摘 要:政績考核是檢驗、衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)干部施政績效的主要手段，在選人用人、激勵和問責(zé)等方面發(fā)揮著重要作用。目前政績考核仍存在片面化、虛化、監(jiān)督不力、封閉化和淺層化等問題，對此，需要建立推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系，以發(fā)展質(zhì)量和內(nèi)涵作為考核的出發(fā)點和核心，加強數(shù)據(jù)驅(qū)動，做到以人民為中心，優(yōu)化考核結(jié)果運用，并將領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力融入政績考核，充分發(fā)揮政績考核的“指揮棒”作用。

關(guān)鍵詞:政績考核 領(lǐng)導(dǎo)干部 高質(zhì)量發(fā)展 治理能力

【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），指出我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，“十四五”時期要不斷提高貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局能力和水平，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供根本保證。習(xí)近平總書記在關(guān)于《建議》的說明中指出，“經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域都要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求”，“必須強調(diào)的是，新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質(zhì)量發(fā)展”。由此可見，如何推動高質(zhì)量發(fā)展將成為“十四五”時期的重要課題，也是實現(xiàn)二〇三五年遠景目標的關(guān)鍵議題。

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部是推動高質(zhì)量發(fā)展的中堅力量，他們能否堅持新發(fā)展理念并樹立正確的政績觀，直接決定了在新發(fā)展階段能否堅持高質(zhì)量發(fā)展并構(gòu)建新發(fā)展格局。政績考核是檢驗、衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)干部施政績效的主要手段，并在選人用人、激勵和問責(zé)等方面發(fā)揮重要作用。因此，政績考核是激勵黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)鍵“抓手”，也是決定高質(zhì)量發(fā)展能否貫徹落實的重要“指揮棒”。由此可見，要想推動高質(zhì)量發(fā)展，就要在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核上做文章。

2020年10月24日，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，提出聚焦推動高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)化政績考核內(nèi)容指標，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標準，綜合運用多種方式考準考實領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績，以獎懲分明、獎優(yōu)罰劣激勵領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當作為、推動發(fā)展。這份文件的出臺廓清了政績考核的未來發(fā)展方向，有助于通過優(yōu)化完善政績考核來“撬動”高質(zhì)量發(fā)展。

領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的現(xiàn)狀與問題

政績考核指黨的有關(guān)部門（一般是組織部）對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在一定時期的施政績效進行綜合考察和全面評價，并將考核結(jié)果作為調(diào)整黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和任免領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考。政績考核是黨對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進行管理的核心環(huán)節(jié)之一，對于引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀、調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性、為調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子和選人用人提供決策參考等都有不可或缺的作用。但是，當前領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的內(nèi)容與方式還存在一定不足，使其難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，特別是無法適應(yīng)新發(fā)展階段推動高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。具體來說，當前領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核存在如下值得關(guān)注的問題。

政績考核片面化

目前對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核仍然存在片面化問題，難以真正反映高質(zhì)量發(fā)展的全面內(nèi)涵。高質(zhì)量發(fā)展不僅指經(jīng)濟發(fā)展，還涉及社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域。當前政績考核的綜合性較強，涵蓋了一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，不可謂不全面。但是，在這些政績考核指標中，經(jīng)濟增長率等反映經(jīng)濟發(fā)展數(shù)量和速度的指標仍然占據(jù)相當大的權(quán)重，而體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)指標則乏善可陳，即便設(shè)置了也權(quán)重不高。這使政績考核的“指揮棒”偏離了高質(zhì)量發(fā)展這一主題，并使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)注點難以聚焦高質(zhì)量發(fā)展，甚至可能在政績考核的誘使下同高質(zhì)量發(fā)展背道而馳。

政績考核虛化

目前對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核存在虛化問題，使工作實際和改革實效難以體現(xiàn)在政績考核中。政績考核多以干了多少事情（投入、活動和產(chǎn)出）來衡量，而很少對這些工作的結(jié)果和影響進行評價。政績考核注重看得見的工作，容易對看不見的工作忽略不計。這使領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于看得見、摸得著的“形象工程”“政績工程”，而對看不見的重要工作缺乏積極性。與此同時，政績考核多采用調(diào)研走訪、查看資料和聽取匯報等方式，這種注重處處“留痕”的考核會誘發(fā)各種各樣的形式主義，而使考核過程偏離工作實際。

對政績考核缺乏有效監(jiān)督

目前對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核存在監(jiān)督不力的問題，自下而上的報告導(dǎo)致“官出數(shù)字，數(shù)字出官”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。由于政績考核主要以官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，涉及許多部門的數(shù)據(jù)匯總，加之自上而下的監(jiān)督不夠，致使弄虛作假的問題頻頻出現(xiàn)。目前統(tǒng)計部門的獨立性不足，屬地管理使其容易受到地方政府的干擾，經(jīng)常導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可信度不夠。2018年多個省份主動對經(jīng)濟數(shù)據(jù)“擠水分”，避免因為弄虛作假而使政績難以為繼。此外，節(jié)能減排、安全生產(chǎn)等一些領(lǐng)域因為政績考核的“強力激勵”而導(dǎo)致數(shù)據(jù)“扭曲”，也嚴重影響了官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公信力。

