區(qū)）。隨著治理精度的提高，作為國家和社會邊界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為重要的基層治理單元，相應(yīng)對各方面信息的要求也越來越高。非部門對應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的簡易化機構(gòu)設(shè)置在應(yīng)對自上而下的多部門治理要求和自下而上的多社會需求轉(zhuǎn)換過程中，缺乏有效的切換機制和整合機制，“信息煙囪”問題更為尖銳。

信息安全難以保障

智慧治理主要依托移動通信技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)，通信與網(wǎng)絡(luò)安全直接影響到智慧治理信息的安全。智慧治理往往會獲取部分個人信息，部分甚至涉及國家機密，在智慧治理平臺難以依靠政府單獨進行持續(xù)運轉(zhuǎn)的前提下，平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)往往需要信息技術(shù)企業(yè)、個人等角色輔助運行，因此存在一定的信息泄露風險。例如在新冠肺炎疫情防控期間，全國各地出現(xiàn)了多起泄露患者、密切接觸者個人詳細信息的案件。智慧治理平臺在快速對人員進行排查的同時，同樣面臨信息安全的威脅。

部門協(xié)同缺乏長效機制

智慧治理作為一個具有綜合性意義的概念，往往超越單個部門的權(quán)力界限，需要動用多個部門的資源，但部門協(xié)同機制的缺乏導致不同部門的智慧建設(shè)難以長期合作，這也成為“信息孤島”問題難以從根本上解決的原因。從行政環(huán)節(jié)角度看，目前的智慧治理實踐大多遵循“反饋、受理、派遣、處置”的邏輯，派遣與處置環(huán)節(jié)的具體負責者尚不明晰，易產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象；從部門關(guān)系角度看，在現(xiàn)有的智慧治理網(wǎng)絡(luò)下，部門事務(wù)雖然進行了一定的整合，但仍然處于“物理整合”的狀態(tài)，缺乏協(xié)調(diào)機構(gòu)對部門進行必要的“化學整合”，在此問題下，“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，城市運行一網(wǎng)通管”的發(fā)展目標尚未完全實現(xiàn)。城市規(guī)劃、建設(shè)與管理工作往往具有歷史沿襲性和程序連續(xù)性特征，很多管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題往往可以溯源至建設(shè)與規(guī)劃的環(huán)節(jié)，規(guī)劃設(shè)計的失誤和建設(shè)質(zhì)量的低下使得管理問題難以從根本上得到解決，增加了管理難度。

配套制度亟待完善

由于智慧治理仍然處于探索階段，諸多城市實踐僅將智慧化手段作為工作的輔助，致使其配套制度建設(shè)并未得到重視，專項立法寥寥無幾。其他配套制度仍然有完善的空間，從管理人員的角度看，相關(guān)部門的管理崗位設(shè)置雜亂，管理人員技術(shù)水平各異，從業(yè)人員準入標準較低；從管理制度上看，目前多數(shù)城市的智慧治理實踐缺乏統(tǒng)一指揮調(diào)度機構(gòu)保障治理過程的順利進行，對智慧信息的真實性和精準性尚未形成有效的評估機制[5]。

城市智慧治理發(fā)展趨勢

人本化

城市治理的基本目標是滿足人民需要、實現(xiàn)人民生活質(zhì)量的提升，智慧信息本身源自于人民，也應(yīng)更好地為人民服務(wù)。因此智慧治理應(yīng)秉承“以人民為中心”的核心理念，向人本化趨勢發(fā)展。智慧化手段在運用過程中能夠相對高效地發(fā)現(xiàn)城市問題，是實現(xiàn)治理目標、提升治理效能的工具，而非治理的最終目的。具有公共性的城市問題往往與市場的負外部性具有密切聯(lián)系，會影響資源配置過程中的公平性，這直接關(guān)系到人民群眾的福祉。因此，構(gòu)建以人民為中心的智慧治理體系是保障人民利益、維護社會公平的制度基礎(chǔ)。

