摘 要:近年來，深圳市通過“村民股東確權(quán)”，提高居民股民收入水平，扎實推進(jìn)共同富裕；通過推進(jìn)社區(qū)黨建與社區(qū)治理融合發(fā)展、完善城市綜合治理體系，推動基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展，走出了一條共建共享共贏的基層治理路徑。新發(fā)展格局下，深圳將始終緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，堅持民生民治的理念，以制度創(chuàng)新助力基層社會治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:股份合作公司 社區(qū)治理 農(nóng)民市民化 改善民生

【中圖分類號】D927 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

深圳是改革開放的“排頭兵”，建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)。面對新階段新要求新任務(wù)，其在推動高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路子，率先探索構(gòu)建新發(fā)展格局，并在增進(jìn)民生福祉、提高基層治理水平等方面形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗。

2020年8月26日，是中國首批經(jīng)濟特區(qū)40歲的“生日”。40多年前深圳市還是寶安縣，那時一個農(nóng)民一年只能掙270元，如今全體居民進(jìn)社區(qū)，2020年深圳地區(qū)生產(chǎn)總值27670.24億元——按照1350萬左右的常住人口計算，2020深圳市的人均GDP突破3萬美元，接近發(fā)達(dá)國家平均水平。深圳用高速度和高質(zhì)量的發(fā)展，向世界證明了經(jīng)濟特區(qū)的強勁動力。其中，“村民股東確權(quán)”和“社區(qū)居民自治”的發(fā)展理念和治理舉措對深圳居民收入穩(wěn)步增加、經(jīng)濟發(fā)展活力迅速激發(fā)等起到巨大作用，具有先行示范的重要意義。

法治保障村民股東確權(quán)，破解“農(nóng)轉(zhuǎn)居”生計難題

1994年，深圳市出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》（以下簡稱《條例》），確立股份合作公司的法律地位，促進(jìn)特區(qū)集體所有制經(jīng)濟的發(fā)展；同時，支持農(nóng)民漁民就地經(jīng)營和逐步轉(zhuǎn)型，走出了從村民合作股、集體股、募集股到現(xiàn)代公司法人治理的路徑（圖1），為全國各地城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展提供了樣本。

該《條例》適用于由社區(qū)集體經(jīng)濟組織改組設(shè)立的股份合作公司，社區(qū)集體經(jīng)濟組織指行政村或者村民小組（自然村，下同）。該公司以村民小組村民為股東，以折股和募集結(jié)合的方式設(shè)立，其募股對象僅限于本村村民和公司員工。新股與已有募集股累計不得超過公司股份總額的百分之三十，可以轉(zhuǎn)讓、抵押。董事會是公司的經(jīng)營決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，對股東代表大會負(fù)責(zé)。公司的稅后利潤按下列順序進(jìn)行分配：彌補虧損，提取公積金，支付募集股、集體股、合作股股利?？傊褪峭ㄟ^將村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為股份合作公司的方式鼓勵村民就地經(jīng)營。以福田區(qū)為例，先后取消了15個村的行政建制，將原村屬集體經(jīng)濟改造為上步、皇崗等15家股份合作公司，原村民成了公司的股東，原村委的主要社會職能由新設(shè)置的居委會承擔(dān)。經(jīng)營方式由以坐收地租廠租的單一經(jīng)營模式為主轉(zhuǎn)向以第三產(chǎn)業(yè)為主的多元經(jīng)營模式，從房地產(chǎn)開發(fā)到物業(yè)管理，并涉足工業(yè)、商貿(mào)、金融、旅游、運輸、醫(yī)護養(yǎng)老等行業(yè)。2019年，福田區(qū)的GDP為4546.5億元，同比增長7.2%，在深圳各區(qū)中位居前列。

