摘 要:城市治理現(xiàn)代化是一個永恒的話題，也是現(xiàn)代文明十分重要的一個領域，在信息技術廣泛運用于城市治理的過程之后，更是如此。如何在新的條件下，加大改革力度，整合資源，提升城市治理能力，依然面臨許多瓶頸問題，亟需加以解決。在當下的數(shù)字時代，提升城市的數(shù)字治理能力，無疑是城市治理走向現(xiàn)代化中最為關鍵的一個方面。

關鍵詞:城市治理現(xiàn)代化 數(shù)字治理 信息技術

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

城市治理現(xiàn)代化的多個維度

城市治理現(xiàn)代化是有多個維度的，但集中起來看，至少有四個維度最為重要，這就是人本性、公共性、協(xié)同性和可持續(xù)性。這“四性”可以說是城市治理現(xiàn)代化的價值導向，也是靈魂所在。

人本性

所謂人本性，就是要堅持以人為本，確立以市民為中心的治理理念。在當前的中國語境下，就是要堅持以人民為中心，這是城市治理的出發(fā)點和歸宿點。當然，以人民為中心并不是一個抽象的概念，而是要有具體的內(nèi)容，以及要從市民的切身感受出發(fā)。從城市治理的實踐來看，以市民為中心要努力提高市民的便捷感、安全感、獲得感、公正感和幸福感。如果離開這五種感受，城市治理有再多花樣翻新，都可能是隔靴搔癢、不得要領。比如說，在新冠肺炎疫情防控中，各地都普及了健康碼，這無疑是一個重要舉措，在數(shù)字化抗疫中發(fā)揮了重要作用，但是如果每個城市都各自為政搞一個“碼”而不互認，就會給普通民眾的跨區(qū)域流動帶來極大不便。這樣一種做法顯然不是把民眾的感受放在第一位，更談不上便捷感了。這足以說明，在城市治理的公共政策制定中，堅持以市民為中心說起來容易但做起來并不簡單，城市治理中大量類似的案例都可以證明這一點。

公共性

所謂公共性，實際上是指城市治理的邊界問題。這個邊界集中體現(xiàn)在六個公共方面，即代表公共利益、行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、承擔公共責任。比如說城市的某個地方發(fā)生火災或者發(fā)生中毒事件，馬上會變成公共問題。涉及公共利益的問題都是城市治理必須面對的問題。

協(xié)同性

城市治理不應只由政府參與，而是要堅持政府、社會、市場、公眾多元共治。從管理到治理的發(fā)展軌跡來看，兩者是有明顯差異的，這種差異實際上反映出人類在管理領域認知上的深刻變化。首先是主體方面的差異。管理形態(tài)下的管理主體主要是指政府，而治理形態(tài)下的主體則是多元的，除了政府外，社會、市場、公眾都可以參與到治理中來。其次是權力行使向度方面的差異。管理形態(tài)下權力行使的軌跡是單向的、自上而下的，而治理形態(tài)下權力的行使是雙向互動的。第三是公開性和透明度方面的差異。在管理形態(tài)下，公共政策的制定和實施公開性、透明度較低，但在治理形態(tài)下，公共政策的制定和實施都需要公開透明，特別是涉及公眾切身利益方面的問題，更是如此。第四是管理方式方面的差異。管理形態(tài)下的管理方式和手段是排斥市場機制的，但在治理形態(tài)下，除了行政手段、法治手段外，還可以借助市場手段，如購買公共服務等，以此提升公共服務的效率和公眾的滿意度。最后是結(jié)果方面的差異。在管理形態(tài)下，更加注重管理的過程，而不太重視管理的結(jié)果，但在治理形態(tài)下，常常是以結(jié)果為導向衡量績效的，這就會大大提升治理的有效性。

可持續(xù)性

城市治理現(xiàn)代化的可持續(xù)性具有豐富的內(nèi)涵，比如城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、文化傳承，城市的個性、風格、發(fā)展方向等。因此從這個意義上說，城市治理現(xiàn)代化既有共性的一面，也有其獨特的個性一面，只有把共性和個性有機地結(jié)合起來，才能體現(xiàn)出城市發(fā)展的可持續(xù)性，真正反映出一個現(xiàn)代化城市的風貌。那些試圖用一種模式、千篇一律的方法推動城市治理現(xiàn)代化的做法，都很難獲得成功。

