就貨幣政策力度而言，2020年，M2與社會融資規(guī)模余額同比增速都顯著提高，較好地實現(xiàn)了政府工作報告制定的“明顯高于去年”的目標。就財政政策力度而言，2020年較好地實現(xiàn)了政府工作報告所要求的“積極的財政政策要更加積極有為”的目標?？傮w而言，2020年貨幣政策和財政政策力度都明顯加大，為宏觀政策有力實施提供了重要保障。

宏觀經(jīng)濟政策（簡稱宏觀政策）對于一個國家的經(jīng)濟穩(wěn)定和金融穩(wěn)定至關(guān)重要，對當前中國而言尤其如此。一方面，疫情變化和外部環(huán)境存在諸多不確定性，要想實行經(jīng)濟平穩(wěn)健康進而在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標，需要經(jīng)濟保持一定增速，因此很有必要運用宏觀政策“穩(wěn)增長”。另一方面，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，特別是有效防范化解各類經(jīng)濟金融風(fēng)險，有效運用宏觀政策確保實現(xiàn)十九大報告提出的“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”等重要目標。

本報告在“大宏觀”視角下，結(jié)合宏觀經(jīng)濟理論與中國國情，從“政策目標設(shè)定的合理性”、“政策整體效果”、“政策力度”、“政策傳導(dǎo)效率”、“政策空間”、“預(yù)期管理”、“政策協(xié)調(diào)性”七個維度對2020年宏觀政策尤其是貨幣政策和財政政策進行系統(tǒng)評價。由此，能夠發(fā)現(xiàn)宏觀政策制定和實施過程中的成功經(jīng)驗和有待改進之處，從而更好地實現(xiàn)“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險”等重要目標。

宏觀政策目標設(shè)定的合理性評價

宏觀政策目標主要包含經(jīng)濟穩(wěn)定與金融穩(wěn)定。就經(jīng)濟穩(wěn)定而言，宏觀政策旨在實現(xiàn)增長穩(wěn)定、就業(yè)穩(wěn)定與物價穩(wěn)定，每年的政府工作報告都會設(shè)定經(jīng)濟增速、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)和失業(yè)率、物價漲幅的目標值。就金融穩(wěn)定而言，宏觀政策旨在防控金融風(fēng)險，從而維護金融體系的穩(wěn)定運行，近年來的政府工作報告還對金融風(fēng)險防控作出了明確要求。本報告基于2020年政府工作報告設(shè)定的目標，對其合理性進行評價。

第一，考慮到疫情沖擊下經(jīng)濟運行存在較大不確定性，2020年沒有明確設(shè)定經(jīng)濟增速目標值具有合理性，但仍然高度重視經(jīng)濟增長。2020年政府工作報告指出，“沒有提出全年經(jīng)濟增速具體目標，主要因為全球疫情和經(jīng)貿(mào)形勢不確定性很大，我國發(fā)展面臨一些難以預(yù)料的影響因素”。這一考慮是合理的。不過，從對赤字率等其他經(jīng)濟指標的設(shè)定，可以大概推算出2020年名義GDP增速要達到一定水平，說明仍然高度重視經(jīng)濟增長。這是因為，從短期來看，經(jīng)濟增長是完成“六穩(wěn)”、“六保”工作的重要保障，而從中長期來看，中國面臨到2035年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化等重要任務(wù)，這也要求經(jīng)濟增速保持在一定水平。

第二，2020年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率上調(diào)了0.5個百分點，既充分考慮了疫情沖擊影響，也體現(xiàn)了宏觀政策的積極立場。2020年政府工作報告將城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率設(shè)定為6%左右，比2019年上調(diào)了0.5個百分點。考慮到當時疫情發(fā)展存在較大不確定性，以上設(shè)定是合理的。在疫情沖擊之下，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標值的上調(diào)幅度僅為0.5個百分點，充分體現(xiàn)了政府積極運用宏觀政策緩解就業(yè)壓力的決心。

