【中國(guó)之治@文化解碼】
作者：龐金友 中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)
進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)農(nóng)村城市化、城市國(guó)際化、區(qū)域一體化進(jìn)程加速，城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用迅速提升，大都市圈建設(shè)趨勢(shì)明顯。大中型城市集中了人才、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)、地理等資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也是社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生地、聚集地和爆發(fā)地，市域?qū)蛹?jí)社會(huì)治理的難度與壓力日益凸顯。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題。市域治理是觀察和思考國(guó)家治理的全新視角，是推動(dòng)和促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要杠桿。如何理解市域治理與國(guó)家治理的關(guān)系，如何認(rèn)識(shí)市域治理現(xiàn)代化的必要性與緊迫性，如何謀劃市域治理現(xiàn)代化的實(shí)施策略，是關(guān)系市域治理變革成敗、影響國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重大理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)議題。
市域治理的內(nèi)涵與特征
作為一個(gè)全新的概念，學(xué)術(shù)界對(duì)市域治理的理解存在一定的分歧。一般來(lái)說(shuō)，市域治理有廣義和狹義之分。廣義的市域治理是指區(qū)域一體化意義上的大都市圈或大中型城市群，以核心城市為中心向外輻射周邊城市一體發(fā)展、共同繁榮的地方治理格局；狹義的市域治理是指行政區(qū)劃意義上的地級(jí)市或設(shè)區(qū)（縣）的大中型城市，以中心城區(qū)為軸心帶動(dòng)下轄區(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）協(xié)作發(fā)展、共同富強(qiáng)的社會(huì)治理格局。無(wú)論是廣義還是狹義，與省域治理和縣域相比，市域治理更突出以中心拉動(dòng)周邊的水平治理層級(jí)，更側(cè)重市-區(qū)（縣、市）-街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，更倡導(dǎo)黨委、政府、社會(huì)、民眾等多元主體共同參與的合作治理體系，是一種強(qiáng)調(diào)共建共治共享的新型社會(huì)治理格局，是一整套彼此互動(dòng)、緊密銜接、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的體制機(jī)制和制度安排。
整體來(lái)看，市域治理具有如下基本特征：一是樞紐性。市域治理是國(guó)家治理的重要維度，在國(guó)家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。市域治理向上承接中央和省域治理的大政方針、制度安排和規(guī)則體系，橫向?qū)油?jí)市域或市域范圍內(nèi)的區(qū)域協(xié)同和地方治理，向下統(tǒng)籌謀劃、引導(dǎo)部署縣域治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理。二是整合性。市域治理是跨越城鄉(xiāng)治理的整體工程，是以城區(qū)治理引領(lǐng)、帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的協(xié)同治理，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各核心要素高度匯聚、集中整合的生態(tài)系統(tǒng)，更是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多維治理形態(tài)有機(jī)統(tǒng)一的綜合治理場(chǎng)域。三是聯(lián)動(dòng)性。市域治理內(nèi)在地包含城市和鄉(xiāng)村兩大區(qū)域，兩者相互促進(jìn)，相互影響。城市的發(fā)展和繁榮必然帶動(dòng)鄉(xiāng)村的富裕和振興，反過(guò)來(lái)，鄉(xiāng)村的進(jìn)步和變革也勢(shì)必促進(jìn)城市的提升和飛躍。因此，市域治理往往更強(qiáng)調(diào)分類(lèi)治理基礎(chǔ)上的協(xié)同發(fā)展和融合治理。