摘 要:隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、量子計算等前沿數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，其“雙刃劍”效應(yīng)也日漸凸顯，一方面推動了生產(chǎn)力發(fā)展，另一方面也為國家治理帶來了一系列挑戰(zhàn)。因此，需要從國家治理制度設(shè)計的高度出發(fā)，加強其賦能的一面，限制其耗散的一面，將前沿數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展導(dǎo)入賦能國家治理的軌道。

關(guān)鍵詞:前沿數(shù)字技術(shù) 國家治理 賦能

【中圖分類號】G30 【文獻標(biāo)識碼】A

近年來，大數(shù)據(jù)、人工智能、低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、量子計算等前沿數(shù)字技術(shù)在促進生產(chǎn)力發(fā)展的同時，也給國家治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。前沿數(shù)字技術(shù)變革一方面正在完善國家治理體系并賦能國家治理，另一方面卻不僅“耗散”了傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)及其相關(guān)制度安排，而且給相關(guān)立法、公共政策以及社會倫理等提出了新命題。如何充分發(fā)揮前沿數(shù)字技術(shù)在賦能國家治理、創(chuàng)造國民福利盈余等方面的積極作用，科學(xué)規(guī)避沖擊，是新時代國家治理的新命題、新要求。

前沿數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展帶來的治理挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的“雙刃劍”效應(yīng)日漸凸顯，數(shù)據(jù)監(jiān)管如何平衡發(fā)展與安全成為新課題

作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和繁榮的核心要素，數(shù)據(jù)為經(jīng)濟社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)效率提升提供了引擎，但其破壞作用也不可小覷。其中，“劍橋分析”事件開啟了大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政治營銷的先例。2016年美國大選期間，特朗普競選團隊聘請劍橋分析（Cambridge Analytica）公司將8700萬臉書個人用戶數(shù)據(jù)用于精準(zhǔn)繪制用戶心理特征和政治傾向等“個人畫像”，這些數(shù)據(jù)涉及用戶的出生日期、地理位置、登錄日志、教育背景、政治和宗教信仰、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、個人興趣、日?；顒拥?，進而幫助特朗普團隊制定有效的競選策略，投放政治廣告，影響選民投票。不可否認(rèn)的是，這些舉動的確在一定程度上左右了美國大選的最終結(jié)果。隨后披露的信息顯示，劍橋分析除涉足美國大選外，還至少參與了尼日利亞、肯尼亞、捷克、印度和阿根廷等國家的200多場選舉。除此之外，隱私泄露和個人信息濫用事件多發(fā)頻發(fā)，跨境數(shù)據(jù)流動和各國數(shù)據(jù)監(jiān)管政策，如歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護條例》、美國的《云法案》、我國的《網(wǎng)絡(luò)安全法》之間的沖突也此起彼伏。

人工智能正在強勁觸發(fā)并推動新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，給國際競爭、科技倫理、法律規(guī)則帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

當(dāng)前，人工智能已經(jīng)在數(shù)據(jù)積累良好、工作程序規(guī)范的醫(yī)療、金融、安防、物流和教育等行業(yè)投入使用，并取得了驕人成效。但是，隨著人工智能、大數(shù)據(jù)以及算法之間所形成的“喂養(yǎng)”關(guān)系越來越緊密，一些前所未有的風(fēng)險開始顯現(xiàn)。例如，“深度偽造”技術(shù)被惡意用于炮制政治謠言、捏造虛假信息、制造虛假新聞，頻繁突破倫理底線，增加了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管的復(fù)雜性，帶來了網(wǎng)絡(luò)政治安全和意識形態(tài)安全風(fēng)險。其所導(dǎo)致的社會危害是系統(tǒng)性的，并且會沿著互聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)絡(luò)擴散，從而扭曲民主對話、操縱選舉、降低公共政策的社會預(yù)期、侵蝕社會信任、制造并加劇社會分裂、損毀特定軍事或情報行動及能力、威脅正常的經(jīng)濟和社會秩序，乃至破壞國際關(guān)系等。

5G、低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的應(yīng)用加大了網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的復(fù)雜性和不確定性