第三，2020年CPI目標漲幅上調(diào)了0.5百分點，這主要考慮到了年初食品價格上漲以及積極宏觀政策實施可能帶來的通脹壓力，具有合理性。不過，由于CPI包含易受季節(jié)性與隨機性因素干擾的食品與能源價格，具有較強的波動性。宏觀政策更應(yīng)該關(guān)注剔除食品和能源價格的核心CPI，未來應(yīng)該明確設(shè)定核心CPI的目標值。維護食品價格穩(wěn)定屬于國家治理層面的任務(wù)，不應(yīng)主要依靠宏觀政策對CPI目標的調(diào)控來實現(xiàn)，而應(yīng)依靠產(chǎn)業(yè)政策與社會政策加以應(yīng)對。

第四，2020年突出強調(diào)“加強金融等領(lǐng)域重大風(fēng)險防控”與“堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”，具有較大的必要性。2008年全球金融危機的爆發(fā)使得社會各界普遍意識到，宏觀政策既需要保證經(jīng)濟穩(wěn)定，也需要保證金融穩(wěn)定。由于貨幣政策和財政政策在實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的同時難以兼顧金融穩(wěn)定，宏觀審慎政策成為實現(xiàn)金融穩(wěn)定的核心政策工具。近年來，中國對金融穩(wěn)定的重視程度不斷提高?？紤]到中國仍面臨債務(wù)風(fēng)險、房地產(chǎn)泡沫化風(fēng)險等多方面金融風(fēng)險，2020年政府工作報告強調(diào)重視金融穩(wěn)定，是有必要的。

宏觀政策整體效果評價

本報告從經(jīng)濟穩(wěn)定和金融穩(wěn)定兩個方面對2020年中國宏觀政策整體效果進行評價，著重分析宏觀政策追求的核心目標是否順利實現(xiàn)。

就經(jīng)濟穩(wěn)定而言，疫情沖擊下的2020年中國經(jīng)濟增速實現(xiàn)了階梯式快速回升，成為全球唯一正增長的主要經(jīng)濟體，殊為不易。2020年一季度中國經(jīng)濟增速受疫情沖擊下滑至-6.8%。隨著宏觀政策的積極應(yīng)對，工業(yè)與服務(wù)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)，四季度經(jīng)濟增速已回升至6.5%，全年經(jīng)濟增速也達到2.3%。產(chǎn)出缺口已經(jīng)從一季度的-12.8%左右回升至四季度的0.7%左右。2020年，中國不僅是全球唯一實現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟體，而且高于其他主要經(jīng)濟體至少5個百分點，在全球范圍內(nèi)一枝獨秀。但是，正如2020年底中央經(jīng)濟工作會議提出，“疫情變化和外部環(huán)境存在諸多不確定性，我國經(jīng)濟恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固”。一是，消費與投資需求的增長動力依然不足，表現(xiàn)為居民人均消費支出增速與民間投資增速較為低迷。二是，核心CPI、PPI與GDP平減指數(shù)均處于低位，對經(jīng)濟復(fù)蘇的可持續(xù)性產(chǎn)生一定影響。三是，部分中低收入群體收入增速下降，部分中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力依然存在。四是，潛在增速與長期合理潛在增速之間的缺口（潛在增速缺口）呈擴大態(tài)勢。“十三五”時期中國的潛在增速缺口平均為-0.4%，比“十二五”時期擴大了0.2個百分點。

就金融穩(wěn)定而言，2020年外匯風(fēng)險和不當金融創(chuàng)新風(fēng)險有所緩解。首先，外匯風(fēng)險顯著下降，主要表現(xiàn)在人民幣匯率的走強以及外匯儲備規(guī)模穩(wěn)中有升。截至2020年末，我國外匯儲備達到3.2萬億美元，顯著高于使用IMF風(fēng)險加權(quán)法測算得到的“安全線”（1.4萬億至2.2萬億美元），為防范外匯風(fēng)險提供了堅強后盾。同時，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險大幅壓降，部分金融亂象得到有效治理。不過，房價泡沫化風(fēng)險、金融體系的信用風(fēng)險和流動性風(fēng)險以及居民、企業(yè)和政府部門的債務(wù)風(fēng)險仍然需要高度重視并加以防范。

