摘 要:從世界范圍的科技發(fā)展來看，國家動員和組織科技發(fā)展有不同的表現(xiàn)形態(tài)?？萍寂e國體制對中國的科技發(fā)展和國家安全起到重要的作用。今天，在新的國內(nèi)外發(fā)展形勢下，健全和發(fā)展新型科技舉國體制有著客觀的現(xiàn)實需要。相比傳統(tǒng)的科技舉國體制，新型舉國體制在領(lǐng)域、目標、合作形式、各主體參與方式以及政府的作用等方面都有新的特點，需要建立新的合作形式和治理機制。
關(guān)鍵詞: 新型舉國體制 治理機制 國家戰(zhàn)略科技
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
健全社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能，是新形勢下我國發(fā)展科學(xué)技術(shù)的戰(zhàn)略方針。為此，要遵循科學(xué)技術(shù)發(fā)展的規(guī)律，繼承我國科技舉國體制的優(yōu)良傳統(tǒng)，立足于我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，面向新時期國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求，積極探索，建立新的合作形式和治理機制。
國家發(fā)展科學(xué)技術(shù)模式的歷史演變
從世界范圍看，在重要戰(zhàn)略領(lǐng)域，國家發(fā)展科學(xué)技術(shù)的模式由于技術(shù)目標和領(lǐng)域不同，在資源配置、組織方式和運行機制上有著不同的特點。如果我們把科技舉國體制寬泛地理解為以實現(xiàn)國家目標為導(dǎo)向，在關(guān)鍵科技領(lǐng)域動員和組織國家的優(yōu)勢力量，那么這些模式都可以看作是科技舉國體制的不同表現(xiàn)形式。
國家主導(dǎo)的任務(wù)集中模式
20世紀30年代，科學(xué)技術(shù)進入集體化和組織化發(fā)展階段，以蘇聯(lián)為典型代表。蘇聯(lián)在1930年代提出了計劃科學(xué)的思想，加大軍事科研和軍工生產(chǎn)的管理力度；改革科學(xué)院、提高科學(xué)院地位；加強科學(xué)院與軍事科研的聯(lián)系；研制火箭和啟動原子能計劃。第二次世界大戰(zhàn)時期，蘇聯(lián)建立了“動員式”科研管理和運行模式，把國家的科技力量統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)起來，形成“管理-科研-生產(chǎn)”有機聯(lián)合體的模式，成為蘇聯(lián)數(shù)十年國家發(fā)展和國際競爭的有力支撐。
美國于1942年—1945年實施曼哈頓計劃，把數(shù)千科學(xué)家、工程師和技術(shù)研究人員帶到一起，秘密從事原子彈的設(shè)計和生產(chǎn)。曼哈頓計劃在高峰時期雇用了13萬人，相當于當時美國整個汽車行業(yè)的人數(shù)，花費達到20億美元。曼哈頓計劃是20世紀科學(xué)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，自此科學(xué)被視為國家發(fā)展的關(guān)鍵因素，國家組織大科學(xué)發(fā)展的方式應(yīng)運而生。
二戰(zhàn)中占主導(dǎo)地位的以特定任務(wù)組織科學(xué)技術(shù)研發(fā)（R&D，research and development）的方式，在戰(zhàn)后長期指導(dǎo)和影響著許多國家的科學(xué)技術(shù)發(fā)展方式。西方許多國家在國家基礎(chǔ)科學(xué)與工程以及一些重要領(lǐng)域（國防、健康、農(nóng)業(yè)、能源等）建立了科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和支持機構(gòu)，開始大規(guī)模地支持科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不僅建立大型實驗室和研究機構(gòu)，而且在軍事領(lǐng)域和空間領(lǐng)域設(shè)立投資巨大的科研項目。
冷戰(zhàn)期間，美蘇以各自的方式組織科學(xué)技術(shù)，為維護國家安全和爭奪戰(zhàn)略制高點展開激烈競爭。在航天領(lǐng)域，蘇聯(lián)1957年發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星，1959年第一次實現(xiàn)月球硬著陸，1961年把人送上太空。而后，美國奮起直追，1961年設(shè)立阿波羅計劃，于1969年7月成功實現(xiàn)人類登月。阿波羅計劃總共耗資240億美元（相當于2016年時的1070億美元），參與人數(shù)將近40萬，奠定了美國在空間技術(shù)上的卓越地位，極大提高了美國整個工業(yè)技術(shù)水平。
