辯證理解“十四五”時期完善國家行政體系的語境和含義

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（下簡稱《建議》）從六個方面提出“十四五”時期經(jīng)濟社會主要發(fā)展目標，其中在“國家治理效能得到新提升”中明確提出了“國家行政體系更加完善”。那么，何為國家行政體系？需要我們從“體系建設”和“能力建設”兩個維度加以正確理解和充分把握。

從國家治理體系的角度理解國家行政體系

國家行政體系是國家治理體系中的一個重要組成部分，是由一系列行政制度構成的。因此，完善國家行政體系，前提就是要完善國家行政體系的制度體系。“十四五” 時期完善國家行政的制度體系的目標就是要逐步完善各項行政管理制度，實現(xiàn)國家行政管理制度化、規(guī)范化和程序化。這里所謂的制度化，即在國家行政管理的各領域、各方面，都要作出法律法規(guī)安排，借以形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家行政制度；所謂規(guī)范化，即通過發(fā)布和實施一系列關于行政管理的標準、規(guī)則和要求等，達到行政管理過程的統(tǒng)一，獲得行政管理的最佳秩序和最佳效益；所謂程序化，即行政管理工作要按照法定的步驟、流程開展，這些步驟、流程有著嚴密的、內(nèi)在的、合理的安排。以上是從國家治理體系的角度上理解完善國家行政體系，基本上遵循的是國家行政體系—國家行政制度體系—國家行政管理制度化、規(guī)范化、程序化的理解邏輯。

從國家治理能力的角度理解國家行政體系

《建議》所提出的“國家行政體系更加完善”是在國家治理效能得到新提升的目標體系中提出來的，這就說明不僅要強調(diào)完善國家行政體系，同時要更加關注治理效能。其中，“政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”既是政府治理效能的重要表現(xiàn)，也是完善行政體系必須重視的目標。為此，我們需要從國家治理能力的高度來看國家行政體系建設，要從結果和績效的導向來看政府作用、行政效率和公信力。這也意味著，構建完善的行政體系不僅要關注到行政管理的基本制度、服務標準、內(nèi)部流程等狹義的行政效率，同時要用系統(tǒng)化、關聯(lián)化的視角來考察衡量行政體系的外部環(huán)境和作用功能，要看到行政體系運作對環(huán)境產(chǎn)生的作用和影響，要關注行政運轉產(chǎn)生的各方面效能，要使社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯。也就是說，要通過提高國家治理能力和把制度優(yōu)勢轉化為治理效能來完善國家行政體系，這不僅要提高國家行政管理體系和制度本身的能力，更要著眼于行政體系之外的系統(tǒng)、協(xié)調(diào)以及整體治理等能力的提升。

“十四五”時期應以完善國家行政體系為重點推進行政改革

根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求科學轉變政府職能。新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟背景下，政府的功能和作用需要做到有效市場和有為政府相結合。要在激發(fā)各類市場主體活力、充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用的前提下，通過深化“放管服”改革，通過持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，通過加強宏觀經(jīng)濟治理和現(xiàn)代財稅金融體制改革，建設高標準的市場體系，更高水平地發(fā)揮有為政府的作用。

建立和完善職責明確、依法行政的政府治理體系。政府治理體系的建立和完善要充分體現(xiàn)現(xiàn)代化行政管理的要求，朝著制度化、規(guī)范化和法治化方向，按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的要求，實行權力清單、責任清單和負面清單制度，完善和明確政府職能和職責，完善相關法律法規(guī)和制度建設，不斷促進國家行政體系制度化、規(guī)范化和法治化。

探索和創(chuàng)新政府市場監(jiān)管形式，不斷提高科學監(jiān)管水平。構建高水平的社會主義市場經(jīng)濟體制，離不開政府科學有效的市場監(jiān)管和行業(yè)指導。“十四五”時期還要按照經(jīng)濟發(fā)展和市場發(fā)展的要求，不斷創(chuàng)新政府市場監(jiān)管形式，提高科學監(jiān)管水平。對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)要實施包容而審慎的監(jiān)管；對常規(guī)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)要不斷完善事中事后的監(jiān)管，實現(xiàn)全鏈條的有效監(jiān)管；對監(jiān)管的形式要實行許可事項清單管理，持續(xù)優(yōu)化市場化、法治化和國際化的營商環(huán)境。

提高決策科學化民主化法治化水平。要同時發(fā)揮有效市場和有為政府的作用，必須以有為政府的科學決策為前提，否則就會導致相反的后果。要提高決策的科學化水平，必須以決策的民主化作為前提，也就是必須暢通政策參與渠道，讓更多的利益相關主體參與到政策制定之中；必須建立健全重大決策的事前評估制度，讓決策者在各種可行的方案中優(yōu)選和優(yōu)化決策，確保決策方案的最佳性，同時要制定各種風險防控機制和應急預案，應對不斷增加的外部風險；必須建立健全重大決策的事后評價制度，通過事后的評價和評估，及時發(fā)現(xiàn)政策的弊端和不足，從而及時調(diào)整政策的適應性、總結成功經(jīng)驗和失敗教訓，不斷提高決策者的科學決策能力水平；必須建立行政決策的科學程序，明確決策責任歸屬及其責任承擔制度，提高決策法治化水平。