如果說上述四個維度是思考城市治理現(xiàn)代化的價值導向，是城市治理現(xiàn)代化的靈魂，那么，一個城市治理的成效，則是衡量其是否現(xiàn)代化的重要標準。比如一個城市能否堅持高質(zhì)量發(fā)展、保障城市高水平運轉(zhuǎn)，城市公共部門能否不間斷地提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品、滿足市民對基本公共服務的訴求；再比如，一個城市在治理過程中能否不斷解決城市發(fā)展中面臨的難題，以及市民對解決這些難題的評價、滿意度等，都在很大程度上反映著城市治理的能力和水平?，F(xiàn)代城市治理，只有緊緊圍繞以上一些關鍵性問題不懈努力，才能真正加快城市治理現(xiàn)代化的歷史進程，不斷滿足城市市民的各種需求。

數(shù)字時代城市治理面臨諸多挑戰(zhàn)

前面我們從一般意義上分析了城市治理現(xiàn)代化的價值導向和目標，如果具體到中國的城市治理的現(xiàn)實來看，還需要從中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進程以及與信息技術在城市治理中普遍應用所產(chǎn)生的影響等方面進行深入分析，這樣才能使我們看得更加清楚。

中國城市治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與快速城鎮(zhèn)化密不可分

快速城鎮(zhèn)化是一把雙刃劍，一方面中國用了40多年的時間走完了發(fā)達國家100多年的城鎮(zhèn)化道路，另一方面快速城鎮(zhèn)化也帶來了很多問題。1978年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率只有17.9%，2019年末常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，城鎮(zhèn)人口增至8.5億，也就是說，在42年的改革開放進程中，城鎮(zhèn)化率平均每年以一個百分點的速度在增長。然而不能忽視的是，目前居住生活在城市中的人口，大約有2.9億農(nóng)民工，他們還沒有成為真正的市民。與此同時，中國的城鎮(zhèn)化似乎也沒能走向一條城鄉(xiāng)一體化的道路，出現(xiàn)了明顯的大城市化趨勢，由此中國的社會結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的“二元社會”演變成“三元社會”，因為在農(nóng)村和城市的二元社會結(jié)構(gòu)之間，又出現(xiàn)了一個數(shù)以億計的、既不屬于農(nóng)村也不屬于城市的農(nóng)民工群體。因此，如何在城鎮(zhèn)化過程中，加快人的城市化步伐、而不是簡單地擴大城市空間，成為一個十分緊迫的問題。

中國城鎮(zhèn)化也伴隨著快速的信息化

我國改革開放起步之時，也是現(xiàn)代信息技術快速發(fā)展的重要階段。特別是現(xiàn)代芯片技術和運算技術的突破，以及互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，極大地加速了全球范圍的信息化浪潮。中國作為后發(fā)國家，在改革開放的大潮下，城鎮(zhèn)化、信息化齊頭并進。一方面，中國的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了與傳統(tǒng)西方國家的城鎮(zhèn)化不同的發(fā)展情形，信息化為城鎮(zhèn)化進程提供了新手段和技術支撐；另一方面，信息化也對城市治理產(chǎn)生重要影響。一個顯著的例子是，截至2020年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達到9.40億，其中城鎮(zhèn)網(wǎng)民6.54億，農(nóng)村網(wǎng)民2.85億；手機網(wǎng)絡支付用戶規(guī)模達到8.02億；網(wǎng)絡購物用戶規(guī)模7.49億；在線政務服務用戶規(guī)模也已達到7.73億。但是，在肯定我國互聯(lián)網(wǎng)應用快速發(fā)展的同時，也要清醒地看到，在全國2.5億60歲以上的老人中，有大約1.95億人要么沒有智能手機，要么不會使用，成為有可能出不了門、購不了物的特殊人群。與農(nóng)村不同，如果在城市集聚大量這樣的老年群體，對他們的生活所造成的影響是非常大的。