四是復(fù)雜性?；谥T多因素的囿限，部分地區(qū)的社會(huì)治理長(zhǎng)期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。城區(qū)的飛速發(fā)展并未實(shí)質(zhì)帶動(dòng)周邊區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相應(yīng)繁榮，單邊發(fā)展、資源傾斜現(xiàn)象嚴(yán)重，改革紅利未能充分展開(kāi)，更沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的共有共治共享，城鄉(xiāng)矛盾十分突出。同時(shí)，城鎮(zhèn)化速度不斷加速，城區(qū)范圍不斷擴(kuò)展，也在不停擠壓鄉(xiāng)村的土地、資源和生存空間，因此，城鄉(xiāng)本身也是現(xiàn)代化進(jìn)程中的競(jìng)爭(zhēng)者和矛盾體。如何妥善處理轉(zhuǎn)型時(shí)期城鄉(xiāng)之間日趨復(fù)雜的矛盾、沖突和競(jìng)爭(zhēng)，本身就需要高超的治理技巧和治理能力。
新時(shí)代市域治理的必要性
如火如荼的大都市圈建設(shè)，不斷升級(jí)的大中城市發(fā)展需要，日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾，形勢(shì)嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局，對(duì)傳統(tǒng)地方治理和基層治理的體系與能力提出了全新的挑戰(zhàn)和變革的要求，因此，市域社會(huì)治理及其現(xiàn)代化進(jìn)程不僅無(wú)可回避，而且迫在眉睫。
第一，社會(huì)矛盾沖突集中爆發(fā)。隨著改革進(jìn)程的不斷深化，利益重構(gòu)、政策調(diào)整、法律法規(guī)不完備、配套措施不健全等因素引發(fā)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，牽扯面大，涉及人多，矛盾更尖銳，沖突更激烈。第二，公共安全風(fēng)險(xiǎn)急劇增加。轉(zhuǎn)型社會(huì)中的矛盾沖突層出不窮，相互交織。老問(wèn)題尚未解決，新問(wèn)題也已出現(xiàn)；新矛盾的處理，往往又引起已解決的老矛盾的反彈。與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，信息通訊的迅猛升級(jí)，帶來(lái)人員、資金、物資、技術(shù)的高速流動(dòng)，矛盾沖突從醞釀到引發(fā)再到傳導(dǎo)，時(shí)間更短，強(qiáng)度更大，涉及范圍更廣，后果和影響在無(wú)形中被無(wú)限放大。這使得傳統(tǒng)以縣域?yàn)橹行牡牡胤街卫盹@得力不從心。第三，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)革新引發(fā)失序。與時(shí)代趨勢(shì)形成鮮明對(duì)比的是，當(dāng)前地方治理中各部門(mén)和機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)眾多，操作平臺(tái)分散，部門(mén)之間、機(jī)構(gòu)之間數(shù)據(jù)鴻溝、數(shù)據(jù)壁壘現(xiàn)象根深蒂固，多頭采集、重復(fù)采集、更新緩慢、利用不足等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，共享意識(shí)與協(xié)同機(jī)制普遍不足。第四，現(xiàn)行治理理念亟待革新。在現(xiàn)行條塊治理的體制下，各縣域、各部門(mén)之間缺乏必要的合作與協(xié)同，自掃門(mén)前雪、“九龍治水”、“治理真空”等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。第五，傳統(tǒng)治理體系存在短板。受制于體制機(jī)制等因素，傳統(tǒng)的地方治理體系形成了“省域”和“縣域”兩大重心，省域治理幅員遼闊，鞭長(zhǎng)莫及，縣域治理轄責(zé)有限，力不從心，兩者之間的市域治理不上不下，地位尷尬，難有作為：在省域治理框架下，市域?qū)蛹?jí)與縣域?qū)蛹?jí)雖然同為“執(zhí)行者”，但動(dòng)員、執(zhí)行、操作、應(yīng)對(duì)等能力明顯弱于后者，顯得主動(dòng)性、積極性不夠；在縣域治理框架下，市域治理與省域?qū)蛹?jí)雖然同為“決策者”，但決策、創(chuàng)新、整合、調(diào)配等能力明顯不及后者，顯得主導(dǎo)性、權(quán)威性不足。這種治理重心的兩極分化，使城鄉(xiāng)治理二元化、斷裂化成為治理體系最大的不足和缺陷。突出表現(xiàn)在統(tǒng)籌銜接機(jī)制，資源共享機(jī)制、人才保障機(jī)制、信息溝通機(jī)制的失衡和缺失。而新時(shí)代的市域治理強(qiáng)調(diào)以黨組織為統(tǒng)領(lǐng)，以政府為主導(dǎo)，以居民需求為宗旨、以多元共治為特征，目的就是要彌補(bǔ)這一不足。
