【摘要】新加坡在吸收西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的政治經(jīng)濟(jì)體制和基本國情，形成了具有新加坡特色的非土地財(cái)政模式，尤其是其“居者有其屋”一直被世界各國所關(guān)注，獨(dú)立于政府財(cái)政的新加坡中央公積金制度也正在逐步演變成一種完善的社會(huì)保障制度。新加坡非土地財(cái)政體現(xiàn)在政府主導(dǎo)、合理配售，以及低廉的政府場(chǎng)地租金上，推動(dòng)著新加坡公共設(shè)施不斷完善、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。鑒于土地財(cái)政的本質(zhì)是融資，可通過完善地方稅收體系等方式提高財(cái)政保障能力。

【關(guān)鍵詞】非土地財(cái)政 中央公積金 組屋 【中圖分類號(hào)】F1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為“亞洲四小龍”之一，新加坡通過對(duì)自身發(fā)展模式的不斷探索、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快的發(fā)展，取得了傲人的成績。近二十年來，新加坡經(jīng)濟(jì)一直保持穩(wěn)定發(fā)展，2019年新加坡人均GDP為65,233.3美元，成為“亞洲四小龍”中人均GDP最高的經(jīng)濟(jì)體。新加坡公共設(shè)施完備，環(huán)境優(yōu)美，人民安居樂業(yè)，在很多方面堪稱其他國家的楷模。新加坡發(fā)展的原因是多方面的，然而，財(cái)政政策無疑在促進(jìn)效率與公平兩個(gè)方面都發(fā)揮了特殊的作用。

新加坡的財(cái)政來源與去向

新加坡政府總財(cái)政收入占GDP的比重較低，1990年為18.6%，2000年為18.8%，2010年為13.6%，2019年為14.8%。政府的財(cái)政收入主要來自所得稅、商品和服務(wù)稅、資產(chǎn)稅、印花稅、關(guān)稅和特殊商品消費(fèi)稅等稅收以及非稅收入。據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2019年新加坡所得稅占總財(cái)政收入的42.9%，其中個(gè)人所得稅占總財(cái)政收入的16.2%（占總稅收收入的18.1%），企業(yè)所得稅占總財(cái)政收入的22.5%(占總稅收收入25.1%)。商品和服務(wù)稅（類似于我國的增值稅和消費(fèi)稅以及美國的銷售稅）占總財(cái)政收入的14.7%，資產(chǎn)稅占6.3%，印花稅占5.4%，關(guān)稅和消費(fèi)稅占4.4%，博彩稅占3.5%，機(jī)動(dòng)車稅占3.3%，其他稅收占9.2%，收費(fèi)收入占9.0%，其它收益占1.3%。在收費(fèi)中，車輛配額溢價(jià)占總收費(fèi)收入的46.7%。

所得稅占總財(cái)政收入的份額最高。從個(gè)人所得稅來看，新加坡個(gè)人所得稅采用累進(jìn)稅率，共分九檔，最低邊際稅率為２%，最高22%，并不算高。個(gè)人所得稅起征點(diǎn)為年收入2萬新幣（約10萬元人民幣）以上。根據(jù)我國新個(gè)稅法規(guī)定，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)為月收入5,000元，最低邊際稅率為3%，最高為45%。雖然最高邊際稅率很高，但我國個(gè)稅占總稅收比重并不高，2019年我國個(gè)人所得稅占總稅收的比重只有6.58%。從企業(yè)所得稅來看，新加坡的企業(yè)所得稅率為17%，是單一稅率。我國企業(yè)所得稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率為25%，高新技術(shù)企業(yè)的稅率可降低到15%。2019年，我國企業(yè)所得稅占總稅收的比重為23.6%。從消費(fèi)品汽車征稅來看，新加坡對(duì)汽車征收高額稅費(fèi)。首先，汽車綜合關(guān)稅很高，車價(jià)隨之“水漲船高”；其次，新加坡采取車輛定額分配制來調(diào)控車輛增長，買車時(shí)必須向政府投標(biāo)購買有效期為10年的擁車證，比車還貴；最后，還包括各種各樣的交費(fèi)和罰款，例如汽車進(jìn)入繁華地帶，必須交擁堵費(fèi)。高額的擁車費(fèi)用，減少了私人車輛，避免了交通擁堵，減少了環(huán)境污染，還給政府帶來不菲的財(cái)政收入。