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，為了更好適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要和股份合作公司的發(fā)展需求，深圳市對《條例》進(jìn)行了三次修訂，關(guān)鍵詞如下：1997年9月4日第一次修訂，為規(guī)范“集體股”增加了集體資產(chǎn)管理委員會和折股比例的政府核準(zhǔn)環(huán)節(jié)，區(qū)政府設(shè)立了集體經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)署。2010年12月24日第二次修訂，為規(guī)范“合作股”“募集股”，規(guī)范了股權(quán)證制度、股東名冊和股東大會的責(zé)權(quán)，以及債權(quán)人文件保管、繼承轉(zhuǎn)讓、發(fā)生利益沖突的法律責(zé)任，進(jìn)一步完善了公司破產(chǎn)清算規(guī)定。2019年8月29日第三次修訂，以促進(jìn)股份合作公司向股份公司轉(zhuǎn)型，加強現(xiàn)代法人治理，保護股東、債權(quán)人和社會公眾權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，從1992年成立第一家社區(qū)股份合作公司至2018年底，深圳市的社區(qū)股份合作公司已達(dá)1043家，賬面原始資產(chǎn)達(dá)1773億元，股民超過30萬人。但是，個別社區(qū)股份合作公司仍存在集體股虛置既無表決權(quán)也不分紅，合作股固化影響公司運轉(zhuǎn)，募集股未發(fā)揮立法預(yù)期的引進(jìn)人才作用，公司黨建相對薄弱，內(nèi)部監(jiān)督和激勵機制不足等問題。

2019年9月4日發(fā)布的新版《條例》將適用范圍擴大到深圳全市。主要措施如下：一是規(guī)范了市人民政府股份合作公司監(jiān)督管理部門的職責(zé)，公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員人選確定須經(jīng)社區(qū)黨委研究同意，公司土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)和其他大額資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押、質(zhì)押等重大事項提交股東大會決策前應(yīng)當(dāng)經(jīng)社區(qū)黨委研究審議；情況特別復(fù)雜的由社區(qū)黨委研究提出意見后提交公司所在地的中國共產(chǎn)黨街道工作委員會研究審議。二是完善公司法人治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，引進(jìn)高水平創(chuàng)新團隊、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高端產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升發(fā)展質(zhì)量。三是采取募集新股、股權(quán)置換等股權(quán)改革方式引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，投資設(shè)立、參股有限責(zé)任公司或者股份有限公司。以上措施進(jìn)一步規(guī)范了社區(qū)集體經(jīng)濟組織改組為股份合作公司的工作和程序，完善了股份合作公司的運營和管理體系，為積極建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點奠定了堅實基礎(chǔ)。

社區(qū)黨建與社區(qū)治理深度融合，破解居民自治難題

深圳是全國第一個100%人口進(jìn)社區(qū)的城市，類似上海市和新加坡，具有人口密集度高、非戶籍人口占比高、人口流動性強的特點。同時，大量原村民股民擁有多處房產(chǎn)和物業(yè)管理公司，是社區(qū)治理的主體。在經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)初期，村民股份合作公司承擔(dān)著為村民股民提供福利和社區(qū)服務(wù)的責(zé)任，如開辦幼兒托管教育、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等，甚至包辦村民股東及其家庭的社會保險繳費等。為減少企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)公司轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)村民市民化，以及鼓勵他們參與社區(qū)治理，深圳市采取建設(shè)業(yè)主大會、加強物業(yè)管理、成立社區(qū)工作站、強化居委會建設(shè)和社區(qū)黨建等舉措（圖2），具體包括以下方面：

一是依法規(guī)范業(yè)主、物業(yè)和社區(qū)公共利益的關(guān)系。1994年7月11日，深圳市人大頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》，這是全國最早保護業(yè)主自治權(quán)，規(guī)范業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司及其他有關(guān)管理部門的權(quán)利和義務(wù)的地方法規(guī)。2007年9月25日，市人大常務(wù)委員會通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》，進(jìn)一步明確了物業(yè)管理實行業(yè)主自治、專業(yè)服務(wù)與政府監(jiān)管相結(jié)合的原則，強調(diào)物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)規(guī)定，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。2019年8月29日，市人大常務(wù)委員會通過新版《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》，規(guī)定市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將物業(yè)管理納入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)治理體系，推動物業(yè)管理規(guī)范化、市場化；業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等在中國共產(chǎn)黨社區(qū)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下依法依規(guī)開展物業(yè)管理活動；支持社區(qū)居民委員會發(fā)揮對業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。另外，該文件進(jìn)一步明確了共有物業(yè)范圍，包括物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)道路、綠地、建筑物的基礎(chǔ)、屋頂?shù)然窘Y(jié)構(gòu)等；同時，規(guī)定共有物業(yè)的收益歸全體業(yè)主所有，由業(yè)主或業(yè)主大會根據(jù)物業(yè)服務(wù)合同約定向物業(yè)公司支付物業(yè)服務(wù)費；業(yè)主大會成立后向住建部門備案，取得統(tǒng)一社會信用代碼證書等。