5G具有高速率、低時延、廣覆蓋等特點，數(shù)據(jù)傳輸方式、存儲方式等發(fā)生了重大變化，信息傳播方式多樣且去中心化。隨著5G大規(guī)模進入商用階段，短視頻、高清視頻、虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實等新業(yè)務(wù)愈加普遍，導(dǎo)致有害視頻的監(jiān)看發(fā)現(xiàn)、解析識別、處置清理等面臨極大挑戰(zhàn)和更高成本。以“星鏈”（Starlink）計劃以及“柯伊伯”（Kuiper）星座計劃等為代表的低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)競爭已經(jīng)拉開了序幕。由于近地軌道頻率資源奉行“先到先得”原則，加之低軌衛(wèi)星間鏈路以及落地的信關(guān)站可以穿透網(wǎng)絡(luò)空間的監(jiān)管邊界，低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)星座商業(yè)化發(fā)展的不斷加速，不僅可能使追趕者失去在低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的話語權(quán)，而且也會給國家主權(quán)帶來新的挑戰(zhàn)。

區(qū)塊鏈和量子計算等新技術(shù)的發(fā)展在釋放技術(shù)紅利的同時也帶來了風(fēng)險

區(qū)塊鏈在技術(shù)上的新奇之處在于，它可以讓人們對一個分布式賬本的真實狀態(tài)達成共識，成為“無需信任的共識引擎”。這個分布式賬本可以記錄交易、合同、產(chǎn)權(quán)，在每個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點上都保存一份副本，并且存在一種安全加密和經(jīng)濟激勵加密機制，以確保所有參與者對賬簿的真實狀態(tài)達成共識，無需信任某個集中節(jié)點或權(quán)威機構(gòu)。從合約的角度看，分布式賬本記錄了誰（或什么機構(gòu)）擁有什么、誰（或什么機構(gòu)）同意了什么、以什么來計算等共識，同時記錄所有有價值的交易，從而改變了交易機制，極大降低了交易成本，成為創(chuàng)造經(jīng)濟效率和繁榮的先決條件。但是，有不法分子打著“區(qū)塊鏈”的幌子，從事營銷傳銷、金融欺詐等非法行為，誘騙不明真相的網(wǎng)民參與，致使近幾年來P2P暴雷事件頻發(fā)多發(fā)，嚴(yán)重破壞了經(jīng)濟金融秩序，增加了金融安全風(fēng)險。量子計算、量子通信在理論上具備無條件的安全性，能突破現(xiàn)行計算構(gòu)架的算力瓶頸，從而開辟新的計算時代和通信時代。但是，谷歌提出的“量子霸權(quán)”一旦投入編解碼應(yīng)用，現(xiàn)行編解碼體系將遭遇前所未有的危機，甚至可能被顛覆。

國際環(huán)境變化始料未及，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期

中美關(guān)系緊張、新冠肺炎疫情全球大流行等給前沿數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用帶來了重大影響。2020年8月5日，美國國務(wù)卿蓬佩奧假借保護美國公民隱私和美國公司敏感信息之名，宣布發(fā)起針對中國的“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃，這預(yù)示著美國單邊貿(mào)易霸凌行徑對我國信息科技的打壓進一步升級為“數(shù)據(jù)脫鉤”。同時，新冠肺炎疫情全球大流行加速了數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用發(fā)展的深度和廣度。作為互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用大國和數(shù)據(jù)大國，我國在面對美國貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)的過程中，表現(xiàn)出了強勁的技術(shù)創(chuàng)新韌性，并在世界范圍內(nèi)率先取得了抗擊新冠肺炎疫情的重大戰(zhàn)略成果，其中數(shù)字化抗疫發(fā)揮了關(guān)鍵作用。面向未來，我國前沿數(shù)字技術(shù)發(fā)展如何立足自主研發(fā)，加快核心技術(shù)突破，培育非對稱性“殺手锏”，如何深化國際合作和交流，解決基礎(chǔ)性、通用性技術(shù)問題，降低供應(yīng)鏈單線、單點阻斷的風(fēng)險，確保供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈安全，構(gòu)建和提升國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展的配置資源能力，成為亟待解決的問題。