快速城鎮(zhèn)化與快速信息化雙重影響下中國城市治理面臨的主要問題

當前，民生問題凸顯、未富先老、交通擁擠、環(huán)境透支、安全隱患增加、社會管理薄弱等問題在許多城市都不同程度地存在。再加上城市治理體制機制還不能適應城市快速發(fā)展的需要，其在運行過程中經(jīng)常顯得捉襟見肘、力不從心。以民生問題為例，一方面隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，城市居民對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社保、就業(yè)、保障性住房等民生問題的要求越來越高，訴求越來越強烈，另一方面政府提供公共服務的能力卻受到多方面因素的制約，很難滿足公眾的一些訴求。像北上廣深四個一線城市集聚了數(shù)以千萬計的外來人口，其中許多人雖然長期生活居住在城市，但是并不能在本地落戶，再加上一些好的醫(yī)療、教育資源分布不均衡，相對都集中在大城市，所有這些都會對城市治理形成很大壓力。

提高數(shù)字治理能力對城市治理現(xiàn)代化將產(chǎn)生重要影響

應該看到，經(jīng)過多年的智慧城市建設，我國各類城市的信息化水平都有了顯著提高，也積累了海量的數(shù)據(jù)資源，如何整合這些數(shù)據(jù)資源，并對其進行有效治理，更好地為城市治理服務，成為一個十分重要的問題。從城市治理本身的發(fā)展看，盡管涉及到眾多領域，需要各方面多管齊下、不懈努力，但在當下的數(shù)字時代，如何提升城市的數(shù)字治理能力，無疑是城市治理走向現(xiàn)代化中最為關鍵的一個方面。

從我國城市數(shù)字治理的實際狀況看，提升數(shù)字治理能力，加快城市現(xiàn)代化步伐，至少有以下四個問題值得高度重視。

要對政務數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)進行有效整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的價值最大化

在今年的新冠肺炎疫情防控中，中國數(shù)字化抗疫成效明顯。在某種意義上說，新冠肺炎疫情也是對中國城市數(shù)字化治理能力的一場大考?？傮w看，中國在數(shù)字化抗疫方面是走在世界前列的，這與我們過去構(gòu)筑起來的強大數(shù)據(jù)基礎息息相關。比如運營商的手機實名制、交通部門的購票實名制、政府部門的人口數(shù)據(jù)庫以及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過為社會提供服務所積累的海量數(shù)據(jù)資源（如阿里巴巴、京東的網(wǎng)購數(shù)據(jù)，騰訊的微信數(shù)據(jù)，百度的搜索數(shù)據(jù)，滴滴網(wǎng)約車的數(shù)據(jù)以及外賣等網(wǎng)絡服務商所積累的客戶數(shù)據(jù)等），在新冠肺炎疫情的防控中，都起到了重要作用。這些數(shù)據(jù)通過一定的整合后在精準防疫、追蹤、隔離等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮了重要作用，在最短的時間內(nèi)防止了疫情的蔓延。同時，網(wǎng)購、線上教育、線上醫(yī)療、線上辦公、政府的在線服務等，也為大幅減少人群流動、密切接觸，進而防止交叉感染、阻斷疫情起到了重要作用。

通過對數(shù)字化疫情防控的分析，我們可以看到，未來在城市治理中，需要進一步整合數(shù)據(jù)資源，對于公共部門掌握的政務大數(shù)據(jù)、企業(yè)所擁有的企業(yè)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡運營商以及互聯(lián)網(wǎng)巨頭掌握的社會數(shù)據(jù)，都需要進行有效的整合。在此基礎上，一是要通過制度化的手段加大數(shù)據(jù)開放的力度，特別是政務大數(shù)據(jù)在不涉及國家公共安全等問題的前提下，更需要及時向社會開放，讓相關組織進一步開發(fā)利用，造福于社會；二是建立數(shù)據(jù)共享機制，最大限度地抑制數(shù)據(jù)的部門所有、單位所有，使可以共享的數(shù)據(jù)資源在更大范圍內(nèi)共享。

