【摘要】基層工作過度強調結果容易誘發(fā)基層干部在工作過程中的形式主義、影響核心任務的執(zhí)行質量以及增加基層干部心理壓力。避免基層工作過度強調結果，需要完善考核制度，使領導干部樹立正確政績觀;上級領導要以身作則，理解基層疾苦；適當賦權基層，給予基層一定的靈活權變空間；簡化考核與激勵關心并重，減輕基層干部壓力；創(chuàng)新上下級溝通機制，破解信息不對稱壁壘。

【關鍵詞】基層干部 結果 形式主義 考核制度 【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

從政府管理的角度看，“結果導向”是政府貫徹落實發(fā)展戰(zhàn)略和解決關鍵性問題的重要工具。通過重視結果，充分傳導壓力，能夠倒逼下級部門主動作為、推動工作落實，以確保政策執(zhí)行有方向、有目標、有成效，這是值得提倡和鼓勵的科學管理方式。然而，在基層治理中，當過度重視結果而忽略其他因素時，“結果導向”就容易演變成不教方法、不聽困難、不察實情、不看過程的過度強調結果現象，這看似契合“信任下屬”“放手基層”“激勵創(chuàng)新”等善治思維，實際上卻造成少數基層干部心中無“數”、工作無“底”、迎合上級、脫離實際，給基層治理帶來了諸多現實困境。

基層工作過度強調結果容易誘發(fā)工作過程中的形式主義、影響核心任務的執(zhí)行質量以及增加基層干部心理壓力

首先，容易誘發(fā)工作過程中的形式主義。“包裝結果、貪圖虛名”的過度強調結果現象實則是一種翻新的形式主義。過度強調的結果并不一定是真正的“結果”，而是體現在材料和報表中的“形式結果”。領會領導意圖的少數基層干部為了迎合上級喜好，會將大量的人力物力財力資源消耗在填報各種數據、包裝各項材料、注重迎評迎檢等形式主義過程中，甚至不惜代價、弄虛作假地“創(chuàng)造成績”“美化成果”，而不愿意或者沒有足夠的精力投身于實際問題的解決，從而忽視了政策執(zhí)行的主要責任目標。這種只追求結果好看、不顧及具體實情的做法，容易忽略問題的本質，將迎接檢查、考核評比環(huán)節(jié)片面地當作組織的中心任務，背離了政策執(zhí)行的初衷，從而引發(fā)基層干部工作過程中較為盛行的形式主義作風。

其次，會影響核心任務的執(zhí)行質量。過度強調結果容易使基層出現“實事求是”不如“唯命是從”、“穩(wěn)扎穩(wěn)打”不如“高歌猛進”等不良現象。過度追求“漂亮結果”的少數基層干部，要么是對基層的實際情況一無所知，要么是對百姓的疾苦漠不關心，在工作態(tài)度和工作方式上都存在一定問題。這種不切實際的行為與政策初衷背道而馳，難以真正解決現實問題，最終會導致少數基層干部工作僵化、創(chuàng)造退化、思路老化。經過人為美化后的成績單，不僅無法反映基層工作的實際效果，還會嚴重拖延政策核心任務的完成，妨礙正常工作的有序開展，再怎么好看也結不出“好果”。

最后，增加了基層干部的工作壓力?；鶎邮聞涨ь^萬緒，推進難度較大。作為行政鏈條最末端的基層干部本來就面臨著較大的工作壓力，而“只重結果、不問過程”的管理考核方式進一步加劇了基層干部的工作壓力。在過度強調結果之風盛行的形勢下，上級要求完成的任務不能打任何折扣，如果基層干部不能按時完成任務指標，其職務晉升、績效獎金等可能會面臨被“一票否決”的風險。少數領導干部不給解決方案、不看過程、不講原因、不講困難，表面上是給予基層干部充分的“自主權”，實際上卻是“干得好是領導的成績、干得不好是基層的責任”。少數基層干部即使主動向上級說明情況、爭取支持，也可能會被重視“形式結果”的上級潑冷水、毀信心。較大的工作壓力和問責風險容易造成少數基層干部工作熱情不高、敷衍塞責，對待工作避實就虛，嚴重者甚至以非正常手段開展工作，大大降低了少數基層干部的工作效率和完成質量。