推進政務公開，提高政務服務水平。有效市場往往需要靈敏的信息作為前提條件，有為政府要提高市場配置資源的有效性，就必須做好政務公開，加強信息透明度；有為政府還要提供社會所必需的公共服務，提供公平的公共管理，確保充足的人力資源和穩(wěn)定的社會環(huán)境。“十三五”時期我國在公共服務便利化和政府服務中心建設方面都取得較大進展，“十四五”期間要加快政務服務的標準化、規(guī)范化和便利化，不斷優(yōu)化和提高政府服務的提供方式和水平。

深化行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構的改革，構建政府—社會—市場的良性互助關系。有效市場和有為政府的建設離不開社會的參與，其中社會中介組織、市場中介組織，如行業(yè)協(xié)會、商會、從業(yè)者協(xié)會等更是緊密服務市場、服務市場主體、服務管理部門，學術上也稱是第三部門。要充分發(fā)揮社會中介組織在政府與市場之間的雙向服務作用，需要進一步深化自身的改革。在規(guī)范好該類機構的定位和邊界的同時，要支持和促進其開展積極的管理和服務工作，要拓展該類組織的業(yè)務和服務，充分發(fā)揮其功能，為構建政府—社會—市場的良性互助、進一步服務有效市場和有為政府發(fā)揮橋梁紐帶作用。

堅持系統(tǒng)觀念，加強整體性政府建設

“十三五”時期和往年的行政改革，經(jīng)常會遭遇運行機制和執(zhí)行力問題：如改革中存在著放權不到位問題，有的上級政府部門“怕削權，不愿改”；以改革風險變大需要審慎管理考量，“怕問責，不敢改”；下級部門組織體系能力不夠等原因，導致權力下放難以到位。此外，存在著改革不協(xié)同，不能形成改革合力的問題，主要原因是“各自為政、條塊分割、縱強橫弱、部門壁壘”，縱向權力線的“條條”對口管理與橫向權力線的“塊塊”屬地管理之間構筑的壁壘使層級間、部門間職權不順，跨部門信息共享和業(yè)務協(xié)同受阻。還有一些地方改革行動存在立場偏差、標準不一，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)新呈現(xiàn)“碎片化”局面，這些都導致改革成效大打折扣，本身具有優(yōu)越性的制度不能有效發(fā)揮效能。

為此，中央提出了諸多創(chuàng)新和改革措施，如黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》指出：“健全部門協(xié)調(diào)配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消。深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項。”“創(chuàng)新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。”“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。”這些都說明，當代中國的國家治理應重視跨界治理機制，堅持系統(tǒng)觀念，建立“協(xié)調(diào)配合機制”“全國一體化政務服務平臺”等，進一步創(chuàng)新行政管理和服務方式。

跨界治理，主要是指實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務，強調(diào)“五個跨”的“雙向互動”“協(xié)同治理”，包容了上下貫通、左右整合、內(nèi)外同體的新運行機制?？缃鐓f(xié)同，是系統(tǒng)觀念在完善國家行政體系中的直接體現(xiàn)，是針對組織封閉、條塊分割、自成體系、官僚主義的傳統(tǒng)行政組織弊端的一種克服，是在新技術新發(fā)展新戰(zhàn)略下的數(shù)字政府和智慧政府建設的一個必然趨勢，也是今后五年、十五年行政改革應堅持的一個重要改革方向。完善國家行政體系的過程中要重視跨界治理協(xié)同能力建設，就要在行政理念、行政組織、行政職能、行政決策、行政領導、行政信息、行政績效考核等方面進行溝通機制創(chuàng)新，著力提高跨界治理協(xié)同能力。

具體而言，一是需要加強跨界治理協(xié)同的機制建設，需要加強建立跨界之間的信任和溝通機制、協(xié)調(diào)和整合機制、責任和監(jiān)督機制。

二是行政組織方面需要更多地塑造扁平化結構，壓低原來的金字塔結構層級，打破原來的條塊分割、政出多門的體制局限。

三是在職能和崗位設置方面，優(yōu)化部門權力與資源配置，從“以職能為中心”的科層結構轉變?yōu)?ldquo;以公眾為中心”的網(wǎng)絡結構，可考慮設立“首席信息官”，增進各個部門間的信息共享、業(yè)務協(xié)同，使得改革從單純數(shù)量調(diào)整的“物理變化”轉向跨部門整體協(xié)同的“化學反應”。構建起信息共享與業(yè)務協(xié)作的整體網(wǎng)絡，實現(xiàn)政務信息資源跨界域的暢通流動和業(yè)務的高效協(xié)同。

四是打造縱橫上下貫通、內(nèi)外互動融合的行政信息和職能流程。“五跨”協(xié)同治理的運行機制，既不是原來的從上到下構成的單一系統(tǒng)、單一部門的縱向治理運行機制，也不是從左至右的單一區(qū)域、單一層級的橫向治理運行機制，而是包容了上下貫通、左右整合、內(nèi)外同體的新運行機制。這種新運行機制可以打破原先的信息孤島、部門壁壘、審批過度、手續(xù)重復、環(huán)節(jié)冗長、程序繁瑣、流程復雜、周期太長等弊端，形成一種公開、透明、簡約、快捷的行動力和執(zhí)行力。

五是績效考核方面要打破部門內(nèi)考核界限，由單一部門個體考核轉向任務全流程考核，增加跨部門協(xié)作在績效考核中的權重，考察各部門工作對于整體協(xié)同效能的作用，提高各部門整體協(xié)作意識。

六是推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享。認真研究建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，通過技術來突破行政壁壘，實現(xiàn)整體性政府的現(xiàn)代化建設。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部研究員】