技術(shù)的本質(zhì)：賦能還是耗散？

美國著名經(jīng)濟學(xué)家布萊恩·阿瑟（W. Brain Authur）在其2009年出版的《技術(shù)的本質(zhì)》（The Nature of Technology）一書中敏銳地指出：“技術(shù)是萬事萬物深層秩序的一個重要組成部分。但是，我們的潛意識對奴役我們天性的技術(shù)與解放我們天性的技術(shù)作出了區(qū)分。我們或許不接受抑制我們天性的技術(shù)。我們是人類，并且我們不只是需要經(jīng)濟舒適感。我們需要挑戰(zhàn)，我們需要意義，我們需要目的，我們需要與天性同在。技術(shù)在哪里將我們與上述需求分離，它就會在哪里走向終結(jié)；反之，技術(shù)在哪里增強上述需求，它就會在哪里不斷成長，并體現(xiàn)我們的天性。”很顯然，技術(shù)治理必須遵循解放人類天性以及為人類賦能的發(fā)展方向。

意大利創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)家喬凡尼·多西（Giovanni Dosi）認(rèn)為，作為信息、知識、程序、人工制品和中間產(chǎn)品投入的組合，技術(shù)具有四個方面的重要特性。一是技術(shù)在使用過程中是非競爭性的，一個經(jīng)濟行為者使用某種技術(shù)并不能降低其他行為者使用同種技術(shù)的能力。二是技術(shù)應(yīng)用與信息應(yīng)用一樣具有內(nèi)在的不可分割性。三是當(dāng)特定技術(shù)發(fā)揮作用時，該技術(shù)實際上已經(jīng)得到社會化利用，其所耗費的高昂前置投入成本已經(jīng)被后期重復(fù)利用該技術(shù)的低成本所淹沒。四是技術(shù)的使用受制于收益非遞減規(guī)律，有時候遵從收益遞增規(guī)律。也就是說，信息和知識不會因技術(shù)進步而蒙受無形損耗。在多西看來，技術(shù)進步是在企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)變革和經(jīng)濟增長方式演化的框架下進行的，針對新技術(shù)治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)取決于其是否有利于企業(yè)創(chuàng)新和解決問題的能力，是否有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型，是否有利于改變市場交易方式、市場容量以及增強競爭力，以及是否有利于建立技術(shù)和制度變革驅(qū)動的宏觀經(jīng)濟發(fā)展進程。

近期，關(guān)于數(shù)字技術(shù)能否真正促進經(jīng)濟增長、增強國民福利盈余引起了宏觀經(jīng)濟學(xué)家及增長理論家們的關(guān)注。技術(shù)悲觀主義者羅伯特·戈登（Robert Gordon）認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)并沒有像想象中那樣帶來勞動生產(chǎn)率的提高，“枝頭低垂的果實已經(jīng)摘盡”。但諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者邁克爾·斯賓塞（Michael Spence）卻認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)正在深刻地變革著經(jīng)濟和社會，在健康、教育、協(xié)作方式等領(lǐng)域所產(chǎn)生的影響極為深遠(yuǎn)，這種影響多維且復(fù)雜，應(yīng)該衡量和區(qū)分其積極和消極的影響，以便為公共政策制定提供指南。

麻省理工斯隆管理學(xué)院教授埃里克·布林約爾松（Erik Brynjolfsson）認(rèn)為，免費數(shù)字技術(shù)和產(chǎn)品給人們帶來了顯著的國民福利，但這些福利盈余是傳統(tǒng)GDP衡量方法無法捕捉的，如搜索引擎、社交網(wǎng)絡(luò)、在線音樂等為居民創(chuàng)造了難以度量的巨大價值。根據(jù)他的測算，僅一家知名社交網(wǎng)絡(luò)在2004—2017年間就使美國GDP年均增速提升了0.1%。但值得注意的是，因快速的技術(shù)迭代，某些數(shù)字產(chǎn)品不但無法被GDP捕捉，反而會降低GDP，比如智能手機導(dǎo)致計算機、電視機、數(shù)碼相機以及導(dǎo)航終端等產(chǎn)品的銷量劇烈下降，從而降低了GDP。布林約爾松認(rèn)為，以人工智能等為代表的新一代通用目的技術(shù)帶來整個社會互補性投資的增加，但這些投資通常是無形的，在這些新技術(shù)導(dǎo)入的初期，其生產(chǎn)率增長會被低估，當(dāng)這些無形投資伴隨著人們適應(yīng)能力的增長產(chǎn)生收益時，生產(chǎn)率增長會顯現(xiàn)出來且容易被高估。因此，他認(rèn)為前沿數(shù)字技術(shù)所帶來的生產(chǎn)率增長是一條J型曲線。