綜合化

為了進一步打破“信息孤島”的局面，推動不同部門間的數(shù)據(jù)共通共享，未來城市智慧治理的一個重要趨勢是綜合化。綜合化是指通過共建多個部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將城市治理的各個領(lǐng)域綜合起來，同時整合不同部門間從事類似工作的勞動力，實現(xiàn)工作人員的精簡與辦事效率的提升。綜合化之所以勢在必行，是因為這是降低政府治理成本、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

以兩部門智慧化建設(shè)為例，利用經(jīng)濟學中的成本理論對智慧治理的綜合化進行分析（圖1），以C表示成本、Q表示投入數(shù)量，假定智慧治理成本由人力成本和智慧化建設(shè)成本兩部分構(gòu)成，且智慧化建設(shè)投入數(shù)量的增加會替代部分原有的人力投入數(shù)量。在沒有進行智慧化建設(shè)的情況下，僅有人力成本，此時一個部門的智慧化治理總成本為C5；單部門進行智慧化建設(shè)曲線與人力成本曲線相交與B點，此時單部門智慧化建設(shè)總成本達到最大值C7，隨后隨著智慧化建設(shè)邊際成本的下降，總成本也逐漸下降至C6；同樣條件下，綜合化的兩部門智慧化建設(shè)減少了城市基礎(chǔ)信息重復(fù)開發(fā)的成本，在A點與人力成本曲線相交，此時兩部門平均總成本達到最大值C6。盡管智慧治理主要依托智慧化設(shè)施建設(shè)，但依然需要一定數(shù)量的人員進行維持，因此人力成本將在Q3時達到一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)，此時兩部門的智慧化建設(shè)平均總成本為C4，不僅遠小于單部門總成本，而且長期來看低于全部投入人力的總成本。由此可見，智慧治理綜合化可以通過多部門共享建設(shè)成本的方式，降低總治理成本。

法治化

隨著智慧治理的不斷建設(shè)與推廣，為了進一步保障治理數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與綜合利用，同時進一步保障信息安全，智慧治理立法應(yīng)提上日程。由于目前智慧治理立法相對缺乏，僅有銀川、大同、濟寧、鷹潭四地已經(jīng)頒布了智慧城市促進條例，而智慧治理應(yīng)用更為廣泛和深入的北京、上海等超大城市并未在該領(lǐng)域進行立法工作。因此智慧治理立法在未來一段時間內(nèi)仍然需要廣泛的地方探索，內(nèi)容應(yīng)涉及智慧城市規(guī)劃編制、智慧治理主體范圍與權(quán)限、治理信息安全保障、智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導等方面，從而為國家層面法律規(guī)范的出臺提供實踐基礎(chǔ)。

協(xié)同化

當前的智慧治理雖然有多元的參與主體，但多主體間的互動較少，大多停留在政府部門與地方核心國企之間的合作。因此，智慧治理的重心應(yīng)逐漸向下轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)治理主體的多元參與，“政府搭框架、企業(yè)填內(nèi)容、公眾找漏洞”的協(xié)同化模式將成為趨勢。從官方機構(gòu)角度看，以城市政府各部門為重點將轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤^(qū)、街道為基本單元，實現(xiàn)城市問題的快速處理；從企業(yè)角度看，隨著治理需求的不斷提升，企業(yè)將成為促進技術(shù)創(chuàng)新和治理模塊填充的重要參與者，其與政府的分工合作也將更好地提升治理的效率與質(zhì)量；從社會公眾角度看，隨著各類智慧城管APP的開發(fā)應(yīng)用，城市居民擁有更多的機會與管理部門進行互動，及時反饋隱蔽性、細微性的城市問題，以治理主體身份參與城市事務(wù)，實現(xiàn)城市治理的精細化。

完善城市智慧治理的政策建議

習近平總書記2020年赴浙江考察時指出，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊[6]。智慧治理是信息化迅速發(fā)展的產(chǎn)物，實現(xiàn)傳統(tǒng)治理向智慧治理轉(zhuǎn)變是技術(shù)革新與完善的過程，也是傳統(tǒng)治理主體再次發(fā)揮自身優(yōu)勢的過程，結(jié)合城市智慧治理的現(xiàn)存問題和趨勢判斷，提出如下建議。

打破“信息孤島”