政策力度評價

政策力度是宏觀政策調(diào)控效果的重要決定因素。就貨幣政策力度而言，第一，數(shù)量型貨幣政策力度較為充裕。2020年，M2與社會融資規(guī)模余額同比增速都顯著提高，較好地實現(xiàn)了政府工作報告制定的“明顯高于去年”的目標。不僅如此，2020年M2同比增速與名義GDP增速的差額（7.6%）與2016年至2019年的平均值（-0.5%）相比也明顯升高，表明數(shù)量型貨幣政策的逆周期調(diào)節(jié)力度較大。第二，價格型貨幣政策的力度在上半年明顯加大，但是下半年恢復(fù)常態(tài)的步伐偏快。以DR007為代表的貨幣市場利率在2020年初明顯下降，但是5月份之后有所反彈。與之類似，信貸市場實際利率（金融機構(gòu)一般貸款加權(quán)平均利率扣減核心CPI）在2020年上半年略微下降，但是下半年有所升高。

就財政政策力度而言，2020年較好地實現(xiàn)了政府工作報告所要求的“積極的財政政策要更加積極有為”的目標，不過財政支出進度偏慢，對財政政策的力度產(chǎn)生了掣肘。第一，實際赤字率達到了“十三五”時期的高點。2020年前三季度，調(diào)整后的一般公共預(yù)算赤字率為4.73%，調(diào)整后的一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算赤字率之和為7.91%。第二，宏觀稅負降至“十三五”時期的最低點。2020年前三季度宏觀稅負（“（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入）/GDP”）為27.15%，比“十三五”期間的平均水平下降了2.18個百分點。不過，2020年的一般公共預(yù)算支出實際增速和政府性基金預(yù)算支出增速均低于中央制定的目標值。此外，2016年至2019年“一般公共預(yù)算支出+政府性基金支出（扣除成本）”增速與名義GDP增速差額的平均值是3.27%，而2020年前三季度只有3.12%?？梢?，財政支出政策的逆周期調(diào)節(jié)力度還有待提高。

總體而言，2020年貨幣政策和財政政策力度都明顯加大，為宏觀政策有力實施提供了重要保障。不過，仍然存在改進空間，尤其是價格型貨幣政策的力度需要進一步加強，財政支出力度需要進一步加大、進度也需要進一步加快。

政策傳導(dǎo)效率評價

2020年貨幣政策的傳導(dǎo)效率有所增強。貨幣政策傳導(dǎo)機制主要包括三個環(huán)節(jié)：央行貨幣政策操作是否能夠順利調(diào)節(jié)銀行部門流動性；銀行部門是否能夠順利地將資金釋放給企業(yè)和居民部門；企業(yè)和居民部門是否真正將所籌集資金用于生產(chǎn)性投資和消費活動。2020年，央行通過降準和降息等操作較好地提高了銀行部門資金可獲得性并降低了資金成本，同時全社會新增信貸大幅增加，流向房地產(chǎn)的新增信貸占比不斷下降，可見貨幣政策在前兩個環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)效率有所改善。一方面，金融對實體經(jīng)濟的支持力度顯著增強，另一方面，民間投資和居民消費相對低迷，意味著貨幣政策在第三環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)效率仍然有待提高，這主要由長期存在的結(jié)構(gòu)性問題所致，單靠貨幣政策難以解決。

財政政策的傳導(dǎo)效率有待提升。評估財政政策傳導(dǎo)效率的關(guān)鍵在于判斷政府支出、減稅等舉措能否有效帶動全社會的投資需求和消費需求。2020年積極財政政策對國有控股投資的帶動作用較為明顯，但是對民間投資和基建投資的帶動作用有待改善。此外，積極財政政策對居民消費的帶動作用同樣有待改善。

