作者：申建林 武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)

2019年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)“基層自治、法治和德治”，需要建立健全黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制。為了提高治理效率，近年來基層黨組織的政治功能和社會(huì)治理功能相融合并得到進(jìn)一步強(qiáng)化，形成了黨政合一的治理結(jié)構(gòu)，并以制度化與行政化的方式深入基層，以消除社會(huì)不穩(wěn)定因素與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。然而基層社會(huì)卻是一個(gè)分工多樣、利益群體復(fù)雜、價(jià)值多元的社會(huì)，具有分散化和差異化的特征。解決基層治理中難解的悖論，既要通過行政力量提升社會(huì)治理的能力，以克服多元治理的不確定性和不可控性，又要尊重并適應(yīng)基層社會(huì)的多元需要，加強(qiáng)基層治理的民眾參與和多元共治。

推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。中國基層社會(huì)關(guān)系的深刻變化決定了基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，中央權(quán)威性文件也表達(dá)了這一轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，例如：強(qiáng)調(diào)健全“基層群眾自治制度”“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，走“共建共治共享的社會(huì)治理”之路。多元主體的協(xié)同共治結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了中國基層治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)。由于基層社會(huì)在利益多樣化和主體多元化凸顯的同時(shí)，還未進(jìn)入自我整合的成熟階段，因此需要中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整合力量提供制度供給，從而推動(dòng)多元治理結(jié)構(gòu)的成長與轉(zhuǎn)型，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)多元結(jié)構(gòu)的重要引領(lǐng)和推進(jìn)。黨的十八大以來，基層黨建不斷強(qiáng)化，以基層黨支部為核心的“同心圓”成為基層治理的基本結(jié)構(gòu)，黨的地位與權(quán)威在基層治理中的加強(qiáng)成為基層治理有效性的標(biāo)尺。由此，基層黨建成為基層治理的重大政績，“黨建+”工作模式成為一種有效的治理方式。事實(shí)上，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是以基層民意表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、參與激勵(lì)為基礎(chǔ)。我們需要?jiǎng)?chuàng)建“議事會(huì)”“懇談會(huì)”等平臺(tái)吸納民眾和社會(huì)組織的參與，促進(jìn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)力量的對(duì)話與互動(dòng)，從而推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)向多元化和扁平化的轉(zhuǎn)型。

超越科層化治理而擴(kuò)大基層治理的彈性空間。科層化治理在黨政機(jī)關(guān)等權(quán)力體系中的運(yùn)用顯示了權(quán)責(zé)清晰和簡潔高效的優(yōu)勢(shì)，但在基層社會(huì)中則暴露出力不從心的弱點(diǎn)，畢竟基層社會(huì)矛盾繁多、成因復(fù)雜、演變不確定，尤其是隨著公社制和單位制解體，基層社會(huì)更多地回歸關(guān)系社會(huì)和人情社會(huì)的傳統(tǒng)，非人格化的科層管理因無視治理的便利和情感基礎(chǔ)往往導(dǎo)致治理緊張。由此，基層有效治理必須基于民眾日常生活中情感、利益與道德的多樣性和可變性，針對(duì)基層事務(wù)的偶發(fā)性、瑣碎性、連帶性、不規(guī)則性和非原則性等特征，實(shí)行彈性治理，重在情感溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)、尊重理解，以民眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，加強(qiáng)民間治理資源的開發(fā)利用，尊重村規(guī)民約和禮俗規(guī)范，并將其整合為民間規(guī)范體系，發(fā)揮基層非正式制度的治理優(yōu)勢(shì)。

創(chuàng)新基層治理方式。原則上，凡能激勵(lì)多元主體參與、激發(fā)治理活力、有效回應(yīng)基層治理需求的方式都是值得探求與嘗試的。在基層治理中有時(shí)也存在著政府投入越大，治理效能越低的悖論，其根本原因在于一些地方政府的包辦式治理和施舍式治理抑制了基層治理活力，增加了治理成本。包辦式治理方式理應(yīng)向社會(huì)自主治理方式轉(zhuǎn)變，政府將自己無法有效管理的公共服務(wù)項(xiàng)目通過項(xiàng)目委托方式交給社會(huì)組織和社會(huì)服務(wù)中心承辦，既提高了公共服務(wù)供給能力，也訓(xùn)練了社會(huì)組織的管理和營運(yùn)能力。還可通過購買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼和專項(xiàng)支持等形式，孵化大量從事公共福利、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療教育等事務(wù)的社會(huì)組織。隨著城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我服務(wù)和自我管理自治空間的擴(kuò)大，基層法治必須跟進(jìn)。在基層治理中，無論是治理行為的選擇還是治理沖突的解決，最終都依賴于法律。建立公共法律服務(wù)體系成為基層社會(huì)治理有序運(yùn)行的基本配套設(shè)施，通過整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，建立全覆蓋法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)基層法律顧問制度，發(fā)揮依法化解糾紛矛盾、提供法律服務(wù)與法律咨詢的功能，從而為基層高效治理奠定堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的法治基礎(chǔ)。

通過治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型恢復(fù)基層社會(huì)的內(nèi)生秩序、擴(kuò)大民眾自我服務(wù)和自我管理的自主空間，基于民意民情和民間規(guī)范實(shí)行彈性治理，基于法治處理治理矛盾和糾紛，是實(shí)現(xiàn)基層高效治理的根本路徑。只有推動(dòng)基層治理變革的政治權(quán)威力量能夠成功地實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型，開辟基層治理的自主空間，通過治理資源的重新配置實(shí)現(xiàn)基層治理的責(zé)權(quán)平衡，從而有效地協(xié)調(diào)和整合多元利益，才能實(shí)現(xiàn)基層的高效治理。

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