當然，在追求數(shù)據(jù)資源價值最大化的過程中，目前遇到的最大問題，是如何處理好數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用與個人隱私保護之間的關系。這個問題在我國之所以比較突出，原因在于我們至今還沒有一部比較完整的保護個人隱私的法律。再加上中國的互聯(lián)網(wǎng)消費發(fā)展迅猛，個人數(shù)據(jù)保護意識也相對淡漠，使這一問題顯得異常突出和緊迫。而個人隱私缺乏法治保障，也為網(wǎng)絡犯罪、電信詐騙等違法行為提供了空間。從城市治理的實踐看，目前也出現(xiàn)了政府部門各自為政，過多、重復進行數(shù)據(jù)采集，以及人臉識別等人工智能技術被過度使用等現(xiàn)象，因此加快個人隱私保護相關法律的制定和實施，成為解決這一問題的關鍵所在。

通過改革破除影響數(shù)據(jù)資源共享的體制機制障礙

提升城市的數(shù)字治理能力，除了要加強信息化基礎設施建設、整合數(shù)據(jù)資源外，還有一個十分重要的問題是通過改革破除不合理的體制機制障礙，為數(shù)據(jù)資源的共享和利用提供制度保障。而這方面在全國出現(xiàn)了許多探索和創(chuàng)新，其中浙江省麗水市機關內(nèi)部“最多跑一次”改革，就是在政府對企業(yè)和社會公眾在政府辦事“最多跑一次”改革基礎上的進一步深化。

首先，這項改革可以說是一項刀刃向內(nèi)的深刻變革。中國在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，最大的問題是出現(xiàn)了權力和利益的交織，由此導致了審批結(jié)構(gòu)的問題。政府的門檻太高、管理的事項太多、審批面太寬、審批自由裁量權過大、審批中暗箱操作等問題突出。這些問題造成什么結(jié)果？一是給權力尋租提供了極大空間。二是給企業(yè)、民眾在政府和公共部門辦事設置了諸多門檻，帶來了很多不便。三是在政府內(nèi)部各部門間存在大量的推諉扯皮，使協(xié)調(diào)變得異常困難，行政效率低下。四是阻礙了市場營商環(huán)境的改善，極大影響了政府的形象。而政府內(nèi)部“最多跑一次”改革可以說是抓住了“放管服”改革中的主要矛盾，這個主要矛盾顯然不在于社會，也不在于市場，而主要在政府。所以可以說，機關內(nèi)部“最多跑一次”改革，主要是在內(nèi)部動刀子、解決簡政放權最主要的矛盾方面。正因為如此，應通過改革，為實施“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略掃清政府內(nèi)部的體制機制障礙。

其次，這項變革已經(jīng)引發(fā)了政府內(nèi)部的業(yè)務重組、流程再造、部門協(xié)同等多方面變化，為黨政群內(nèi)部的政務數(shù)據(jù)整合、共享、利用提供了一種新的運行機制和模式，從而改變了傳統(tǒng)政府管理的運作格局，也為建設人民滿意的廉潔、高效、有為的服務型政府探索出新的路徑。

通過提升數(shù)字治理能力，加快城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

經(jīng)歷了二十多年的信息化建設和發(fā)展，我國城市治理的數(shù)字化水平已經(jīng)有了很大的提升，這是一個基本的事實。目前我國的政府、特別是城市政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成就可以用四句話概括，即由碎片化轉(zhuǎn)向了整體性、由封閉轉(zhuǎn)向了開放、由傳統(tǒng)政府部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向整體協(xié)同、由手工作業(yè)轉(zhuǎn)向智能智慧。盡管政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型取得了顯著成效，但仍然存在互聯(lián)互通難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務協(xié)同難。這“三難”直接影響了另外的“三跨”，即跨部門、跨層級、跨區(qū)域的政務服務。從這一點來講，解決好由“三難”到“三通”，即網(wǎng)絡通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務通依然是加快政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重中之重。而麗水市機關內(nèi)部“最多跑一次”改革，在一定意義上也為加快政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了借鑒。