政策空間評價

貨幣政策空間有所收窄，但是國外貨幣政策環(huán)境較為寬松，因此中國貨幣政策的實際可操作空間仍然較為充裕。就數(shù)量型貨幣政策而言，中國金融機構(gòu)的平均法定存款準備金率已經(jīng)由2018年初的14.9%降至2020年底的9.4%。就價格型貨幣政策而言，截至2020年末，MLF利率和OMO利率都降至了“十三五”時期的低位。由此，降準和降息空間均有所收窄。不過，2020年多國大幅降息，從而使得中國貨幣政策的實際可操作空間事實上反而有所增加。

財政政策空間仍然較為充裕。近年來政府債務(wù)率不斷提高，2020年由于抗擊疫情需要，漲幅尤為明顯。未來，老齡化等因素還將促使中國政府債務(wù)率進一步升高。不過，由于中央政府債務(wù)占比偏低（中國為43%左右，而發(fā)達經(jīng)濟體通常為90%左右）和外債占比偏低（中國僅為3.5%左右，而爆發(fā)歐債危機的國家高達75%左右）這兩大特征的存在，中央政府部門仍然具有一定的加杠桿空間，從而拓寬了中國財政政策的實際可操作空間。

預(yù)期管理評價

預(yù)期管理的核心是通過加強對公眾的信息溝通，對公眾預(yù)期形成引導(dǎo)，從而提高政策的調(diào)控效率。美國等其他主要經(jīng)濟體的預(yù)期管理主要針對貨幣政策，中國預(yù)期管理的范疇更加寬泛，具有典型的中國特色。本報告從兩個維度對預(yù)期管理進行評價：一是基于主流預(yù)期管理理論，對中國貨幣政策預(yù)期管理進行評價；二是對中國特色預(yù)期管理的主要做法進行評價。

2020年中國貨幣政策預(yù)期管理顯著改善，但仍有提升空間。貨幣政策預(yù)期管理包含提高政策透明度和強化前瞻性指引兩個方面。就透明度而言，2020年央行對未來經(jīng)濟和政策的定性表述更為明確，提高了經(jīng)濟信息的透明度。同時，央行加強了對貨幣政策操作方式與意圖的解釋，提高了操作信息的透明度。不過，貨幣政策錨定的目標仍然偏多，未來可以精簡并且明確優(yōu)先目標，從而提高目標信息的透明度；同時，還可以適時公開貨幣政策的決策過程，從而提高決策信息的透明度。就前瞻性指引而言，疫情沖擊下央行通過多種渠道提前溝通貨幣政策的應(yīng)對舉措，并逐漸增加了對未來貨幣政策的引導(dǎo)和溝通，有效引導(dǎo)了公眾對貨幣政策走向的預(yù)期。不過，貨幣政策中介目標的前瞻性指引仍有待加強。

中國特色預(yù)期管理的政策實踐主要體現(xiàn)在短期、中期、長期三個維度，發(fā)揮了引導(dǎo)與穩(wěn)定公眾預(yù)期的重要作用。短期而言，每年通過中央經(jīng)濟工作會議與全國兩會發(fā)布全年經(jīng)濟運行的前瞻性指標并明確表述宏觀政策定位，在穩(wěn)定公眾預(yù)期方面發(fā)揮了重要作用。中期而言，定期制定經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃，明確未來五年經(jīng)濟發(fā)展的總體目標、具體任務(wù)和政策導(dǎo)向，使公眾更加明晰經(jīng)濟發(fā)展路徑，增強了公眾對經(jīng)濟發(fā)展的信心。長期而言，通過戰(zhàn)略性地規(guī)劃部署“三步走”戰(zhàn)略、2035年遠景目標以及“兩個一百年”奮斗目標等，前瞻性地設(shè)定了不同階段的經(jīng)濟發(fā)展目標，有效發(fā)揮了前瞻性指引的重要作用。