新加坡的政府支出有很大一部分用于民生。根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2019年度新加坡政府的實(shí)際支出中，社會(huì)發(fā)展支出占總支出的47.6%，安全與外部關(guān)系支出占總支出的28.1%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出占總支出的20.3%，政府行政管理支出占總支出的3.97%。可以看出，除了民生支出外，新加坡的安全與外交支出也較高。這是由于國家較小，現(xiàn)代化國防設(shè)施需要最低啟動(dòng)費(fèi)用，國防費(fèi)用占比相應(yīng)較高。與此同時(shí)，新加坡政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出也較高，行政管理支出很低。

獨(dú)立于政府財(cái)政的新加坡中央公積金制度逐步演變成一種完善的社會(huì)保障制度

新加坡中央公積金由中央公積金局負(fù)責(zé)管理，獨(dú)立于政府財(cái)政。需要指出的是，上面提到的新加坡財(cái)政收入里不包括中央公積金賬戶的收入。中央公積金賬戶是新加坡政府強(qiáng)制設(shè)立的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，員工個(gè)人和公司按員工工資的一定比例存入該賬戶，用于購房、子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等。根據(jù)新加坡政府的規(guī)定，受雇職員與雇主都必須定期交納公積金。隨著雇員年齡的增長，雇員和雇主所需交納的公積金的繳費(fèi)率在下降。據(jù)規(guī)定，從2016年起，55歲及以下的雇員需要繳納工資的37%到中央公積金賬戶，其中雇員繳納17%，雇主繳納20%；55歲以上到60歲的繳納工資的26%，其中雇員13%，雇主13%；60歲到65歲的職工共繳納工資的16.5%，其中個(gè)人繳納９%，雇主繳納7.5%；65歲以上者共繳納工資的12.5%，其中個(gè)人繳納工資的7.5%，雇主繳納工資的5%。

中央公積金賬戶收益可觀。2019年公積金參加者對(duì)中央公積金賬戶的交費(fèi)額達(dá)到374億新元，公積金投資回報(bào)達(dá)到158.46億新元，較為可觀。加上其他收入，公積金賬戶收入達(dá)到560.08億新元。2019年底，公積金總積累額達(dá)到4,284.88億新元。2019年基金參加者對(duì)中央公積金賬戶的交費(fèi)占GDP的7.4%；公積金投資回報(bào)占GDP的3.1%；公積金賬戶年總收入占GDP的11%；公積金積累總額占GDP的84.4%。

中央公積金賬戶的用途。新加坡統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，公積金的47.1%用于購買住房，9.2%用于醫(yī)療，24.4%用于養(yǎng)老。新加坡的房產(chǎn)主要分為政策性的公共住房和私人住房兩大類。其中政策性公共住房被稱為組屋，由政府法定機(jī)構(gòu)——新加坡建屋發(fā)展局主導(dǎo)建設(shè)，覆蓋絕大部分家庭，目前約有80%以上的新加坡人居住在組屋里。私人住房包括公寓、排屋和獨(dú)立別墅，由地產(chǎn)商建設(shè)，主要面向高收入家庭。新加坡90%的居民擁有房屋。公積金的參與者可以通過提取普通賬戶中的公積金儲(chǔ)蓄和每月新的交款，支付購買組屋或私人房產(chǎn)的全部或部分房款。

中央公積金的養(yǎng)老功能。新加坡是全球預(yù)期壽命最高的國家之一。新加坡的中央公積金制度連續(xù)12年獲評(píng)為亞洲最佳的退休養(yǎng)老制度。新加坡中央公積金計(jì)劃是儲(chǔ)蓄型保障模式的典型代表，其核心特征是參保者在就業(yè)期間，按照儲(chǔ)蓄方式積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以此作為退休后的經(jīng)濟(jì)來源。儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保障模式下，基金存續(xù)跨度長，要實(shí)現(xiàn)基金保值增值，對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自身基金管理水平要求較高。新加坡政府規(guī)定，55歲以后，普通賬戶和特殊賬戶里退休存款計(jì)劃的錢會(huì)轉(zhuǎn)進(jìn)養(yǎng)老賬戶，65歲的時(shí)候就可以開始提取養(yǎng)老金。這部分的公積金可以終身領(lǐng)取，這也保障了每個(gè)人老年的基本生活費(fèi)。由于中央公積金強(qiáng)制繳納、覆蓋面廣，一定程度上保證了養(yǎng)老金的積累。