政績考核公眾參與度不足

目前對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核存在封閉化問題，缺乏人民群眾的切身參與，難以真正反映民眾的所思所想所盼，同以人民為中心的治理理念還有一定差距。領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核仍然主要以內(nèi)部考核為主，來自人民群眾和企業(yè)等外部利益相關(guān)者的信息不夠，且所占的權(quán)重不高，致使他們在政績考核中的“話語權(quán)”不強。目前政績考核仍然主要以客觀的統(tǒng)計指標為主，而缺少主觀的民眾感知指標，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感還難以成為評判領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要標準。即便一些地區(qū)探索了萬人評議、政風(fēng)行風(fēng)測評、民意測評等公眾參與的政府績效評估，但是公眾參與政績考核存在的問題仍很突出，無法成為推動政績考核向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的主要途徑。

考核結(jié)果未得到有效利用

目前對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核存在淺層化問題，結(jié)果存在誤用、濫用和錯用等問題。一方面，政績考核結(jié)果得不到合理使用的問題較為突出，一些地區(qū)出現(xiàn)為考核而考核的情況，考核結(jié)果僅用于走形式或走過場，考核結(jié)束后就被束之高閣而得不到進一步使用，也無法向社會公開從而形成輿論監(jiān)督氛圍。政績考核如果不能進行及時有效的反饋，那么就難以形成政績考核的管理閉環(huán)，也無法對領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生足夠強的影響，無法發(fā)揮其應(yīng)有的激勵作用。另一方面，政績考核也存在過度使用考核結(jié)果的問題，出現(xiàn)“一票否決”“末位淘汰”“輪流坐莊”等現(xiàn)象，使領(lǐng)導(dǎo)干部面臨過大考核壓力，進而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部鋌而走險、弄虛作假。如果政績考核成為領(lǐng)導(dǎo)干部的“生死線”，或者說“一考定終身”，那么這種強力激勵就會扭曲其激勵結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致許多意想不到的負面影響。

推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系

要想讓領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視高質(zhì)量發(fā)展，就需要將高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)要求納入政績考核體系，使之成為政績考核的“導(dǎo)向器”和“指揮棒”。在建立推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系時，要關(guān)注如下重點問題，避免一些可能存在的誤區(qū)。

政績考核要以發(fā)展質(zhì)量和內(nèi)涵而非發(fā)展數(shù)量和速度為考核的出發(fā)點和核心依據(jù)

發(fā)展數(shù)量和速度容易衡量，且對其考核已取得廣泛共識，但是發(fā)展質(zhì)量和內(nèi)涵如何精準考核還未實現(xiàn)突破。比如2000年初國家統(tǒng)計局等部門開展綠色GDP核算的研究工作，但是經(jīng)過試點后卻遲遲無法進一步推廣。因此，要加強中央有關(guān)部門對政績考核的監(jiān)督和指導(dǎo)，邀請學(xué)術(shù)機構(gòu)參與政績考核體系的研究和設(shè)計，并推動地方黨政部門對政績考核展開試點和實驗工作，探索出一套能夠有力推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系。要提高反映高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)考核指標在整個政績考核體系中的權(quán)重，使之成為政績考核的“主旋律”，真正發(fā)揮其對高質(zhì)量發(fā)展的推動和引領(lǐng)作用。

對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核要以人民為中心，將人民群眾的主觀感知納入政績考核并高度重視

如果人民群眾的滿意度和獲得感沒有成為政績考核的主要指標，那么就很難推動領(lǐng)導(dǎo)干部真正樹立以人民為中心的執(zhí)政理念。“群眾的眼睛是雪亮的”，群眾對于發(fā)展質(zhì)量高低最有發(fā)言權(quán)，也有很強的意愿參與政績考核并推動高質(zhì)量發(fā)展。因此，要創(chuàng)新人民群眾參與政績考核的方式，使之成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的“裁判員”，并加大民眾評價在政績考核中的權(quán)重。目前在“放管服”改革領(lǐng)域推行的“好差評”制度，積極探索將民眾的主觀評價納入政務(wù)服務(wù)質(zhì)量評價，對于持續(xù)提升政務(wù)服務(wù)水平有積極作用。與此同時，“接訴即辦”等制度則通過政務(wù)熱線、領(lǐng)導(dǎo)留言板等各種渠道采集民眾訴求數(shù)據(jù)來考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績，也有助于讓領(lǐng)導(dǎo)干部更加注重“眼睛向下”地解決問題和以民為先。