市域治理現(xiàn)代化的實(shí)施方略
第一，堅(jiān)持以人民為中心的治理目標(biāo)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代大幕開(kāi)啟，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。只有不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的多層次、多維度、多樣化的需求，才能使人民擁有獲得感、幸福感和安全感。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，市域治理必然是面向人民、以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)的社會(huì)治理。治理理念、治理體系和治理能力都要以維護(hù)人民的利益為根本，要想人民之所想，急人民之所急，愛(ài)人民之所愛(ài)，人民對(duì)美好生活的向往與追求就是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)和核心內(nèi)容。
第二，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)共進(jìn)的治理理念。狹義的市域是指行政意義上市級(jí)管轄區(qū)域，自20世紀(jì)80年代的“市管縣”改革以來(lái)，市域概念本身就包含地級(jí)市、縣級(jí)市以及下轄的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此市域治理在空間維度上包括城區(qū)城市治理和鄉(xiāng)村基層治理。市域治理以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的美好生活為根本任務(wù)，以破除二元格局、消解城鄉(xiāng)差距、追求均衡發(fā)展、倡導(dǎo)公平公正為奮斗目標(biāo)，以最終實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)的普遍進(jìn)步和繁榮發(fā)展。
第三，突出市域主導(dǎo)的治理主體。在市域治理現(xiàn)代化過(guò)程中，雖然強(qiáng)調(diào)共建共治共享，倡導(dǎo)多中心治理，但是，“多中心治理并非說(shuō)是治理主體都處于一樣的地位，而是各有側(cè)重，且行動(dòng)能力和自覺(jué)程度各異，尤其是能夠起到引領(lǐng)作用的部分，不能缺位。”當(dāng)前縣域治理的治理重心集中在縣級(jí)層面，市域治理現(xiàn)代化首先就要確立市級(jí)層面在地方社會(huì)治理中的主導(dǎo)地位，突出市域治理的“統(tǒng)籌者”和“主導(dǎo)者”的主體角色，發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、資源整合、集中部署的核心作用，逐漸建構(gòu)起市級(jí)統(tǒng)領(lǐng)、縣級(jí)負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)的市域治理主體結(jié)構(gòu)。
第四，倡導(dǎo)多元協(xié)同的治理機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益深化和城鄉(xiāng)生活水平的普遍提升，市域治理涉及的利益越來(lái)越龐雜，統(tǒng)轄事務(wù)越來(lái)越繁重。傳統(tǒng)的一元格局、單中心管控模式已無(wú)力應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、未知性、多變性和不確定性。只有在黨和政府的統(tǒng)一協(xié)同下，統(tǒng)籌部署，組織協(xié)同，聯(lián)動(dòng)聯(lián)用，建立一個(gè)縱貫政府、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市場(chǎng)、居民的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，才能緩解社會(huì)矛盾，削弱社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，疏通利益沖突，實(shí)現(xiàn)市域協(xié)同治理的目標(biāo)。市域治理既要強(qiáng)調(diào)源頭治理，也要強(qiáng)調(diào)綜合治理，更要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理。在堅(jiān)持市域主導(dǎo)、多元主體協(xié)同的基礎(chǔ)上，要倡導(dǎo)靈活、多樣的治理方式，采用務(wù)實(shí)、高效的治理策略，“市域社會(huì)治理的機(jī)制維度指多層級(jí)主體協(xié)同，多樣化路徑互動(dòng)，全方位要素集成，全員化社會(huì)參與”。