新加坡政府債務(wù)規(guī)模高攀

據(jù)新加坡官方統(tǒng)計(jì)，其政府債務(wù)占GDP的比重2000年為81.1%，2010年為98.2%，2019年為126.3%。在全球范圍內(nèi)，新加坡的政府收入占GDP的比重比較低，且在發(fā)達(dá)國家里，新加坡是政府規(guī)模最小的國家。人們往往為新加坡較高的政府債務(wù)而詫異。新加坡的財(cái)政預(yù)算基本上是平衡的，為什么會(huì)有如此大的債務(wù)呢？原因就在于新加坡政府發(fā)行債券，不是為了填補(bǔ)財(cái)政赤字，而是為了投資，以便獲取更好的收益。這些債務(wù)背后都是“隱形的資產(chǎn)”，資產(chǎn)大于債務(wù)。

新加坡政府債務(wù)包括新加坡政府發(fā)行的有價(jià)證券、特殊有價(jià)證券，以及儲(chǔ)蓄債券。新加坡政府發(fā)行的有價(jià)證券，主要是為了發(fā)展新加坡的證券市場(chǎng)，為其提供一種無風(fēng)險(xiǎn)的金融資產(chǎn)。特殊有價(jià)證券是一種不可交易的證券，專門用于中央公積金投資。這些證券實(shí)行固定回報(bào)率，可以保證投資人較高的投資收益。由于新加坡公積金的回報(bào)相當(dāng)可觀，儲(chǔ)蓄債券也不可交易，為投資人提供了一種長期的投資選擇。一般來說，債務(wù)高就意味著子孫后代的負(fù)擔(dān)重。不少國家的債務(wù)是由于政府為當(dāng)代人福利支出太多而形成，這樣是在把負(fù)擔(dān)向后代轉(zhuǎn)嫁。但是如果像新加坡那樣，債務(wù)融資用于購買資產(chǎn)，而且資產(chǎn)增值快，留給后代的資產(chǎn)大于債務(wù)，政府債務(wù)就不是問題了。

緣何新加坡拒絕實(shí)施土地財(cái)政

新加坡的人均土地非常有限。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2016年人均可耕地面積，新加坡為0.00025英畝（合0.0015畝），日本為0.081英畝 （合0.4942畝），美國為1.17英畝（合7.0723畝）。新加坡土地寸土寸金，政府如果賣地，收入一定可觀。高價(jià)賣地也是一種收稅方式。政府把地高價(jià)賣給開發(fā)商，開發(fā)商把地價(jià)加到房價(jià)里，購房者高價(jià)買房，實(shí)際上是政府通過高房價(jià)向購房者征稅，是一種隱形的房屋購買稅。然而，新加坡政府沒有這樣做。

政府主導(dǎo)。從20世紀(jì)60年代開始，新加坡政府按市場(chǎng)土地的價(jià)格購買了全國80%的土地。政府擁有土地后，開始著手解決居民的住房問題。新加坡政府以低廉土地價(jià)格為基礎(chǔ)，為百姓建造廉價(jià)住房，即組屋。組屋建造公開招標(biāo)，質(zhì)量由政府嚴(yán)格把關(guān)。組屋的設(shè)計(jì)合理，樓道寬敞，一般都有很大的公共活動(dòng)空間。因?yàn)橥恋乇阋?，組屋價(jià)格也較為低廉。政府將這種廉價(jià)房子賣給老百姓，購買面積由家庭人口多少?zèng)Q定。當(dāng)然，地區(qū)不同，組屋價(jià)格也不同。

合理配售。目前，新加坡平均一套住房的價(jià)格大約在家庭年收入的4—5倍。為了讓居民擁有居所，國家對(duì)購房者予以補(bǔ)助。根據(jù)新加坡住宅和發(fā)展委員會(huì)2019—2020年度報(bào)告，2019年秋季政府提供住房的價(jià)格，兩居室房價(jià)為8.6萬—17.3萬美元之間（公積金補(bǔ)貼后為0.6萬—9.3萬美元之間），三居室在16.5萬—26.8萬美元之間（補(bǔ)貼后為9萬—19.3萬美元之間），四居室為24.4萬—39.8萬美元之間（補(bǔ)貼后為18.4萬—33.8萬美元之間），五居室為33.6萬—55.1萬美元之間（補(bǔ)貼后為33.1萬—50.6萬美元之間）。新加坡居民購買組屋后分期付款，購房款來自個(gè)人賬戶積累的公積金。政府規(guī)定，組屋5年之內(nèi)不允許在商品房市場(chǎng)出售，但是可以退還給政府。組屋在購買5年之后就可以出售，同時(shí)政府需要按照市場(chǎng)商品房價(jià)格征稅，作為政府當(dāng)年對(duì)屋主補(bǔ)助的回報(bào)。