政策協(xié)調(diào)性評價

2020年理想的政策協(xié)調(diào)方式是“積極的財政政策+穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策+偏緊的宏觀審慎政策”。一方面，“積極的財政政策+穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策”能更好地實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定，推動經(jīng)濟增速盡快向長期合理的潛在增速靠攏。另一方面，“偏緊的宏觀審慎政策”與“積極的財政政策+穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策”相互協(xié)調(diào)，有助于防范貨幣政策與財政政策雙雙發(fā)力過程中可能出現(xiàn)的資產(chǎn)泡沫化等金融風(fēng)險，增強金融體系穩(wěn)定性。

從政策實踐來看，三類宏觀政策實現(xiàn)了較好的協(xié)調(diào)配合。首先，貨幣政策力度有所增強。其次，財政政策較為積極，顯著提高了赤字率。再次，宏觀審慎政策框架進一步完善，健全了房地產(chǎn)金融、影子銀行等重點領(lǐng)域宏觀審慎監(jiān)測、評估和預(yù)警體系。各類宏觀政策的協(xié)調(diào)性仍有改善空間。一是，價格型貨幣政策的力度有待加強，從而進一步推動實際利率下降。二是，財政支出的執(zhí)行進度有待加快。三是，宏觀審慎政策對房價泡沫化風(fēng)險與債務(wù)風(fēng)險的管控有待進一步加強。

2021年宏觀政策的總體思路

通過對2020年宏觀政策進行系統(tǒng)評價，總體而言，宏觀政策操作在不少方面比以往明顯改進，對中國經(jīng)濟在全球一枝獨秀的表現(xiàn)起到了重要支撐作用。展望2021年，建議從如下幾個方面創(chuàng)新與完善宏觀調(diào)控。一是，構(gòu)建更加完善的宏觀政策指標體系，尤其要完善核心CPI等指標及其目標值的設(shè)定。二是，適度加大貨幣和財政政策的力度，尤其要注意加快財政支出的執(zhí)行進度，從而更好地實現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)。三是，消除結(jié)構(gòu)性因素的阻礙，從根本上著力提高貨幣政策和財政政策的傳導(dǎo)效率。四是，進一步強化預(yù)期管理。五是，不斷健全各類宏觀政策的協(xié)調(diào)機制，從而更好地實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的雙重目標。

需要強調(diào)的是，當前中國經(jīng)濟復(fù)雜局面在于多因素的交織，需要打破既有的宏觀調(diào)控理念和思路，打造新的宏觀調(diào)控框架。在“大宏觀”視角下，將穩(wěn)定政策（貨幣、財政與宏觀審慎政策）、增長政策和結(jié)構(gòu)政策有機融合起來，實現(xiàn)“三策合一”，才能有效應(yīng)對當前中國經(jīng)濟所面臨的復(fù)雜格局。第一，穩(wěn)定政策需要適當加大力度，以增加對潛在增速缺口的關(guān)注，兼顧短期與中長期的最優(yōu)增長路徑。第二，增長政策既要挖掘中國經(jīng)濟增長的“老動力”，又要增強“新動力”，防止?jié)撛谠鏊龠^快下滑。第三，結(jié)構(gòu)政策要以改善總需求結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)、總供給結(jié)構(gòu)等為核心抓手，切實提高穩(wěn)定政策的調(diào)控效率。宏觀政策“三策合一”新框架既能提高宏觀調(diào)控的整體效率，又能節(jié)約寶貴的政策空間，從而助推中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，促使中國經(jīng)濟順利跨越中等收入階段并邁向社會主義現(xiàn)代化。

（作者：陳彥斌系中國人民大學(xué)國家經(jīng)濟學(xué)教材建設(shè)重點研究基地執(zhí)行主任、中國宏觀經(jīng)濟論壇核心成員，陳小亮系中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所副編審）