中國基層治理千頭萬緒，黨建、扶貧、維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、食藥安全、城管、環(huán)保、疫情防控等都需要基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一一抓落實。上級政府經(jīng)常向基層政府下達(dá)和布置各種任務(wù)，貫徹目標(biāo)管理，并習(xí)慣于通過抓典型案件甚至動輒“一票否決”進(jìn)行問責(zé)，使基層如履薄冰，不敢懈怠。基層是貫徹和執(zhí)行黨和國家政策的最前沿，事情多、任務(wù)重、責(zé)任大，基層干部被上級和群眾夾在中間，既要讓上級滿意，又要讓群眾滿意，談何容易。一旦出了問題，他們往往成為上級政府問責(zé)的對象，成為責(zé)任事故的“替罪羊”，替上級背黑鍋，常被稱為“背鍋俠”。

基層問責(zé)“背鍋”的表現(xiàn)

問責(zé)對下不對上，讓基層替上級“背鍋”?；鶎犹幱谥卫韺蛹壍哪┥遥渲饕ぷ骶褪菆?zhí)行上級布置的各項任務(wù)，甚至是照章辦事，上下級之間實際上是一種委托代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論，代理人的行為所產(chǎn)生的后果由委托人承擔(dān)，或者最起碼上下級之間有連帶責(zé)任關(guān)系。但是，一些問責(zé)并非根據(jù)這一邏輯，只對基層具體執(zhí)行事務(wù)的人員進(jìn)行問責(zé)，而上級則以各種理由推脫責(zé)任。例如，在市場監(jiān)管領(lǐng)域，基層監(jiān)管機構(gòu)按照上級規(guī)定的要求檢測食品，卻因非檢測項目發(fā)生了食品安全事件，結(jié)果被上級問責(zé)，而制定檢測項目和標(biāo)準(zhǔn)的上級部門則不被問責(zé)。

問責(zé)上級擔(dān)責(zé)少，基層擔(dān)責(zé)多。有的時候，在執(zhí)行上級指示和要求過程中，雖然基層也存在一些過錯，但主要是因為上級的指示和要求不切實際，從而造成問責(zé)事件的發(fā)生；或者因執(zhí)法力量、手段或其他客觀條件制約而非懶政、不作為或濫用權(quán)力等造成不良后果，在問責(zé)的時候卻由基層承擔(dān)主要責(zé)任，而對上級的問責(zé)則輕輕帶過，如基層人員記過處分，而對上級直接主管只是批評教育或誡勉談話。

問責(zé)主官少，問責(zé)其他干部多。各級黨政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子制度中，主要負(fù)責(zé)人往往是最終決策者和責(zé)任人，因此也需要承擔(dān)其職責(zé)范圍內(nèi)的行政后果。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確規(guī)定，“黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，“對黨組織問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)同時對該黨組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問責(zé)”，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要“注重從自身找問題、查原因，敢于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)，不得向下級黨組織和干部推卸責(zé)任”。但時下的一些問責(zé)案件中，由于各種原因而不敢對主要負(fù)責(zé)人問責(zé)，而只對其他干部進(jìn)行問責(zé)，實際上也是一種“甩鍋”的表現(xiàn)。

濫用問責(zé)，基層“背鍋”背不完。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等對問責(zé)范圍有明確的規(guī)定。但有些地方把追究直接責(zé)任的案件當(dāng)作問責(zé)案件，啟動問責(zé)程序，大造輿論，以彰顯自己的政治姿態(tài)?；蛘甙岩话愎ぷ髦械膯栴}，如在辦公室喝牛奶或上網(wǎng)等納入問責(zé)范圍，導(dǎo)致問責(zé)內(nèi)容泛化，以此掩飾其他方面的過錯，轉(zhuǎn)移焦點和逃避本該問責(zé)的案件責(zé)任。

基層問責(zé)“背鍋”的危害

助長了懶政。上級只管揮舞問責(zé)的大棒，而不去反思和檢討自己的責(zé)任和決策、指揮中存在的問題，不去深入調(diào)查、不了解群眾疾苦，不去想辦法解決基層的實際困難，只要是任務(wù)完成不了，就向基層問責(zé)，長此以往，就會使黨和政府脫離群眾，政策措施與經(jīng)濟社會生活脫節(jié)，進(jìn)而動搖執(zhí)政基礎(chǔ)。

助長了形式主義。程序化的權(quán)力運行過程看上去很完整，既明確了下級和基層的工作事項，又經(jīng)過了開會和發(fā)文層層傳達(dá)和部署，工作沒做好或出了問題還對基層進(jìn)行了問責(zé)，沒有明顯瑕疵，實則會助長不求有功但求無過的形式主義和只對程序負(fù)責(zé)而不對結(jié)果負(fù)責(zé)的風(fēng)氣。

助長了亂作為?；鶎?ldquo;背鍋”導(dǎo)致了縱向?qū)蛹壷g權(quán)責(zé)不對稱，即決策者和領(lǐng)導(dǎo)者不承擔(dān)責(zé)任，而照章執(zhí)行者則需要為結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，會使權(quán)力擁有者有恃無恐，不按法律和政策規(guī)定辦事而亂作為，損害了國家的法治建設(shè)。