新加坡非土地財(cái)政還體現(xiàn)在較低的政府場(chǎng)地租金上。通過非土地財(cái)政，新加坡政府保證了居民的最基本生活需要，即吃飯和住房。新加坡餐飲業(yè)十分發(fā)達(dá)，很多民眾在外面吃飯，這與普通的餐飲價(jià)格低廉有關(guān)。政府修建了許多大型餐飲中心，供個(gè)體戶租用，為民眾提供各式各樣的美食服務(wù)。政府為了防止餐飲業(yè)成本上漲過快，相應(yīng)降低場(chǎng)地租金。筆者發(fā)現(xiàn)二十多年來，新加坡餐飲價(jià)格變化不大，物美價(jià)廉。相對(duì)于不菲的新加坡高級(jí)飯店，政府通過降低租金，補(bǔ)助了普通民眾，尤其是低收入者。另外，新加坡的公共交通也極為發(fā)達(dá)，公交車很多，車內(nèi)條件很好，收費(fèi)較少，減少窮人負(fù)擔(dān)。政府對(duì)私家車收費(fèi)很高，一方面減少交通擁堵，另一方面調(diào)節(jié)收入分配。

非土地財(cái)政推動(dòng)著新加坡公共設(shè)施不斷完善。為基礎(chǔ)設(shè)施融資是土地財(cái)政的主要目的。沒有土地財(cái)政，新加坡的公共基礎(chǔ)設(shè)施依舊建設(shè)得非常好，獲得世人贊譽(yù)。新加坡基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)精細(xì)，建筑質(zhì)量把關(guān)嚴(yán)格。大面積的公共綠地、眾多的社區(qū)公園和大型國家公園，無處不見的鮮花和茂密的樹木，讓人心曠神怡。發(fā)達(dá)的公路和地鐵網(wǎng)，四通八達(dá)，把整個(gè)國家連在一起。交通暢通無阻，極少出現(xiàn)堵車。公共基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)極為人性化，到處都有遮雨棚、飲水設(shè)施、無障礙設(shè)施等，人行天橋裝有上下自動(dòng)扶梯，公交站裝有空調(diào)，公交車上設(shè)有手機(jī)充電插口，等等。當(dāng)然，新加坡人不滿足于現(xiàn)狀，仍在精益求精，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施。

與新加坡不同，“亞洲四小龍”之一的香港多年來財(cái)政收入有很大一部分來自土地財(cái)政。據(jù)香港庫務(wù)署統(tǒng)計(jì)，地價(jià)收入占總財(cái)政收入的比重2005年為13.45%，2010年為12.45%，2015年為16.25%，2019年為19.48%。高額的地價(jià)收入，也推高了房價(jià)。香港的房價(jià)比新加坡高得多，是全球買房負(fù)擔(dān)最高的地區(qū)之一，2014年住宅自有率為51%，比新加坡的90%低很多。香港政府提供了大量的公屋，類似于中國大陸的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，有40%以上的港人住在公屋里。香港的大多數(shù)年輕人很難買得起房子，很多人居住空間很小。

多措并舉提高財(cái)政保障能力

土地財(cái)政在一些國家的財(cái)政體系里扮演著重要角色。其政府土地出讓金來自兩個(gè)方面，一方面是出讓城市國有土地，另一方面是高價(jià)出讓從農(nóng)民手里買來的集體土地，目前后者扮演著越來越重要角色。

