摘 要:構建新發(fā)展格局是新形勢下促進國家經(jīng)濟行穩(wěn)致遠的重要戰(zhàn)略抉擇。疏通國內(nèi)大循環(huán)堵點、斷點，發(fā)揮科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略支撐作用，關鍵在于深化科技體制改革，加快完善國家創(chuàng)新生態(tài)體系。破除科技成果轉化“中梗阻”，根本在于通過創(chuàng)新體系的完善和創(chuàng)新生態(tài)的優(yōu)化使不同創(chuàng)新主體能夠各就其位、各司其職，真正能夠按照科研、創(chuàng)新與商業(yè)化的客觀規(guī)律開展相關活動。

關鍵詞:國家創(chuàng)新體系 優(yōu)化資源配置 成果轉化 創(chuàng)新主體職能

【中圖分類號】G301 【文獻標識碼】A

改革開放以來我國科技成果轉化政策的邏輯：創(chuàng)新線性模式

科技成果轉化是一個帶有鮮明中國特色的概念。改革開放以來，在“科學技術工作必須面向經(jīng)濟建設”的方針指引下，我國先后出臺了一系列科技政策，涵蓋財政、稅收、金融、平臺、機構改革等方方面面。評價科技成果轉化政策需要將其放在歷史演變的進程中。我國科技成果轉化政策的形成及演化很大程度上體現(xiàn)了制度的內(nèi)生性和路徑依賴性。

科技成果轉化概念是在經(jīng)濟體制改革背景下產(chǎn)生的，并被賦予了促進科技和經(jīng)濟相結合的重要使命。計劃經(jīng)濟條件下，政府是公立高校、科研院所以及國有企業(yè)的舉辦者、出資人和管理者，市場缺失是包括科技創(chuàng)新活動在內(nèi)的經(jīng)濟活動的最顯著特征。1978年，改革開放開啟了向市場經(jīng)濟轉型的進程。同步進行的科技體制改革，將推動應用型研究院所轉制、發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)等作為科技成果轉化的重要途徑。進入上世紀90年代中后期，隨著知識經(jīng)濟興起，為提升企業(yè)整體創(chuàng)新能力，將原來以項目為紐帶的“點對點”產(chǎn)學研合作，進一步拓展到技術創(chuàng)新聯(lián)盟等產(chǎn)學研深層次互動對接中。黨的十八大提出創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。在國家創(chuàng)新系統(tǒng)的理念指引下，采用制度手段與經(jīng)濟激勵相結合的方式，調(diào)整產(chǎn)權關系、構建服務平臺、改革評價體系等，力圖為科技成果轉化創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

不難看出，從科技成果轉化這一問題被提出開始，政策的著力點即放在搭建科技成果的上游供給方和下游需求方之間的橋梁上，這種“科學研究—應用研究—技術開發(fā)—商業(yè)應用”的創(chuàng)新線性模式以及由此產(chǎn)生的科技創(chuàng)新投入及組織模式深刻影響了我國過去40多年來的科技政策范式與體制改革歷程。

造成科技成果轉化“中梗阻”的因素

創(chuàng)新本質上是市場經(jīng)濟活動。根據(jù)創(chuàng)新經(jīng)濟學之父熊彼特的說法，創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展的實質在于“創(chuàng)造性破壞”所蘊藏的巨大能量被釋放出來。在一個成熟的市場經(jīng)濟國家，特別是創(chuàng)新體系比較完善的國家，創(chuàng)新主體之間有著嚴格而清晰的功能定位與職責分工，知識、技術等創(chuàng)新要素按照市場機制、遵循資源最優(yōu)配置原則自發(fā)組織和創(chuàng)造價值，而政府的作用則是通過制定相關法律法規(guī)、完善制度環(huán)境、使用公共資金資助研發(fā)活動，進而加速“創(chuàng)造性破壞”的進程。

科技成果轉化政策的產(chǎn)生是在轉型經(jīng)濟背景下，其政策邏輯在于將其作為完善社會主義市場經(jīng)濟條件下科技創(chuàng)新體制機制的重要路徑之一，實現(xiàn)科技和經(jīng)濟的深度融合。一方面，產(chǎn)生于經(jīng)濟體制改革進程中的科技成果轉化政策，并非是在自由市場條件下按照科技創(chuàng)新規(guī)律演化而來的結果。受限于宏觀管理體制格局，相關政策很難對多元主體形成合理、恰當定位，同時由于對創(chuàng)新主體“自發(fā)性”考慮不足，不斷增多的創(chuàng)新性政策、不斷加碼的經(jīng)濟激勵措施更多的是通過“外力”激發(fā)高校、科研院所和企業(yè)的轉化積極性，并未在根本上調(diào)動相關主體科技創(chuàng)新及成果轉化的“內(nèi)生動力”，并最終導致科技成果轉化效果不盡如人意。另一方面，值得反思的是：產(chǎn)生于市場經(jīng)濟轉軌背景下的科技成果轉化政策究竟是否是加快創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展的“真辦法”？按照創(chuàng)新經(jīng)濟學的經(jīng)典模型，在創(chuàng)新體系中，通過制度安排、政策保障、環(huán)境營造等途徑，使得創(chuàng)新資源能夠高效流動，各類創(chuàng)新主體能夠各司其職并協(xié)同合作，就能實現(xiàn)國家創(chuàng)新體系的整體效能提升，科技成果轉化問題也將會迎刃而解。換言之，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式并不能從源頭上解決科技成果轉化問題，只有從國家創(chuàng)新系統(tǒng)的角度思考究竟什么是創(chuàng)新、創(chuàng)新如何驅動經(jīng)濟發(fā)展等一系列根本問題，才能真正找到科技成果轉化“中梗阻”問題的破解之道。