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者威廉·諾德豪斯（William D. Nordhaus）認(rèn)為，人們樂觀地以為計算技術(shù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)的快速變化將會跨越某些邊界或“奇點”，進而全面加速經(jīng)濟增長。但是，雖然計算技術(shù)、人工智能可以完成許多常規(guī)工作，非常規(guī)工作卻不那么容易被編程且它們會隨著時間的推移和經(jīng)濟環(huán)境的變化而演化。“如果我們將這個具有潛在超級智能的世界看作是人類和機器之間的競爭，那么我們肯定需要一個人類團隊來考慮如何保護人類免受機器的傷害。”技術(shù)與人之間的可替代性程度就將決定“奇點”的到來。諾德豪斯認(rèn)為，只有當(dāng)信息投入或產(chǎn)出在整個經(jīng)濟的投入或消費中所占的比例上升時，信息和計算技術(shù)才可能會主宰整個經(jīng)濟。根據(jù)過去的經(jīng)驗，通過在人工智能與人力之間實施替代測試，“奇點”遠(yuǎn)未來臨，大約還需一個世紀(jì)的時間才有可能達到增長的“奇點”。從經(jīng)濟增長和生產(chǎn)率增長的角度來看，我們必須對數(shù)字技術(shù)促進經(jīng)濟增長的積極效應(yīng)嚴(yán)肅地加以甄別并因勢利導(dǎo)，必須通過增加互補性投資來改變整個社會的資源配置，以便防止數(shù)字技術(shù)耗散經(jīng)濟增長所導(dǎo)致的“擠出效應(yīng)”。

校準(zhǔn)前沿數(shù)字技術(shù)賦能國家治理的“儀表盤”

前沿數(shù)字技術(shù)是一把“雙刃劍”，既可能賦能國家治理，也可能耗散國家治理。我們必須注意到，技術(shù)創(chuàng)新、需求變化和制度變革是密切互動的過程，前沿數(shù)字技術(shù)與國家治理之間的互動會決定未來國家治理結(jié)構(gòu)及相應(yīng)制度安排。未雨綢繆，防患于未然，需要我們加強其賦能的一面，限制其耗散的一面。因此，從現(xiàn)實出發(fā)，特別是由于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈、低軌衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、量子計算等前沿數(shù)字技術(shù)仍處于發(fā)軔期，我們必須從國家治理制度設(shè)計的高度出發(fā)，將前沿數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展導(dǎo)入賦能國家治理的軌道。

建立跨政府部門的數(shù)字技術(shù)治理聯(lián)動機制

技術(shù)賦能不應(yīng)該固化政府部門的法定權(quán)責(zé)邊界，而應(yīng)該從標(biāo)準(zhǔn)兼容、數(shù)據(jù)共享、測試仿真、創(chuàng)新適應(yīng)、協(xié)作聯(lián)動、安全可信的角度建立數(shù)字技術(shù)治理規(guī)則。高度重視互聯(lián)網(wǎng)社會化普及后，根據(jù)政府部門與商業(yè)主體在數(shù)據(jù)搜集、處理、存儲和利用等環(huán)節(jié)的能力差異，特別是數(shù)據(jù)占有量方面已經(jīng)出現(xiàn)的“反向剪刀差”，建立商業(yè)部門向公共部門提供規(guī)范化數(shù)據(jù)接口的規(guī)定，從而保證公共政策的制定能夠滿足社會預(yù)期。政府部門應(yīng)定期發(fā)布數(shù)字技術(shù)應(yīng)用指引，保證數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用賦能國家治理，實現(xiàn)公共價值。