土地財(cái)政弊大于利。土地出讓金優(yōu)缺點(diǎn)明顯，優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：一方面政府收入獲取速度快、數(shù)量多，可以大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面土地出讓金這種收稅是通過加價(jià)形式實(shí)現(xiàn)的，百姓看到的是價(jià)格，而不是稅收。當(dāng)然，土地財(cái)政劣勢(shì)也極其明顯：一是推高了房價(jià)。由于購房者大部分是年輕人，若政府采用高價(jià)賣地的方式征稅，稅收最終會(huì)落到年輕一輩身上。而向年輕人征稅，不利于經(jīng)濟(jì)效率的提高，解決不了人的城市化問題，阻礙城市化的發(fā)展。房子本來是耐用消費(fèi)品，但現(xiàn)在不少房子卻成了資本，成為富人投資賺錢的工具。年輕人正在儲(chǔ)蓄、積累人力資本和物質(zhì)資本，并哺育后代，向他們過度征稅會(huì)影響資本積累，繼而影響經(jīng)濟(jì)增長，影響后代的培育。新加坡不搞土地財(cái)政，年輕人不為住房發(fā)愁，不僅有利于年輕人的發(fā)展，而且有利于國家興旺發(fā)達(dá)。二是造成盲目建設(shè)和資金浪費(fèi)。土地財(cái)政收入來得快，數(shù)量大，地方政府官員使用得也隨意。面對(duì)輕而易舉就得來的巨額土地出讓金，地方官員往往追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，追求短期效益，追求速度，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，忽視質(zhì)量，造成資源大量浪費(fèi)。三是阻礙了正常稅收制度的建立。正常情況下，地方政府應(yīng)該依靠財(cái)產(chǎn)稅等地方稅來籌措地方基礎(chǔ)設(shè)施所需資金。例如在美國，20世紀(jì)初，財(cái)產(chǎn)稅占到總財(cái)政收入的45%左右，即使到目前仍然是地方財(cái)政收入的重要來源，占州和地方政府財(cái)政收入的20%以上。因?yàn)橛芯薮蟮耐恋刎?cái)政收入，個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅，始終沒有設(shè)立迫切性，沒有被提上地方政府議事日程，沒有在全國范圍內(nèi)建立。四是引起腐敗。我國查處的腐敗案件中貪污國家稅收收入或者國庫銀兩的是少數(shù)，大都是出賣公共利益，換取私人收益。在我國現(xiàn)行體制下，土地財(cái)政為不良官員腐敗提供了方便。許多重大貪腐案件都與土地財(cái)政有關(guān)。五是造成貧富差距的擴(kuò)大。地價(jià)越來越貴，房價(jià)越來越高，城市有房產(chǎn)者的財(cái)富不斷增加，無房戶越來越窮。這種貧富差距還體現(xiàn)在代際之間，有房的是老年人，無房的是年輕人。這樣，老年人越來越富，年輕人越來越窮，很多年輕人需要“啃老”。父母不富裕的年輕人就很艱難。這種狀況使得社會(huì)階層固化，不利于社會(huì)發(fā)展。應(yīng)該借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，減少對(duì)土地財(cái)政的依賴，擴(kuò)大住房用地供給，降低土地出讓價(jià)格，建設(shè)更多的廉價(jià)房，供年輕人購買。另外，應(yīng)適當(dāng)降低政府場(chǎng)地租金，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，間接補(bǔ)助窮人。

土地財(cái)政的本質(zhì)是融資。在城市的資產(chǎn)負(fù)債表上，土地收益屬于“負(fù)債”，稅收則屬于“收益”。“土地財(cái)政”的升級(jí)與退出需要擴(kuò)大政府補(bǔ)助支持力度。那么，資金從哪里來呢？第一，完善地方稅收體系?？梢韵裨S多國家一樣征收財(cái)產(chǎn)稅，讓財(cái)產(chǎn)稅成為地方政府可靠的收入來源。目前，個(gè)人房產(chǎn)稅已經(jīng)在上海和重慶試點(diǎn)多年，可在全國范圍推廣，使之成為地方政府的財(cái)政收入來源。另外，還可向新加坡學(xué)習(xí)，控制大城市車輛數(shù)，以拍賣車輛牌照方式增加財(cái)政收入，征收交通擁堵費(fèi)等。這不僅有助于減少交通擁堵，還可以減少環(huán)境污染。

第二，相應(yīng)縮減政府規(guī)模。新加坡政府規(guī)模小，政府行政管理支出占總財(cái)政支出的比重非常低，但是政府工作人員少而精，效率高。對(duì)于一些地方政府機(jī)構(gòu)職能重疊、人浮于事現(xiàn)象，應(yīng)相應(yīng)縮減其規(guī)模。另外，我國一些地方政府還存在奢靡之風(fēng)“暗度陳倉”現(xiàn)象，辦公設(shè)施豪華氣派、要求超規(guī)格接待等無形中增加了財(cái)政支出。減少行政人員，縮減行政管理支出，這是我們應(yīng)該向新加坡學(xué)習(xí)的。

第三，提高政府支出效率，優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，重視民生方面政府支出。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，一些地方政府缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，盲目追求規(guī)模和速度?？上裥录悠乱粯?，制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，提高公共設(shè)施質(zhì)量，做好維修工作，減少浪費(fèi)，努力滿足人民日益增長的美好生活需要，讓人民住有所居，讓人民安居樂業(yè)。

（作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授、國立新加坡大學(xué)東亞研究所國際顧問）

【參考文獻(xiàn)】

①《2019年企業(yè)所得稅列表》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2020年10月26日。

②《2020年第一季度經(jīng)濟(jì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)附錄》，新加坡統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2020年10月25日。

責(zé)編/賈娜 美編/宋揚(yáng)

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