二是社區(qū)工作站先行一步支持居委會工作。1998年11月30日，深圳市人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強城市居委會建設(shè)的若干意見》。2002年1月29日，中共深圳市委、市人民政府印發(fā)《關(guān)于加強城市社區(qū)建設(shè)工作的意見》；2005年2月22日，中共深圳市委辦公廳、市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《深圳市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法》的通知。建立由街道黨工委和社區(qū)黨組織牽頭，轄區(qū)各單位黨組織參加的社區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，整合轄區(qū)內(nèi)社區(qū)建設(shè)資源，研究解決社區(qū)建設(shè)中的重要問題；組織和監(jiān)督轄區(qū)社區(qū)居民委員會的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督；指導(dǎo)和組織轄區(qū)開展社區(qū)服務(wù)活動，設(shè)立社區(qū)工作站，承辦政府職能部門在社區(qū)的工作，積極配合、支持和幫助社區(qū)居民委員會依法履行職能，支持社會力量開展便民利民社區(qū)服務(wù)。

三是社區(qū)黨建及其治理機制。2018年，中共深圳市委辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會工作規(guī)則（試行）》指出，社區(qū)黨委是街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的基層委員會。社區(qū)黨委書記兼任社區(qū)工作站站長、黨群服務(wù)中心主任，通過法定程序兼任居委會主任，可以依據(jù)有關(guān)規(guī)定兼任社區(qū)股份合作公司集體資產(chǎn)管理委員會主任（不兼任董事長、總經(jīng)理）；社區(qū)黨委、居委會班子成員交叉任職比例應(yīng)當(dāng)達(dá)到80％以上。同時，該文件規(guī)范了社區(qū)黨委履行三個功能的操作規(guī)范和績效考核指標(biāo)。具體措施如下：一是用人“同意”的把關(guān)作用，促進(jìn)社區(qū)合作制股份公司法人治理；二是重大集體財產(chǎn)處置事件的“審批”責(zé)任，確保社區(qū)合作制股份公司資產(chǎn)向現(xiàn)代企業(yè)安全轉(zhuǎn)型；三是針對社區(qū)居民共同權(quán)益的“建議”權(quán)，在維護業(yè)主產(chǎn)權(quán)和居民話語權(quán)的基礎(chǔ)上，在個體利益和集體利益出現(xiàn)糾紛時提出合理化建議，做好當(dāng)事人溝通、教育和協(xié)調(diào)工作，構(gòu)建社區(qū)黨委和“兩委”協(xié)商的決策機制，實現(xiàn)利益相關(guān)人的共贏；四是要求共產(chǎn)黨員在社區(qū)建設(shè)中起到先進(jìn)分子的作用，帶頭做個好居民，積極參與所居住社區(qū)的民主協(xié)商和社區(qū)自治，遵守社區(qū)公約，幫扶外來“陌生人”。今后，深圳市還將建立全市統(tǒng)一的社區(qū)自治專題數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布社會通告和《實施效果評估報告》，并將其納入年度工作目標(biāo)考核。

另外，為全面落實《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》（以下簡稱《方案》）提出的綜合改革試點要求，加速建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，以及應(yīng)對公共服務(wù)下沉出現(xiàn)的“上面千條線、社區(qū)一根針”現(xiàn)象，深圳市還將進(jìn)一步規(guī)范政務(wù)委托、完善綜合治理信息系統(tǒng)、實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)平臺化和大力培育社區(qū)治理的人力資源。