政府與私營部門研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的合作模式
20世紀70年代末開始，世界進入經(jīng)濟競爭時期，出現(xiàn)了新的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)模式。日本成功地組織國家R&D事業(yè)，政府在促進互相競爭的公司之間開展研究合作方面起到了建設(shè)性作用，創(chuàng)造了一種政府主導(dǎo)、企業(yè)合作的科學(xué)技術(shù)發(fā)展模式。典型的案例是1976年設(shè)立的超大規(guī)模集成電路計劃（VLSI），這一計劃由通產(chǎn)省和富士通（Fujitsu）、日立（HITACHI）、三菱（Mitsubishi Group）、日本電氣（NEC）和東芝（Toshiba）等5家生產(chǎn)計算機的大型公司聯(lián)合實施，目的是研發(fā)當時最先進的大規(guī)模集成電路技術(shù)，占領(lǐng)世界市場。這種模式有兩個特點：一是設(shè)立新的合作組織（超大規(guī)模集成電路技術(shù)研究協(xié)會），共同開展基礎(chǔ)研究和研發(fā)基礎(chǔ)技術(shù)與共性技術(shù)；二是共同投資、利益共享，政府和企業(yè)各分擔一部分費用，5家公司有平等使用研究結(jié)果的權(quán)利，各公司可以利用這些基礎(chǔ)研究知識和共性技術(shù)進一步從事應(yīng)用研究和商業(yè)化開發(fā)。
這一模式實現(xiàn)了政府支持與市場機制的有機結(jié)合：政府與企業(yè)聯(lián)合投資研究基礎(chǔ)技術(shù)和通用技術(shù)，各企業(yè)按照市場導(dǎo)向使用這些技術(shù)進一步用于開發(fā)產(chǎn)品，增強各個企業(yè)的創(chuàng)新能力和競爭力。VLSI計劃取得了巨大的成功，其模式不僅被日本后續(xù)其他科學(xué)技術(shù)發(fā)展計劃延續(xù)使用，也被其他國家仿效，如美國1987年成立由14家半導(dǎo)體公司組成的半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟（SEMATECH），1990年實施的先進技術(shù)計劃（ATP計劃）都是仿效日本的模式。正是受日本模式的激勵，弗里曼提出國家創(chuàng)新系統(tǒng)概念——公、私領(lǐng)域里各個機構(gòu)形成網(wǎng)絡(luò)，其活動和相互作用是激發(fā)、引入、修改和擴散新技術(shù)。這種政府主導(dǎo)、企業(yè)合作研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的模式可以在一個更大的創(chuàng)新環(huán)境中取得成果。
政府與私營部門合作建設(shè)重大工程項目模式
20世紀90年代初，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，像曼哈頓和阿波羅登月這樣由國家投資、自上而下組織、以特定任務(wù)為導(dǎo)向的計劃不再占主導(dǎo)地位，公私雙方合作投資成為國家組織科學(xué)技術(shù)研究的一種新模式，典型的代表是美國國家信息基礎(chǔ)設(shè)施計劃（NII，即信息高速公路計劃）：政府倡議，負責制定規(guī)則、協(xié)調(diào)、建立制度、促進競爭、保護知識產(chǎn)權(quán)，并部分投資，私人企業(yè)是主要投資者和參與者。據(jù)估計，當時聯(lián)邦政府投入資金達1000億美元，私人企業(yè)達到2萬億—3萬億美元。此后，公私合作（PPP）模式成為世界各主要國家在戰(zhàn)略科技領(lǐng)域研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的一種模式，如2015年11月，美國航空航天局（NASA）通過兩份招標書，與22個美國企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，以實現(xiàn)NASA機器人與載人深空探測目標。
政府部門合作發(fā)展新興技術(shù)的協(xié)同模式