上下級之間權責不對稱和少數領導干部政績觀偏差是造成基層工作過度強調結果的兩大關鍵因素

從制度層面看，基層工作過度強調結果是由基層“權小責大”、上下級之間權責不對稱的機制缺陷造成的。具體而言，在基層干部與上級領導的關系體系中，基層干部沒有足夠的治理權限，權力行使的范圍和大小十分有限，一般情況下僅局限于政策執(zhí)行層面，并不會隨著責任的增加而擴大，但卻要為上級的“命題作文”承擔無限責任；上級領導擁有制定政策、分配任務、監(jiān)督檢查、考核獎懲等諸多權力，同時，將政策執(zhí)行的責任層層轉移給基層。在此機制下，自上而下層層分派的目標責任考核壓力最終落實到作為主要執(zhí)行者的基層干部身上。對基層干部而言，開展工作所需要的政策與資源由上級控制，考評權更握在上級手中，自身的具體表現、工作績效均由上級評判，因此，少數基層干部只能遵從上級安排、執(zhí)行上級命令，采取一切手段努力完成上級領導想要看到的“工作結果”，扮演好自己在科層體系中的執(zhí)行者角色，以期向上級證明自己的工作能力，從而獲得上級領導的認可。對于少數上級領導而言，不對稱的權責體系滋生了其“絕對控制”基層干部的行為認知，使其認為基層干部的飯碗是由自己“恩賜”的，基層干部就該“指哪打哪”，沒有“討價還價”的余地。因此，少數領導干部憑借手中掌握的政策資源和考評大權，恃權任性，有時甚至會設定一些基層干部根本不可能完成的任務指標，將基層干部逼上“結果至上”的歧途。

從認知層面看，少數領導干部存在政績觀偏差。近年來社會經濟的迅速發(fā)展，讓少數領導干部認為“加速前進”“大干快上”是理所應當，尤其是周邊省市或競爭對手的統計指標“高歌猛進”，更激發(fā)了其“奮起直追”“力爭上游”的心態(tài)。少數領導干部只想著“出成績”“撈功勞”，為了凸顯政績，甚至會推行不切實際的政策來“烘托”個人成果。少數領導干部熱衷于搞“短平快”項目、“形象工程”和“數字政績”。在一些不良政績觀的支配下，少數不惜一切代價達成政績目標的“打沖鋒”干部成為模范與典型；那些細致調研、循序推進、謹慎決策的領導干部，反而被認為能力不強、辦事不力。少數工作“只唯上，不唯實”、不擇手段達成目標的基層干部，成為領導眼中的優(yōu)秀下屬；那些任勞任怨、工作細致嚴謹、真抓實干的基層干部，反而成為領導口中的“不作為者”，得不到應有的認可和提拔。長此以往，扭曲的政績觀將在各個基層部門掀起過度強調結果的攀比之風，造成“沒有政績，一切都是空談”的思想盛行，導致少數基層干部做事只求結果，不問原因、不管過程、脫離實際。

避免基層工作過度強調結果，需要對癥下藥，從體制機制、思想認知等方面開啟深層治理模式

第一，完善考核制度，使領導干部樹立正確政績觀。對領導干部的考核，不能僅僅注重工作結果，也要考慮政策制定和執(zhí)行過程是否合理、合規(guī)。通過完善領導干部的政績評價制度，使領導干部樹立正確的政績觀。一方面，增強領導干部考核方式的“基層導向”。“基層導向”的實質是過程導向，即強調過程、重視過程。對領導干部的考核，應當充分考察以基層實情為指向的多方面因素，如領導決策是否民主、聯系基層是否緊密、調研群眾是否扎實、實際指揮是否盡責、工作落實是否科學有效等，以約束領導干部“對下”的權力。當少數基層干部為完成任務、達成指標而違法違規(guī)、不擇手段時，需要追究相關領導指標設定不當的責任。另一方面，增強領導干部考核指標體系的針對性與靈活性。根據不同區(qū)域、不同層次、不同類型的考核對象，細化考核內容，合理設置考核指標，建立各有側重、各具特色的考核指標體系，給予領導干部合理的容錯空間。