挫傷基層的積極性和創(chuàng)造性。動輒面臨被問責(zé)的風(fēng)險和替上級領(lǐng)導(dǎo)“背鍋”，會使基層干部和工作人員如履薄冰，對工作提心吊膽和心灰意冷，甚至還會產(chǎn)生怨氣，不敢根據(jù)本地的實際創(chuàng)造性地開展工作和主動解決基層的實際問題，基層治理的“最后一公里”難以打通。

基層問責(zé)“背鍋”現(xiàn)象原因溯源

縱向事權(quán)劃分不清，責(zé)任層層下壓。在中國上下級政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級政府有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級政府的工作，但層級分工存在一定的不確定性，法律并沒有嚴(yán)格規(guī)定各級政府之間的具體事權(quán)分工，實際上造成了很多事項不同層級的政府及其工作部門都可以共同管轄的局面。為了完成法律賦予的管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會事務(wù)的責(zé)任，高層級政府便可以向基層政府?dāng)偱筛鞣N各樣的任務(wù)。由于上級政府的工作人員在日常的行政工作中，并不直接與群眾接觸和打交道，一旦哪個環(huán)節(jié)出了問題，便很自然將責(zé)任推給基層政府，以自己下達(dá)了文件、召開了會議、做過動員等來開脫責(zé)任。從層級節(jié)制的科層邏輯來看，這種責(zé)任下壓向基層“甩鍋”的現(xiàn)象并沒有什么明顯的漏洞。

權(quán)責(zé)不對稱，基層政府能力不足，責(zé)任事件在所難免。基層有時會面臨有責(zé)無權(quán)的境地，無力解決一些治理問題。在中國的治理體制下，制定政策、部署工作的權(quán)力大多掌握在高層級的政府手里，基層處于政策的末梢，專事執(zhí)行事務(wù)。一方面，中國是一個超大型的國家，國家治理面臨著極其復(fù)雜的局面，各地的治理情境千差萬別，上級制定的政策和措施難免存在符合一些地方的實際卻不太符合其他一些地方實際的情況，這就為基層的執(zhí)行造成了一定的困擾。如果僵硬執(zhí)行政策，就可能引起群眾的不滿甚至抵觸或發(fā)生責(zé)任事件。另一方面，基層政府的治理能力捉襟見肘，政策執(zhí)行力不從心。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級，會受到機構(gòu)、編制、財力、執(zhí)法技術(shù)手段和設(shè)備等的制約，而難以不折不扣地執(zhí)行法律和政策，甚至存在管理的死角或執(zhí)法的空白。同時，中國在糾紛解決上還存在重行政輕司法的傾向，也加重了基層政府的責(zé)任負(fù)荷。例如，在一些糾紛處理機制中，由行政部門負(fù)責(zé)的信訪、調(diào)解與司法部門之間的責(zé)任關(guān)系劃分不清，過于強調(diào)行政手段化解糾紛的作用。

“全能型”政府治理模式，使基層疲于奔命?？茖W(xué)完善的國家治理體系應(yīng)該是一個多元主體（政府、市場和社會）分工合理、互動健康和密切合作的局面，各個主體各司其職、各守本分、互補互助、相互制約，使社會生活有序運轉(zhuǎn)。比如，市場有序運轉(zhuǎn)既要靠政府的監(jiān)管，還要依賴行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在規(guī)范市場、引導(dǎo)市場和懲戒市場敗德行為等方面的作用。但現(xiàn)實情況卻是，由于存在行業(yè)協(xié)會價值取向的偏差、協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管缺位等問題，使行業(yè)協(xié)會沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，在城市和鄉(xiāng)村基層治理中，由于基層群眾自治組織如居委會、村委會的行政化色彩濃，而其他的自治性組織又存在發(fā)育不良、專業(yè)性不足和“非營利失靈”等問題，從而無法很好滿足新時代人們的多元化的公共服務(wù)需要。在這種情況下，只能由政府代行它們的職能，基層政府大包大攬各種經(jīng)濟社會事務(wù)，疲于奔命，成為救火隊員，苦不堪言。

上下級政府之間權(quán)力運行機制不規(guī)范，使基層政府無所適從。規(guī)范的上下級政府之間關(guān)系主要應(yīng)以法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，使權(quán)力運行穩(wěn)定有序，也便于基層政府合理行使行政權(quán)力，根據(jù)本地實際管理經(jīng)濟社會事務(wù)。但是，一些上級政府習(xí)慣于長官意志行事，喜歡用行政命令要求基層政府應(yīng)該如何做、不應(yīng)該如何做，出現(xiàn)政令多變甚至亂作為，使基層無所適從。行政命令式管理的濫用，增加了治理的不確定性，使權(quán)力運行失序，損害了政府的公信力，也易使基層治理與法規(guī)政策的規(guī)定不一致而增加問責(zé)的風(fēng)險。一旦問責(zé)，上級機關(guān)還可以將責(zé)任推給基層，責(zé)怪他們沒有按法規(guī)政策辦事，使基層“啞巴吃黃蓮”，有口難辯。