從20世紀90年代開始，隨著生命科學(xué)技術(shù)、納米技術(shù)、人工智能和量子科技等一大批新興技術(shù)的興起，科學(xué)技術(shù)發(fā)展的分布協(xié)同模式興起，即圍繞某個目標，由眾多科學(xué)家有組織、有分工、有協(xié)作、相對分散地開展研究，如人體基因組計劃和全球變化研究計劃。進入21世紀，國家層面多個政府部門協(xié)同發(fā)展新興技術(shù)在美國成為一種主導(dǎo)模式：2000年設(shè)立的美國國家納米技術(shù)倡議（NNI）是在國家層級的同一目標下，由國家科學(xué)技術(shù)委員會協(xié)調(diào)、多個聯(lián)邦部門和機構(gòu)按各自的使命分工合作，協(xié)同實施；2018年美國實施的國家量子倡議（NGI）也沿用了這種模式。
中國科技舉國體制的建立和發(fā)展
新中國成立之初，科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，僅有30多個專門研究機構(gòu)，全國的科學(xué)技術(shù)人員不超過5萬人。1956年１月14日，周恩來總理代表黨中央在知識分子問題會議上發(fā)出向科學(xué)進軍的號召。他在《關(guān)于知識分子問題的報告》中指出：“在社會主義時代，比以前任何時代都更加需要充分地提高生產(chǎn)技術(shù)，更加需要充分地發(fā)展科學(xué)和利用科學(xué)知識”。之后，周恩來要求國家計劃委員會會同各有關(guān)部門制定《1956-1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規(guī)劃》（簡稱“十二年科技規(guī)劃”）。“十二年科技規(guī)劃”的總方針確定為“重點發(fā)展，迎頭趕上”。在這一方針的指導(dǎo)下，明確了“任務(wù)帶科學(xué)”的原則：“根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要和科學(xué)發(fā)展的方向，確定國家的重要科學(xué)技術(shù)任務(wù)，把各個科學(xué)部門的力量匯合在統(tǒng)一的目標下。在所確定的各項任務(wù)中應(yīng)挑出更重要和更急需的任務(wù)作為重點，在這些重點上集中必要的力量，大力開展研究，并帶動其他有關(guān)部門的發(fā)展。”
“十二年科技規(guī)劃”取得了巨大的成功，提前5年于1962年基本上實現(xiàn)了預(yù)期的目標，我國科學(xué)技術(shù)水平大幅提升，大大縮小了同世界先進水平的差距，一些重要學(xué)科建立起來；解決了國家經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)中迫切需要解決的一批科技問題，發(fā)展了原子能、電子學(xué)、半導(dǎo)體、自動化、計算技術(shù)等新興科學(xué)技術(shù)；科技研究機構(gòu)迅速建立起來，研究隊伍大大增強；確立了中國現(xiàn)代科技研究體制和管理體制。
“十二年科技規(guī)劃”的實施以及隨后“兩彈一星”研制的成功，為以后中國科學(xué)技術(shù)的發(fā)展創(chuàng)造了科技舉國體制模式，其特點是以政府為主導(dǎo)，動員全國力量，規(guī)劃科學(xué)和技術(shù)的重點，按照任務(wù)導(dǎo)向的模式動員物質(zhì)資源和指揮科研力量“攻關(guān)”?？萍寂e國體制體現(xiàn)了在一個宏大目標激勵下的團結(jié)精神和奮斗精神，顯示出巨大的制度優(yōu)越性。
科技舉國體制的傳統(tǒng)和精神，在我國后來的航天事業(yè)和高鐵研發(fā)中得到進一步的繼承和弘揚。新時代我國的月球背面探測嫦娥四號工程，采取向社會資本開放的新做法，它的成功實施是探索建立新型舉國體制的又一次生動實踐。在抗擊新冠肺炎疫情斗爭中，舉國體制更是在疫情防控的科學(xué)研究、醫(yī)療救助、物資保障等多領(lǐng)域中發(fā)揮了重要作用。
新形勢下發(fā)展新型科技舉國體制的現(xiàn)實需求和面臨的挑戰(zhàn)
新形勢下健全和發(fā)展新型舉國體制具有強烈的現(xiàn)實必要
國家安全的需求。新形勢下，傳統(tǒng)的國家安全領(lǐng)域有了新的變化，新的生物安全、信息安全要求以及應(yīng)對如新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生危機，帶來了新問題和新挑戰(zhàn)，需要在國家層面采取新的措施。
攻克“卡脖子”的關(guān)鍵技術(shù)。近年來，美國把中國當作戰(zhàn)略競爭對手，在戰(zhàn)略性關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊姆怄i和遏制加劇，我國面臨的“卡脖子”技術(shù)問題突出顯現(xiàn)，暴露出我們在重要技術(shù)領(lǐng)域存在短板和基礎(chǔ)薄弱的問題。許多問題單靠個別企業(yè)或研究機構(gòu)無法有效或徹底解決，而且往往是短期內(nèi)不容易解決的問題，需要國家在相應(yīng)的戰(zhàn)略性技術(shù)領(lǐng)域長遠布局，并創(chuàng)建有效的政府與企業(yè)、研究機構(gòu)聯(lián)合的科技攻關(guān)模式，集中攻克“卡脖子”的關(guān)鍵技術(shù)。