第二，上級領導要以身作則，理解基層疾苦。領導干部要主動了解基層疾苦，充分考慮、衡量基層工作的復雜性與困難，尊重基層干部的話語權和自主權，主動聽取基層聲音并提供有針對性的政策支持，真心實意地幫助基層干部解決具體問題。領導干部在“對下”分配任務和設置目標時，應事先做好調查研究，聆聽基層意見，根據基層的具體實情制定科學合理、切實可行的目標，確?；鶎痈刹吭谥饔^努力與客觀環(huán)境的雙重推動下能夠真正實現既定目標。領導干部可采用科學、柔和的方式向基層下達指令，并完善相應的配套政策和輔導措施，避免蠻橫、霸道的態(tài)度。領導干部要敢于擔當、勇于負責，既不能單純地將任務“發(fā)包”給基層組織而當“甩手掌柜”，也不能在出現問題時層層推卸、轉嫁責任。

第三，適當賦權基層，給予基層一定的靈活權變空間。政策的貫徹落實，離不開基層干部針對具體情境做出靈活的權變選擇。以往，少數基層干部享有較大的自由裁量權，引發(fā)了一些“亂作為”問題。為了整頓此類現象，上級領導加強對基層工作的“重結果”與“重問責”管理，由此出現對少數基層干部問責過頻過重、缺少關心與激勵的矯枉過正現象。實際上，對基層“授權放權”的動態(tài)調整，是調控基層干部行為選擇的重要方式。為了讓基層干部充分發(fā)揮積極性和能動性、真正有所作為，需要充分發(fā)揮權力的“指揮棒”作用，找到調整基層權力的動態(tài)平衡點。一方面，賦予基層干部一定的自由行動權力和靈活調整空間，使其在決策制定過程中擁有一定的話語權，在任務執(zhí)行過程中擁有一定的自主權。另一方面，瞄準基層的實際需求進行賦權，提高向基層賦權的針對性、精準性，確保向基層賦權放得下、接得住、管得好①。此外，為了避免賦權不當引發(fā)的基層混亂現象，需要強化對基層干部的社會監(jiān)督管理，拓展多元化的監(jiān)督渠道，鼓勵全社會對基層干部的行為模式進行評價與監(jiān)督；同時，強化執(zhí)紀問責，對少數基層干部不切實際、擺花架子、弄虛作假等不當行為形成震懾效應。

第四，簡化考核與激勵關心并重，切實減輕基層干部工作壓力。一方面，持續(xù)簡化考核、督查事項，將基層減負落到實處。以中共中央辦公廳印發(fā)的《關于統籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》為指導，切實解決各級督查檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復、重留痕輕實績等問題。梳理、撤銷、合并考核與督查事項，以優(yōu)化工作績效為重心，減少中間層次的考核，減輕基層干部的考核壓力。通過簡化考核，讓基層干部騰出手來扎扎實實開展工作。另一方面，強化基層干部的公共服務動機，增加心理疏導和心理干預，從心理上緩解基層干部的工作壓力和緊張狀態(tài)。通過給予基層干部足夠的激勵與關心，從心理層面調動其真抓實干的工作熱情。

第五，創(chuàng)新上下級溝通機制，破解信息不對稱壁壘。打通上級領導與基層干部之間的溝通渠道，破解基層信息傳輸的重重“層級壁壘”，將“對上負責”和“對下負責”協調統一起來。上級領導與基層干部之間應實現從“唯上”到“合作”的關系轉型，以“群眾利益”為核心目標追求，在良性互動、充分溝通、共同協商中形成基層治理的共識性決策。建立“追蹤決策”的科學決策機制、“全程管理”的質量管理機制以及“動態(tài)調整”的信息反饋機制，縮小“信息不對稱”的生存空間②。依托信息化技術，在上下級干部之間構建開放性的信息溝通場域，確保上下級之間的數據信息實現共享共用。

（作者為吉林大學行政學院教授、博導）

【注：本文系國家社科基金國家應急管理體系建設研究專項“重大突發(fā)事件應對中的農村社會矛盾防范與化解研究”（項目編號：20VYJ044）階段性成果】

【注釋】

①賴先進：《深化治理改革為基層放權賦能》，《學習時報》，2020年5月8日。

②范逢春：《基層上下級“信息不對稱”怎么破》，《人民論壇》，2019年第23期，第53頁。

責編/謝帥 美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。