第五，采用“五治”融合的治理策略。其一，自治?；鶎由鐣?huì)治理是市域社會(huì)治理的前提和基礎(chǔ)。只有不斷健全基層自治的機(jī)制體制，培育基層自治的傳統(tǒng)和習(xí)慣，才能為廣大群眾參與基層社會(huì)治理提供制度化的渠道，進(jìn)而建立和完善城鄉(xiāng)一體的基層治理體系。必須將市域治理的重心適度下移，確保人才、資金、物資和技術(shù)的相應(yīng)下探，進(jìn)而為基層自治提供全方位、精準(zhǔn)性和精細(xì)化的支持和服務(wù)。其二，法治。市域治理現(xiàn)代化必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行和完成。沒(méi)有法治的支撐和保障，市域治理勢(shì)必難有作為。必須高度重視法治在市域治理中的支撐和保障作用，加快建設(shè)完備、規(guī)范和科學(xué)的市域法律法規(guī)體系，進(jìn)而推進(jìn)市域社會(huì)治理的制度化、規(guī)范化和程序化。具體來(lái)說(shuō)，市域治理法治化必須在市域范圍內(nèi)從四大環(huán)節(jié)著力健全和完善：一是制訂科學(xué)、完備的法律法規(guī)體系，二是打造公正權(quán)威的法治實(shí)施體制，三是建構(gòu)務(wù)實(shí)高效的法治監(jiān)督機(jī)制，四是建立便捷優(yōu)質(zhì)的法治保障網(wǎng)絡(luò)。其三，德治。從治理的角度，法治是一種外在的剛性約束，強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)懲分明，權(quán)責(zé)清晰，德治則是一種內(nèi)在的柔性約束，強(qiáng)調(diào)潤(rùn)物無(wú)聲，治身治心。市域社會(huì)治理倡導(dǎo)的互動(dòng)、協(xié)同、和諧和高效，內(nèi)在要求社會(huì)共同體成員普遍具有較高的道德水準(zhǔn)和倫理素養(yǎng)，因此，加快構(gòu)建具有新時(shí)代中國(guó)特色的市域德治體系和德治文化，是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必要途徑。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)道德呈現(xiàn)的多元化、功利化、自我化、碎片化等問(wèn)題，加強(qiáng)個(gè)人品德、家庭美德、職業(yè)道德、社會(huì)公德建設(shè)顯得必要而緊迫，“以德治為先導(dǎo)，通過(guò)核心價(jià)值浸潤(rùn)人心形成道德約束、通過(guò)榜樣力量轉(zhuǎn)化德行實(shí)現(xiàn)道德施教、通過(guò)公益服務(wù)鄰里和諧主導(dǎo)道德建構(gòu)，尤其注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會(huì)治理中的重要使用，充分實(shí)現(xiàn)道德的引領(lǐng)、規(guī)范和約束功能，使德治成為市域社會(huì)治理體系的重要支撐。”其四，共治。從市域社會(huì)治理的角度來(lái)講，優(yōu)良的社會(huì)治理體系和能力，不能僅僅依靠某個(gè)組織或單方力量來(lái)完成，需要聯(lián)動(dòng)協(xié)同、多元共治。面對(duì)跨縣域、跨城鄉(xiāng)的重大風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，需要共享互動(dòng)、共享、協(xié)同的市域應(yīng)急防控體系；面對(duì)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的大規(guī)模的事件和沖突，需要發(fā)揮市域?qū)蛹?jí)的齊抓共管、緊密協(xié)作、綜合治理。其五，智治。以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算為表征的數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，為實(shí)現(xiàn)“智能化城鄉(xiāng)”的美好藍(lán)圖提供了必要而充分的技術(shù)前提。這既是市域治理理念的基本內(nèi)容，也是市域治理體系的重要組成部分，更是市域治理現(xiàn)代化的構(gòu)成要素和實(shí)現(xiàn)路徑。總結(jié)市域治理已有的成熟經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)共享性城鄉(xiāng)公共資源大數(shù)據(jù)庫(kù)、綜合性智能服務(wù)平臺(tái)、實(shí)時(shí)性公共安全保障網(wǎng)絡(luò)、交互性市域治理協(xié)同中心是其中重要的環(huán)節(jié)。