大數(shù)據(jù)時代，政績考核要加強數(shù)據(jù)驅(qū)動，通過大數(shù)據(jù)分析提升政績考核的效率和精準性

目前政績考核仍然處于“手工作坊”式的“小數(shù)據(jù)時代”，主要通過匯總各類統(tǒng)計報表并進行簡單運算完成，考核周期長導(dǎo)致滯后性嚴重，同大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展要求相去甚遠。有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績數(shù)據(jù)散落在經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，唯有采用大數(shù)據(jù)分析方法進行匯總并用于評價，才能使政績考核更加反映領(lǐng)導(dǎo)干部的真實績效。同過去為了考核而專門收集各類數(shù)據(jù)相比，未來的政績考核應(yīng)該強化大數(shù)據(jù)分析思維，利用既有的各類業(yè)務(wù)生成和沉淀的數(shù)據(jù)進行考核。依靠大數(shù)據(jù)分析技術(shù)可以縮短政績考核周期，并使政績考核的可視化程度提升，考核結(jié)果有利于用于決策和對外公開。

政績考核要加強和優(yōu)化結(jié)果運用，使之成為領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的主要依據(jù)

政績考核結(jié)果必須用起來，才不浪費考核過程所耗費的人力財力，以及考核結(jié)果所蘊含的豐富信息。政績考核不只有“考核”，還可以實現(xiàn)問題診斷、問責(zé)、激勵、學(xué)習(xí)、績效改進、標桿管理等多項目標。要將政績考核真正用于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選任，成為其中至關(guān)重要的參考依據(jù)。但是，不應(yīng)將政績考核作為“一票否決”“末位淘汰”的依據(jù)，否則可能誘發(fā)弄虛作假等負面結(jié)果。要將政績考核結(jié)果在一定范圍公開，并逐步擴大到全社會公開，并通過由外而內(nèi)的社會監(jiān)督和問責(zé)來推動領(lǐng)導(dǎo)干部持續(xù)提升治理能力。

將領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力融入政績考核

政績考核的核心是要使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部想干事、能干事、干成事，而這同政績考核的價值取向、能力建設(shè)和結(jié)果導(dǎo)向密切相關(guān)。建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的政績考核體系，將使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部明確干事創(chuàng)業(yè)的目標和歸宿，增強狠抓實干和解決實際問題的能力，并使改革和發(fā)展“瓜熟蒂落”。政績考核注重黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的工作實績，而其背后則反映了他們的政治勝任力和治理能力。因此，對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核意味著要將治理能力納入其中，通過治理能力提升來推動政績兌現(xiàn)，通過政績考核來提升治理能力。

2020年10月10日，習(xí)近平總書記在2020年秋季學(xué)期中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上發(fā)表重要講話指出，“干部特別是年輕干部要提高政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅能力、應(yīng)急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力，勇于直面問題”。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部如果具備了這些能力，那么就可以在政績考核中脫穎而出，而政績考核也應(yīng)凸顯這些能力。因此，要將習(xí)近平總書記提出的干部應(yīng)具備的七種能力融入到政績考核體系中，對領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力進行精準科學(xué)評價，使之成為政績考核的主要構(gòu)成部分，推動能力建設(shè)和政績考核的有機統(tǒng)一。

將領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力融入政績考核，使其各個方面的能力能夠通過政績考核加以診斷和評判，并為其加強和提升治理能力指明方向、開好藥方。為此應(yīng)建立以治理能力為基礎(chǔ)的政績考核體系，從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的能力出發(fā)構(gòu)建政績考核指標體系，并加強政績考核在能力診斷、分析和提升等方面的作用。比如，涉及安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、疫情防控等方面的政績考核，就可以反映領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急處突能力。此時更多地要從領(lǐng)導(dǎo)干部對緊急事件的處理策略、過程和結(jié)果來考察其應(yīng)急處突能力。再如，群眾工作能力可以通過是否樹立了以人民為中心的治理理念來衡量，而政績考核體系也應(yīng)凸顯人民群眾在其中發(fā)揮的作用和所占的地位。凡此種種，我們可以看到政績考核和治理能力提升的一體兩面，而高質(zhì)量發(fā)展則是貫穿二者的一條主線。

政績考核的“指揮棒”作用較強，將高質(zhì)量發(fā)展融入政績考核，凸顯政績考核對領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的推動作用，將有利于強化領(lǐng)導(dǎo)干部的新發(fā)展理念并提升其治理能力。要想建立和完善推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系，還需要在地方探索的基礎(chǔ)上加強頂層設(shè)計，使其能夠不斷制度化并固化下來。與此同時，要加強干部考核數(shù)據(jù)管理，使不同地區(qū)、層級和部門的干部考核數(shù)據(jù)能夠共享共用，在減輕干部“迎考”負擔(dān)的同時實現(xiàn)政績考核在大數(shù)據(jù)時代的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升政績考核本身的效率和效果。我們期待各級黨政部門能夠加強對政績考核工作的研究、探索和交流，盡快建立并完善有利于推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系，在新發(fā)展階段中進一步促進以新發(fā)展理念為引領(lǐng)的高質(zhì)量發(fā)展，加快推動構(gòu)建新發(fā)展格局，開啟全面建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化國家新征程。

【本文作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授】

責(zé)編：臧雪文 / 李 懿

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