以結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)治理基層問責(zé)“背鍋”現(xiàn)象

實現(xiàn)權(quán)責(zé)之間的對稱和平衡，提高基層政府的治理能力。在科學(xué)劃分和明晰不同層級政府之間的治理責(zé)任的基礎(chǔ)上，調(diào)整不同層級政府間的行政權(quán)力，并完善相關(guān)配套措施，解決基層政府有責(zé)無權(quán)和無力解決社會問題的困境。一是可以賦予基層政府一定治理自主權(quán)，高層級的法律和政策不宜對公共事務(wù)治理作出事無巨細(xì)的規(guī)定，而更應(yīng)該作出一些原則性的規(guī)定，給基層根據(jù)實際情況自主決定具體治理措施的空間。二是要注意保障基層政府財力事力相當(dāng)，根據(jù)權(quán)責(zé)對稱的原則合理劃分不同層級政府之間的財政分配關(guān)系，保障基層政府的財政能力。三是在機構(gòu)設(shè)置方面，注意解決上下級之間“職能同構(gòu)”問題，不強求下級的機構(gòu)設(shè)置與上級的機構(gòu)設(shè)置完全一致。同時，繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)法力量下沉改革和機構(gòu)設(shè)置的扁平化。四是進(jìn)一步穩(wěn)步推進(jìn)部門之間的整合和機構(gòu)的統(tǒng)籌設(shè)置，努力消除對同一經(jīng)濟社會事務(wù)由不同政府部門分塊管理的“碎片化”而導(dǎo)致的責(zé)任交叉、扯皮推諉或管理死角的現(xiàn)象。五是注重扭轉(zhuǎn)輕司法重行政的治理失衡局面，實現(xiàn)行政與司法之間的緊密有效銜接，完善經(jīng)濟社會糾紛解決機制。

大力推進(jìn)“有限政府”和“有為政府”，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局。政府不是萬能的，要尊重國家治理的規(guī)律，實質(zhì)性推動政府職能轉(zhuǎn)變，做到“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”。國家治理面臨數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的各類經(jīng)濟社會主體，也面臨極其繁復(fù)的事務(wù)，單靠政府的力量進(jìn)行治理將面臨巨大的信息對稱性困境。為此，應(yīng)學(xué)會如何利用和發(fā)揮其他社會力量的作用，以彌補政府治理資源和治理能力的不足。從目前來看，重點是要在市場監(jiān)管領(lǐng)域更多更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，在社會治理領(lǐng)域則要更多更好地發(fā)揮社會自治組織的作用，從而扭轉(zhuǎn)政府包攬?zhí)嗍聞?wù)而不堪重負(fù)的局面，減少管得多而管不好現(xiàn)象。注重發(fā)揮各種社會力量在國家治理和基層治理中的作用，與政府形成合作共治的局面。同時，政府可以利用非營利組織的專業(yè)化和貼近民眾的優(yōu)勢，通過購買服務(wù)等形式向社會提供多樣化的公共服務(wù)，從而滿足新時代日益復(fù)雜的人民對美好生活的需求。

規(guī)范行政權(quán)力的運行過程，減少縱向行政命令的不當(dāng)干預(yù)。在明確了不同層級政府的事權(quán)劃分后，應(yīng)該充分尊重下級政府的管理權(quán)限，減少上級政府用行政命令粗暴干預(yù)基層政府的做法。一是加快推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，規(guī)定不同行政行為的行使主體、法律依據(jù)、行政過程、責(zé)任承擔(dān)機制、糾錯機制等，并予以公布，接受社會的監(jiān)督。這既可以有效遏制行政權(quán)力的過度擴張，也可以約束不當(dāng)?shù)男姓罡深A(yù)行為，減少亂作為和問責(zé)事件的發(fā)生。二是可出臺相關(guān)制度安排，規(guī)范必要的行政命令干預(yù)行為。三是保留基層政府相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，對于違反相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等的不當(dāng)干預(yù)行為，基層政府可予以保留、報告和申訴。基層政府明知上級發(fā)布了不當(dāng)指令或命令，還予以執(zhí)行的，須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

嚴(yán)肅問責(zé)過程。問責(zé)是一件非常嚴(yán)肅的事情，是提高國家治理效能的有力抓手，具有很強的政策性，因此，不能把它當(dāng)兒戲，應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)政策和法規(guī)辦事，該問責(zé)的就問責(zé)，該問誰的責(zé)就問誰的責(zé)。要提高政治站位，從講政治的高度看待問責(zé)。為此，相關(guān)部門要建立起對問責(zé)事件的動態(tài)監(jiān)察機制，接受相關(guān)人員的申訴和投訴，及時糾正違規(guī)問責(zé)和讓基層“背鍋”的行為，從而增強上級機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，同時，讓基層放下包袱，大膽履職和創(chuàng)新。這樣，有利于調(diào)動縱向各層級的積極性，提高國家治理效能。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）