打破“信息孤島”，應(yīng)達成部門間資源共享機制，實現(xiàn)不同部門數(shù)據(jù)的共同開發(fā)、信息的互聯(lián)互通。對于城市而言，規(guī)劃、建設(shè)和管理的過程要“一張底圖畫到底”，對于城市土地利用類型、市政設(shè)施分布、人口信息等各管理領(lǐng)域都需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，應(yīng)實現(xiàn)不同部門的標準化開發(fā)，以降低開發(fā)總成本，高效利用部門內(nèi)的專業(yè)力量。

加強規(guī)范管理

注重智慧治理立法，確立治理標準，規(guī)范主體行為。地方人大及其常委會應(yīng)充分考慮本城市的智慧治理建設(shè)進程，以法律法規(guī)形式推動智慧城市建設(shè)，明確政府、企業(yè)、個人在治理過程中的權(quán)責范圍，實現(xiàn)治理的規(guī)范化；同時要構(gòu)建智慧信息安全保障機制，如對涉及國家機密、個人隱私的數(shù)據(jù)采取一定的傳輸與操作限制，避免出現(xiàn)信息泄露問題，并制定嚴格的負責機關(guān)和從業(yè)人員的準入和技術(shù)標準，保障智慧治理效能的正常發(fā)揮。

深化數(shù)據(jù)應(yīng)用

加強數(shù)據(jù)的有效利用，促進智慧數(shù)據(jù)向智慧決策的轉(zhuǎn)化。智慧治理的核心環(huán)節(jié)仍然是“治理”，應(yīng)避免智慧信息流于形式，要著力提升對智慧信息的分析與預(yù)測能力。政府部門應(yīng)與高校院所、科研機構(gòu)進行密切合作，實現(xiàn)非涉密數(shù)據(jù)的資源共享，通過發(fā)揮科研機構(gòu)的研究優(yōu)勢與人才優(yōu)勢，對城市進行專題性分析研究，及時發(fā)現(xiàn)城市問題，從而為政府決策提供依據(jù)，提升決策的科學化水平。

促進多元協(xié)同

推動多元主體合作，提升主體參與積極性。政府應(yīng)以智慧治理APP的開發(fā)為契機，重視與企業(yè)、公眾互動平臺建設(shè)，搭建問題快速反饋通道，提升社會對這類治理APP的認可程度；同時可以適當建立問題反饋獎勵制度，對公眾反饋有價值的問題進行獎勵，以提升公眾參與城市治理的積極性，使智慧治理成果惠及群眾。例如可以與模范企業(yè)進行合作，提供電子優(yōu)惠券，反饋者在獲得獎勵的同時，城市問題得以發(fā)現(xiàn)與處置，企業(yè)也在一定程度上獲得廣告效應(yīng)，從而實現(xiàn)治理主體共贏。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授；中國人民大學公共管理學院城市規(guī)劃與管理系何春昊對本文亦有貢獻】

注釋

[1]鄔倫、宋剛、吳強華、朱慧、童云海、安小米：《從數(shù)字城管到智慧城管:平臺實現(xiàn)與關(guān)鍵技術(shù)》，《城市發(fā)展研究》，2017年第6期，第99—107頁。

[2]劉文清、廖齊梅、黃明鋼、杜夏雨、秦斌：《深圳：數(shù)字化城市管理建設(shè)紀實》，《中國建設(shè)信息》，2006年第24期，第25—28頁。

[3]丁波濤、范佳佳、楊慷：《國內(nèi)城市智慧治理的先進經(jīng)驗》，《中國建設(shè)信息化》，2020年第13期，第16—21頁。

[4]《以數(shù)字化平臺推動鄉(xiāng)村智慧治理》，《農(nóng)民日報》，2020年10月15日，第6版。

[5]劉福元：《數(shù)字化城管的主體構(gòu)設(shè):基于兩軸機制、統(tǒng)一調(diào)度與信息共享的實證考察》，《電子政務(wù)》，2017年第10期，第79—90頁。

[6]《讓城市更聰明更智慧——習近平總書記浙江考察為推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要遵循》，《杭州日報》，2020年4月5日，第A02版。

責編：蔡圣楠 / 臧雪文

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