不同于發(fā)達資本主義國家面臨的市場失靈問題，市場發(fā)育不足、企業(yè)等市場主體作用發(fā)揮不夠是我國科技體制改革面臨的問題。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《深化科技體制改革實施方案》中明確指出，企業(yè)是科技與經(jīng)濟緊密結合的主要載體，要促進企業(yè)成為技術創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉化的主體。然而，現(xiàn)實狀況是，企業(yè)雖然從整體上已經(jīng)成為研發(fā)投入的主力，2019年，我國企業(yè)研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入占全社會研發(fā)投入的76.4%。但研發(fā)投入內(nèi)部結構極不均衡，表現(xiàn)為注重短期產(chǎn)品開發(fā)，對中長期研究特別是基礎研究投入不足。而需要注意的是，企業(yè)從事的應用基礎研究是疏通“中梗阻”的關鍵環(huán)節(jié)，尤其在我國科技發(fā)展從“跟跑”到“并跑”乃至“領跑”，接近產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新前沿的時候作用更加明顯。若企業(yè)缺乏對基礎研究的投入，不僅會導致前瞻與開拓能力的降低，難以提出有價值的科研選題、開辟全新的產(chǎn)業(yè)空間，也會導致吸收能力的減弱，難以有效與高校、科研院所充分對接。

從創(chuàng)新體系的運行來看，由于事業(yè)單位管理體制等“藩籬”的存在，產(chǎn)學研深度融合難以實現(xiàn)。長期以來，隸屬于不同系統(tǒng)的企業(yè)、高校和科研院所，往往只在體制允許的范圍內(nèi)開展合作，采取“點對點”的技術轉讓、委托研究和聯(lián)合研發(fā)，并且多以“短平快”合作項目為主，以局部性、階段性合作為主。在缺乏長期穩(wěn)定持續(xù)深入的合作研究的情況下，制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性問題和技術難題無法有效解決。另外，許多產(chǎn)學研合作項目依靠政府“牽線搭橋”，企業(yè)無法參與選題，作為創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化主體的作用難以充分發(fā)揮。而現(xiàn)有的產(chǎn)學研合作項目也主要集中在接近產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新鏈后端，缺少對有價值的基礎研究成果的轉移轉化。也有研究指出，正是企業(yè)、高校、科研院所在人事管理、人才評價、考核分配、福利待遇等方面的制度性差異，導致難以達成合作目標，實現(xiàn)價值追求上的一致性。

問題固然如此，然而，更加值得深思的問題在于我們是否真正需要讓高校將科技成果轉化作為主業(yè)？科技創(chuàng)新，尤其是關鍵核心技術的源泉究竟來自于哪里？將財政性科技經(jīng)費主要投入高校和科研院所，并輔以科技成果轉化政策是否是科技創(chuàng)新支撐經(jīng)濟發(fā)展的高效策略？企業(yè)作為創(chuàng)新主體作用的發(fā)揮究竟還存在哪些阻礙？

完善國家創(chuàng)新體系是破除科技成果轉化“中梗阻”的現(xiàn)實舉措

綜上，我們認為，要從根本上破除科技成果轉化的“中梗阻”問題，有賴于國家創(chuàng)新體系的不斷完善和市場化改革的不斷深入。國家創(chuàng)新體系中主體功能定位與職責分工的合理性是多元主體功能有效發(fā)揮的前提，在此基礎上，不斷完善科研活動、創(chuàng)新活動、商業(yè)活動各項基礎制度和激勵約束機制，使包括知識在內(nèi)的各種創(chuàng)新要素能夠順暢流動和優(yōu)化配置，才能最終形成創(chuàng)新支撐經(jīng)濟高質量發(fā)展的新格局。具體可以從以下三方面著手：