占領(lǐng)新興戰(zhàn)略技術(shù)制高點。當前，新一輪科技革命以人工智能、大數(shù)據(jù)分析、物聯(lián)網(wǎng)、神經(jīng)技術(shù)、量子信息技術(shù)等新興技術(shù)為代表，帶來了科學(xué)技術(shù)的新突破，打開了廣泛的應(yīng)用前景，我國已經(jīng)進入這些新興技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展的前沿和主流。為進一步抓住新興技術(shù)發(fā)展的機遇，占領(lǐng)新興技術(shù)的制高點，需要建立適應(yīng)新技術(shù)形式特點的新型舉國體制，協(xié)調(diào)發(fā)展國家在重要戰(zhàn)略領(lǐng)域中的力量，促進重大突破的產(chǎn)生。
解決可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。人類所面臨的綜合性、跨領(lǐng)域的社會問題已經(jīng)突破了單一學(xué)科、單一部門所能解釋和處理的范圍，且有愈演愈烈之勢，如氣候變化、資源匱乏、白色污染等。為解決這些問題，需要政府發(fā)揮更大作用，組織跨領(lǐng)域、跨主體和跨部門的科學(xué)技術(shù)合作。中國作為負責任的大國，未來需要組織跨領(lǐng)域、跨主體和跨部門的科技力量，在解決這些可持續(xù)發(fā)展重大的挑戰(zhàn)中需要承擔更大的責任和義務(wù)。
新型舉國體制要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的現(xiàn)實要求
傳統(tǒng)舉國體制主要集中在技術(shù)任務(wù)目標明確的領(lǐng)域，任務(wù)分工清晰，國家統(tǒng)籌力量強，為了實現(xiàn)目標常常不計成本。今天，經(jīng)濟全球化不斷加深，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，多樣性的經(jīng)濟主體不再是在國家計劃的框架下統(tǒng)一運行，市場成為資源配置的決定性因素，科技活動也已形成了產(chǎn)學(xué)研各自分工不同、多種不同機制共同運行的體系。新型舉國體制需要適應(yīng)市場經(jīng)濟，如政府與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)技術(shù)，就不單單要考慮開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)本身，還要考慮企業(yè)的收益，要把關(guān)鍵技術(shù)的收益納入企業(yè)后續(xù)的產(chǎn)品發(fā)展中，幫助企業(yè)建立進一步發(fā)展的創(chuàng)新系統(tǒng)。
發(fā)展新型舉國體制需要深化科技體制改革
我國科技體制改革40多年來，取得了突出的成就，但仍存在一些問題制約著科技創(chuàng)新發(fā)展。例如，政府與市場的邊界劃分不清晰，存在越位、缺位現(xiàn)象；中央政府與地方政府事權(quán)劃分不明確，投資重復(fù)現(xiàn)象嚴重；同級政府部門管理科學(xué)技術(shù)的職能劃分不夠清晰，缺乏協(xié)調(diào)；科研院所制度改革落后，造成科研機構(gòu)在相當程度上使命不清，缺乏自主性，科研人員激勵制度不健全。這些問題都不利于新形勢下科技舉國體制的健全和發(fā)展，必須進一步深化科技體制改革。
健全和發(fā)展新型科技舉國體制的合作形式和治理機制
新型科技舉國體制的應(yīng)用不僅限于傳統(tǒng)國家安全和大科學(xué)大工程領(lǐng)域，在產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域、新興技術(shù)領(lǐng)域、能源與環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域也有著深厚的發(fā)展基礎(chǔ)。在這些領(lǐng)域中，目標、技術(shù)特點、參與和受益主體、資源配置、組織形式和合作方式以及政府的作用，都與傳統(tǒng)的舉國體制有著不同的特點，為此，需要在國家層面籌劃，建立一種政府、科學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界和社會組織及公眾共同參與的治理機制，圍繞重大的目標，促進多方合作。