完善城市治理體系，提升綜合治理能力，支持社區(qū)治理現(xiàn)代化

一要進(jìn)一步規(guī)范政務(wù)委托社區(qū)辦理的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和公示程序。各級政府部門的政務(wù)委托要符合如下三個標(biāo)準(zhǔn)：一是必須面對面服務(wù)的；二是有15分鐘距離規(guī)定的；三是非專業(yè)性的。針對專業(yè)性較強的工作，借鑒歐洲國家的經(jīng)驗，由街道辦事處根據(jù)居民線上申請，實行社區(qū)輪點上班制，派專員到社區(qū)按照約定時間處理問題，如危房查處、金融詐騙等。由此推進(jìn)社區(qū)工作以促進(jìn)居民自治、改善社區(qū)環(huán)境和提高生活質(zhì)量為重心。

二要繼續(xù)發(fā)揮科技支撐作用，建設(shè)適應(yīng)疫后“宅經(jīng)濟”和“網(wǎng)社會”新常態(tài)下的城市綜合治理信息系統(tǒng)。借鑒上海市“社區(qū)云”的經(jīng)驗，針對居家隔離、居家辦公和居家養(yǎng)老的需要，將管理寓于服務(wù)，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)“市、區(qū)二級政府，市、區(qū)、街道三級管理”“市、區(qū)、街道、社區(qū)四級網(wǎng)絡(luò)一體化”“一個窗口秒辦服務(wù)”的城市綜合治理體系和服務(wù)平臺，支持社區(qū)治理能力建設(shè)。在全市構(gòu)建統(tǒng)一的社區(qū)治理主題數(shù)據(jù)庫，將市級部門部署在基層的若干個信息系統(tǒng)全部歸并，在各區(qū)前期試行人工智能的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，打造市級標(biāo)準(zhǔn)，逐漸與其他社區(qū)治理平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共通，賬號密碼互認(rèn)，推動數(shù)字治理、精準(zhǔn)管理、精細(xì)服務(wù)；支持社區(qū)進(jìn)一步強化社區(qū)疫情防控、社會風(fēng)險排查、預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)。

三要實現(xiàn)公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)平臺化。通過社區(qū)建設(shè)“立法”制定平臺設(shè)立資源共享激勵政策，鼓勵各級黨群服務(wù)中心、社區(qū)工作站進(jìn)入平臺，包容社會組織公益服務(wù)搭乘公共服務(wù)平臺共享資源。整合公共服務(wù)和社會服務(wù)的線上平臺，打造一個社區(qū)公共服務(wù)的公眾號，提供一站式服務(wù)；還可以借鑒新加坡經(jīng)驗，整合線下服務(wù)平臺，其中大社區(qū)服務(wù)平臺應(yīng)覆蓋轄內(nèi)各小區(qū)，一般不在居民小區(qū)單獨設(shè)立平臺。此外，今后要鼓勵物業(yè)管理平臺包容相關(guān)商業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)資源共享、合理收費。為社區(qū)居民，特別是幼兒、老年人和病殘人員通過公共平臺和商業(yè)平臺獲取信息和服務(wù)提供便利。

四要大力培育社會治理的人力資源。目前，大部分社區(qū)服務(wù)人員流動性強、管理人才普遍短缺。《方案》指出，要“率先探索完善生產(chǎn)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的機制，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬”。社區(qū)是提供民生服務(wù)的一線，人力資源培養(yǎng)至關(guān)重要。需要將培養(yǎng)社區(qū)干部和工作人員納入本市教育工程和本市人才培養(yǎng)計劃；制定社區(qū)工作教育和培訓(xùn)大綱，在普通院校開設(shè)課程，培養(yǎng)社區(qū)專職工作方向的大專生和本科生。政府和事業(yè)單位等公共部門應(yīng)當(dāng)招聘占當(dāng)年招聘總額一定比例的具有社區(qū)工作經(jīng)歷的人員；完善社區(qū)工作人員聘任合同制、考核獎勵晉升制度，以及含社會保險的薪酬制度；持續(xù)加強社區(qū)工作專業(yè)隊伍建設(shè)，提高社區(qū)管理和服務(wù)人員的穩(wěn)定性。

【本文作者楊燕綏，清華大學(xué)深圳國際研究生院教授；王蒲生，清華大學(xué)人文社會科學(xué)重點研究基地主任、教授。本文系深圳市“提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平研究（2020）”、深圳市人文社會科學(xué)重點研究基地“社區(qū)治理”項目階段性成果】

責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷

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