首先，通過“五化改革”為提高政府運行的整體協(xié)同能力提供了一個重要抓手，即清單化定責、場景化改造、標準化規(guī)范、數(shù)字化協(xié)同、專業(yè)化推進，解決了長期困擾政府運行中的內(nèi)部推諉扯皮、協(xié)同難的“痛點”“難點”，打通了“堵點”。其次，運用信息技術優(yōu)化政府職能配置，重構(gòu)政府內(nèi)部的業(yè)務模型，實現(xiàn)黨政群聯(lián)動。具體體現(xiàn)在：重構(gòu)重塑部門關系，重塑業(yè)務環(huán)節(jié)，集成共享數(shù)據(jù)，黨群政府聯(lián)動。三是為全國一體化政務服務平臺的完善提供了新路徑。比如國家政務服務平臺于2019年5月上線以來，成效明顯。該平臺已經(jīng)與全國31個?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設兵團、40余個國務院部門平臺互聯(lián)互通，全國31個省級政府構(gòu)建了覆蓋省、市、縣三級以上政務服務平臺，一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，五級聯(lián)網(wǎng)。其主要支撐是：統(tǒng)一身份認證，統(tǒng)一電子印章，統(tǒng)一電子證照，統(tǒng)一服務事項，統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換平臺。這“五個統(tǒng)一”是支撐一體化政務服務平臺的五個支柱?？梢哉f，全國一體化政務服務平臺未來能夠普遍實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域的服務將是我國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要標志，也是城市數(shù)字治理水平提升的重要象征。

構(gòu)建立體化的城市數(shù)字治理評價體系

目前，我國除了對智慧城市有一些評價指標之外，就城市的數(shù)字治理能力方面還沒有建立起比較有效的評價指標體系。而在筆者看來，這方面的評價還是非常重要的，因為科學的評價指標體系是指揮棒，如果運用得好，就可以對全國的城市數(shù)字治理起到很好的引領作用。

就智慧城市的評價指標來看，目前許多機構(gòu)也相繼出臺了一些評價指標。比如中國經(jīng)濟信息社聯(lián)合中國信息協(xié)會、中國城市規(guī)劃設計研究院等聯(lián)合發(fā)布了城市數(shù)字治理評價指標體系，并對全國GDP排名前一百位的城市進行了排名。其一級指標主要包括數(shù)字基礎設施、數(shù)字行政服務、數(shù)字公共服務、數(shù)字生活服務等四大方面，下面還有二級和三級指標。國內(nèi)某知名的政府信息化咨詢企業(yè)也制定了有關智慧城市發(fā)展水平的評價指標，主要包括五個一級指標（智慧基礎、智慧治理、智慧民生、數(shù)字經(jīng)濟、創(chuàng)新環(huán)境），重點突出了四種能力（基礎支撐能力、數(shù)據(jù)應用能力、融合發(fā)展能力、服務供給能力），強調(diào)可能性、導向性、實效性。國家發(fā)改委中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，在現(xiàn)代化城市治理體系研究課題中，也提出了自己的評價指標，一級指標主要包括發(fā)展質(zhì)效、精細治理、人本服務、多元協(xié)同。顯然，這個指標體系既包括服務，包括結(jié)果，也包括城市的發(fā)展，涉及面比較寬，角度和前兩個評價指標相比也有較大的差異。盡管這個評價指標還不是主要針對城市的數(shù)字治理本身所設定的，但以城市治理現(xiàn)代化這個角度來進行評價，更具全局性和戰(zhàn)略性。而城市的精細治理，實際上就是對各種數(shù)據(jù)的具體運用，如果離開城市數(shù)據(jù)的有效治理是不可能達到城市本身的精細治理的。從這個意義上說，為了提升我國城市數(shù)字治理的能力和水平，應該在綜合已有的評價指標體系的基礎上，逐步建立起一套社會普遍公認的、有內(nèi)涵的城市數(shù)字治理評價指標體系，這對未來我國的城市治理現(xiàn)代化必將產(chǎn)生重要的引領作用。

【本文作者為國家信息化專家咨詢委員會委員，中共中央黨校（國家行政學院）教授，深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院資深研究員】

責編：司文君 / 蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。