凝練目標，聚焦重大問題。健全新型科技舉國體制，首先要明確哪些目標必須是靠舉國體制完成的，哪些目標可以不需要。因此，要凝煉有限目標，使相關(guān)領(lǐng)域的國家優(yōu)勢力量集中或協(xié)調(diào)起來，聚焦重大的科學(xué)問題和重大任務(wù)。
加強頂層設(shè)計，完善協(xié)調(diào)機制。規(guī)劃國家戰(zhàn)略科技領(lǐng)域長遠的整體布局，完善國家科技領(lǐng)導(dǎo)機制，加強各科技相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機制，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的重大科技活動。完善國家科技決策咨詢制度，在發(fā)揮科學(xué)家建言獻策的智庫功能的同時，增強科學(xué)家參與實際決策的功能。建立相對獨立的國家戰(zhàn)略咨詢委員會，發(fā)揮戰(zhàn)略科學(xué)家的戰(zhàn)略咨詢和管理作用。
處理好行政領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。新型舉國體制要解決的任務(wù)，常常涉及大規(guī)模的人力、組織和資源，有力的行政領(lǐng)導(dǎo)是必需的。同時，新型舉國體制要解決的科學(xué)技術(shù)問題，對象復(fù)雜、涉及的學(xué)科領(lǐng)域廣泛，需要權(quán)威、相對獨立的學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)作為決策的專業(yè)性支撐。明確行政領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)的責權(quán)利，建立雙方交流溝通機制是必要的。
正確處理好政府與市場的關(guān)系。政府應(yīng)該堅持提供公共知識和公共服務(wù)的職責，承擔支持基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)技術(shù)和通用技術(shù)、重要基礎(chǔ)設(shè)施和培養(yǎng)人才的責任。加強政府的宏觀指導(dǎo)職能，重視制定規(guī)則、搭建平臺和營造環(huán)境，采取更多的政策工具激勵企業(yè)創(chuàng)新、增強企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。在重要的領(lǐng)域，通過合適的方式，將政府指導(dǎo)與市場機制有機地結(jié)合起來，促進“政產(chǎn)學(xué)研用”深度合作。
創(chuàng)新合作形式。各個主體和各個層面的合作是舉國體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。健全新興科技舉國體制，需要創(chuàng)新合作形式：第一，根據(jù)不同的目標和不同領(lǐng)域的特點要求采取不同的合作模式；第二，通過激勵和分工等規(guī)則的設(shè)立，明確劃分“政產(chǎn)學(xué)研用”各主體參與知識生產(chǎn)、分配的義務(wù)和權(quán)利，合理配置各主體的資源以及風(fēng)險分擔，降低合作的交易成本；第三，設(shè)立新的組織，為各方合作搭建橋梁和平臺。
明確新型科技舉國體制與國家戰(zhàn)略科技力量和國家創(chuàng)新體系的關(guān)系。新型科技舉國體制、國家戰(zhàn)略科技力量和國家創(chuàng)新體系，是我國科技創(chuàng)新體系的三個不同層面：國家創(chuàng)新體系是國家整個創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)，國家戰(zhàn)略科技力量是重要領(lǐng)域的骨干，新型科技舉國體制則是解決全局性問題的制度安排，建立在戰(zhàn)略科技力量和國家創(chuàng)新系統(tǒng)有效運行基礎(chǔ)之上。
要弘揚科學(xué)精神，建設(shè)創(chuàng)新文化。求真務(wù)實的科學(xué)精神是新型科技舉國體制得以成功的精神保證。在構(gòu)建和完善新型科技舉國體制時，必須弘揚科學(xué)精神，營造出良好的創(chuàng)新文化氛圍。
【本文作者為中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員】
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責編：董惠敏 / 賀勝蘭
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