完善數(shù)字技術(shù)賦能國家治理的法治體系

加快修訂數(shù)字技術(shù)賦能國家治理的法律法規(guī)，擴大現(xiàn)行法律法規(guī)的適用范圍，完善相關(guān)的司法解釋，特別是加快制定《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管法》《人工智能倫理準(zhǔn)則》等法律法規(guī)。嚴(yán)格執(zhí)行《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《民法典》，保障行政執(zhí)法程序的規(guī)范和公開透明，加強部門執(zhí)法合作和數(shù)據(jù)共享，形成執(zhí)法合力。

深化數(shù)字技術(shù)賦能國家治理的試點示范

新冠肺炎疫情全球大流行加速了數(shù)字技術(shù)賦能國家治理的創(chuàng)新應(yīng)用。在此背景下，應(yīng)及時總結(jié)數(shù)字技術(shù)在公共衛(wèi)生、應(yīng)急管理、民生服務(wù)等領(lǐng)域所取得的治理經(jīng)驗和教訓(xùn)，激濁揚清，整合和構(gòu)建國家大數(shù)據(jù)融合治理平臺，建立包含數(shù)據(jù)采集聚合、數(shù)據(jù)流動交易、數(shù)據(jù)開放運行、數(shù)據(jù)安全治理等環(huán)節(jié)的全流程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，將數(shù)字技術(shù)賦能國家治理的領(lǐng)域逐步向自然資源監(jiān)測、生物多樣性以及環(huán)境保護、養(yǎng)老救助、社區(qū)治理等領(lǐng)域延伸。

開展人工智能社會治理試驗

面向第三代人工智能——知識、數(shù)據(jù)、算法和算力的集成，特別是深度機器學(xué)習(xí)、推理、建模和輔助決策能力，針對目前互聯(lián)網(wǎng)超級平臺存在的濫用市場壟斷地位、不正當(dāng)競爭、過度索權(quán)、侵害消費者權(quán)益等行為，建立國家算法監(jiān)管平臺，防止互聯(lián)網(wǎng)超級平臺之間的“算法串謀”以及利用算法“套牢”消費者。

促進各類政策間的協(xié)調(diào)配合

重點推進技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策、知識產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)和專利政策以及消費者權(quán)益保護政策之間的協(xié)調(diào)配合。建立國家技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新政策的多目標(biāo)評價體系；技術(shù)迭代與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的匹配適應(yīng)必須有利于促進經(jīng)濟增長和全要素勞動生產(chǎn)率的提高；知識產(chǎn)權(quán)保護、標(biāo)準(zhǔn)和專利政策要與消費者權(quán)益最大化相適宜；積極實施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，以標(biāo)準(zhǔn)助力創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展。

完善面向數(shù)字技術(shù)賦能國家治理的國民教育體系

加快調(diào)整和改革現(xiàn)行高等教育和職業(yè)教育的課程體系、教學(xué)模式，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺，設(shè)置面向大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等前沿數(shù)字技術(shù)的開放教育課程。強化科研機構(gòu)、高等院校和職業(yè)高等學(xué)校與知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、獨角獸企業(yè)間的合作，增加大眾參與數(shù)字技術(shù)的現(xiàn)場模擬，倡導(dǎo)沉浸式體驗，提高公眾數(shù)字化生存技能。加強各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)，強化數(shù)字思維、底線思維和風(fēng)險思維，提高對數(shù)字技術(shù)的領(lǐng)悟能力和駕馭能力。

加強數(shù)字治理的國際交流和合作

面向國內(nèi)國際兩個大局、網(wǎng)上網(wǎng)下兩個場域，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，加強數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)監(jiān)管政策立法的國際交流和合作，分享成功經(jīng)驗，促進國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則的開放、包容和趨同。特別是將“防止前沿數(shù)字技術(shù)應(yīng)用造成以鄰為壑的單極化”提上優(yōu)先議事日程。

【本文作者為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授】

參考文獻

[1]Brynjolfsson, Erik, Daniel Rock, and Chad Syverson （2020）. The Productivity J-Curve: How Intangibles Complement General Purpose Technologies. American Economic Journal: Macroeconomics. Vol.12（4）.

[2]Nordhaus, William D. （2020）. Are We Approaching an Economic Singularity? Information Technology and the Future of Economic Growth. American Economic Journal:Macroeconomics. Vol.12（4）.

責(zé)編：臧雪文 / 司文君

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