完善以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系，夯實企業(yè)技術基礎能力。當前，成果轉化的薄弱環(huán)節(jié)在企業(yè)，一方面，要積極引導有能力的企業(yè)開展基礎性、前沿性創(chuàng)新研究，提升企業(yè)對基礎研究成果的吸收能力。財政資金支持方面，綜合補助、獎勵、稅收減免、股權投資、政府采購等多種直接和間接投入方式，支持企業(yè)開展研發(fā)活動，并撬動社會資本向創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)，尤其是向基礎研究階段聚集；科技計劃項目管理方面，高效吸納企業(yè)參與。推行“企業(yè)出題、高校和院所做題”，推動國家自然科學基金向企業(yè)開放申請，重點項目攻關“揭榜掛帥”等等。另一方面，加強面向行業(yè)的科研條件和公共服務平臺建設，提升企業(yè)基礎研究能力。鼓勵行業(yè)領軍企業(yè)面向行業(yè)搭建開放平臺，共享開放不影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的數(shù)據(jù)集，加快建設專業(yè)化技術轉移人才隊伍等等。

重塑以大學和科研機構為核心的知識創(chuàng)新體系，使大學重回教育教學和知識創(chuàng)造軌道。從歷史上來看，大學職能經(jīng)歷了從人才培養(yǎng)、科學研究向社會服務的演化。人才培養(yǎng)是大學的根基，也只有大學能夠在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中擔此重任?？茖W研究尤其是自由探索式的基礎研究，是研究型大學的重要使命，研究型大學必須站在世界科技前沿，提升原始創(chuàng)新能力、培養(yǎng)一流創(chuàng)新人才。社會服務則是在前兩種職能基礎上衍生出來的。盡管倡導和推動研究型大學將前沿研究成果應用于解決經(jīng)濟社會問題有現(xiàn)實必要性，但這不應成為研究型大學的首要任務。專業(yè)化的科技成果轉化活動需要科研人員付出巨大的時間和精力成本，也并非從事基礎研究的科研人員擅長之事，過分強調(diào)可能會適得其反，對大學的科學研究職能發(fā)揮造成沖擊。因此，一方面，政府和社會應當為高校和科研院所提供充分的“耐心資本”，使高校和科研院所能夠心無旁騖開展科研活動，避免科研活動過度功利化。另一方面，應當恰當引導高校通過“產(chǎn)教融合”，面向行業(yè)需求培養(yǎng)行業(yè)應用型人才，促進科學知識以人才為載體向行業(yè)轉移與滲透。

推動新型研發(fā)機構健康有序發(fā)展，發(fā)揮其連接科技與經(jīng)濟的橋梁作用。21世紀以來，我國新型研發(fā)機構快速發(fā)展。當前，新型研發(fā)機構已經(jīng)成為我國科技創(chuàng)新體系中一支不可忽視的重要力量，在瞄準產(chǎn)業(yè)鏈配置創(chuàng)新鏈、建立創(chuàng)新機制深耕轉化、集聚優(yōu)勢資源彌補短板等方面，凸顯了強勁的創(chuàng)新活力。新形勢下，應當鼓勵新型研發(fā)機構大膽探索，并建立系統(tǒng)化的支持體系。發(fā)展新型研發(fā)機構，一要堅持市場導向，構建多元創(chuàng)新投入體系。在舉辦方投入基礎上，吸收企業(yè)、金融、社會資本、高校、科研機構等共同投入，通過建立基金、接受社會捐贈、開展成果交易等方式拓寬資金來源渠道。二要集聚一流創(chuàng)新人才團隊。堅持人才導向，建立與創(chuàng)新能力和績效相一致的收入分配機制，通過全職聘用、“雙聘雙掛”、合作研究等多種形式集聚全球頂尖人才、科技領軍人才和青年人才，賦予符合條件的新型研發(fā)機構相應級別的職稱評審權。三要構建創(chuàng)新生態(tài)、暢通科技成果轉化通道。以國家戰(zhàn)略、市場需求為導向，鼓勵新型研發(fā)機構與高校、科研院所、企業(yè)等創(chuàng)新主體協(xié)同攻關、組建科創(chuàng)聯(lián)盟，打造優(yōu)勢互補的創(chuàng)新共同體。

綜上，要破除科技成果轉化的“中梗阻”，根本出路在于通過創(chuàng)新體系的完善和創(chuàng)新生態(tài)的優(yōu)化使不同創(chuàng)新主體能夠各就其位、各司其職，真正能夠按照科研、創(chuàng)新與商業(yè)化的客觀規(guī)律開展相關活動，同時通過市場、制度與政策環(huán)境的完善在最大程度上便利各種創(chuàng)新要素的自由流動與優(yōu)化配置，以最大化其經(jīng)濟價值。這一過程中的核心和關鍵就在于推動企業(yè)真正成為研發(fā)創(chuàng)新決策與創(chuàng)新要素配置的活躍主體。

【本文作者為清華大學公共管理學院教授、清華大學中國科技政策研究中心副主任；本文系國家社會科學基金重大研究專項（項目編號：18VZL005）階段性成果；清華大學公共管理學院博士后李瑞對本文亦有貢獻】

責編：羅 婷 / 司文君

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。