【摘要】自貿試驗區(qū)是我國對標國際高標準貿易投資規(guī)則、探索制度型開放的重要載體。自設立以來，中國自貿試驗區(qū)在制度創(chuàng)新、試點經驗推廣等方面取得明顯成效，但也存在一些短板。面對國際經貿形勢變化和全球治理秩序重構，以及我國高質量發(fā)展要求，要深入推進自貿試驗區(qū)對外開放高地建設，在加快形成新發(fā)展格局、建設更高水平開放型經濟新體制中發(fā)揮更大作用。

【關鍵詞】中國自貿試驗區(qū) 高標準經貿規(guī)則 制度創(chuàng)新 【中圖分類號】F125 【文獻標識碼】A

自2013年9月上海自貿試驗區(qū)正式設立，到2020年9月的第六次擴容，我國自貿試驗區(qū)總數達到了21個，自貿試驗區(qū)試點布局不斷完善。在推進自貿試驗區(qū)建設中，我國堅持以制度創(chuàng)新為核心，以可復制可推廣為基本要求，鼓勵大膽試、大膽闖、自主改，先行先試。中國自貿試驗區(qū)在制度創(chuàng)新、試點經驗推廣、更好融入國家重大戰(zhàn)略、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、促進區(qū)域協調發(fā)展等方面取得積極成效。

經過七年的探索，自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新力度不斷增強，市場主體加速集聚，風險防控體系逐步完善，改革開放紅利持續(xù)釋放，創(chuàng)新成果和經驗廣泛推廣

制度創(chuàng)新實踐不斷深化。黨的十九大報告提出，要賦予自由貿易試驗區(qū)更大改革自主權，這為我國自貿試驗區(qū)建設指明了新方向、提出了新要求。同時國家陸續(xù)推出支持舉措，推動自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新進程。2018年11月，國務院印發(fā)《國務院關于支持自由貿易試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》，明確在營造優(yōu)良投資環(huán)境、提升貿易便利化水平、推動金融創(chuàng)新服務實體經濟、推進人力資源領域先行先試等方面加大改革授權和開放力度，促進了自貿試驗區(qū)的改革創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新是自貿試驗區(qū)建設的核心內容。各個自貿試驗區(qū)成立以來，結合自身區(qū)位功能定位和特色特點，通過獨立制度創(chuàng)新和相互學習借鑒，開展對比試驗、互補試驗，在投資體制、貿易監(jiān)管、金融改革、政府管理、營商環(huán)境等制度建設方面進行創(chuàng)新與探索，形成了多領域、復合型改革態(tài)勢，為我國對標國際高水平貿易投資規(guī)則、不斷完善開放型經濟新體制提供了新的制度供給、方法借鑒和模式創(chuàng)新。

具體看，在貿易便利化方面，積極創(chuàng)新進出口貨物監(jiān)管模式，實施國際貿易“單一窗口”“大通關”建設，推進口岸降本增效。在投資管理體制方面，實行“準入前國民待遇+負面清單”的外商投資準入管理模式，大幅放寬市場準入，負面清單持續(xù)縮短。比如，2013年上海自貿試驗區(qū)首次實施外資準入負面清單管理，特別管理措施為190項，而自今年7月23日起實施的2020年版自貿試驗區(qū)外商投資準入負面清單的特別管理措施已縮減至30項，極大提升了自貿試驗區(qū)的開放度和透明度。在金融開放創(chuàng)新方面，上海推出支持自貿試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新意見，率先創(chuàng)設了本外幣為一體的“分類別、有管理”的自由貿易賬戶體系，出臺了跨境投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、外匯管理改革等制度安排。在政府職能轉變方面，深入推進簡政放權，深化“放管服”改革，推行“多規(guī)合一”，推動政府治理由事前審批到事中事后監(jiān)管轉變。在法治保障與風險防控方面，堅持重大改革于法有據，建立和完善風險防范體系，在擴大開放中有效防范與化解風險。這些經驗及做法，制度創(chuàng)新性強、集成特點明顯，極大改善了自貿試驗區(qū)營商環(huán)境。

試點經驗復制推廣成效明顯。自貿試驗區(qū)設立伊始，就以為全國提供可復制、可推廣的經驗為己任，對效果好、風險可控的成果，復制推廣至全國其他地區(qū)。七年來，各自貿試驗區(qū)全力推進制度創(chuàng)新實踐，在貿易、投資、金融、政府管理模式創(chuàng)新等方面形成了一大批可復制推廣的成熟經驗和創(chuàng)新成果。截至2020年7月，國務院已印發(fā)自貿試驗區(qū)共六批的改革試點經驗。中國商務部數據顯示，在自貿試驗區(qū)試點經驗復制推廣中，在中央層面，自貿試驗區(qū)已累計向全國或特定區(qū)域復制推廣了260項制度創(chuàng)新成果，包括集中復制推廣143項，“最佳實踐案例”43個，有關部門自主復制推廣74項。在地方層面，據不完全統(tǒng)計，各個自貿試驗區(qū)已在本省份內推廣了1151項制度創(chuàng)新成果。而從復制推廣的路徑和方式看，既有集中復制推廣，也有部門自主復制推廣。

總體看，這些經驗和做法是各自貿試驗區(qū)針對市場主體關注的難點堵點，持續(xù)在貿易、投資、金融、事中事后監(jiān)管等方面深化探索過程中總結提煉而來，有助于打通理順相關領域的堵點難點，降低企業(yè)成本，便利群眾辦事，極大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。而自貿試驗區(qū)改革試驗與復制推廣的有機銜接，也推動形成了改革紅利共享、開放成果普惠的良好局面。各個自貿試驗區(qū)改革試點形成的好經驗、好做法，通過在全國的有序復制推廣，疏通了制度堵點，破解了發(fā)展難題，同時也提升了各地的改革意識、開放水平、行政效率、發(fā)展動能、經濟活力等，從而帶動全國營商環(huán)境不斷優(yōu)化。

主動服務國家重大戰(zhàn)略。迄今全國先后共設立了21個自貿試驗區(qū)，基本覆蓋了東中西部的廣泛地區(qū)。這些各有側重、各具特色的自貿試驗區(qū)，不僅注重發(fā)揮自身區(qū)位優(yōu)勢開展差異化探索，而且主動服務和融入“一帶一路”建設、京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，成為服務國家戰(zhàn)略的重要支點。比如，上海自貿試驗區(qū)緊緊圍繞“建設開放度最高園區(qū)”的目標定位，積極對接高水平國際投資貿易規(guī)則，加快金融等服務業(yè)開放步伐；廣東自貿試驗區(qū)從緊鄰港澳的地區(qū)優(yōu)勢出發(fā)，以制度規(guī)則對接為重點，著力打造粵港澳大灣區(qū)核心示范區(qū)；福建自貿試驗區(qū)充分發(fā)揮沿海近臺優(yōu)勢，深耕兩岸經貿合作，探索深化兩岸經濟合作新模式，打造面向21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)開放合作新高地；天津自貿試驗區(qū)始終把服務京津冀協同發(fā)展和經濟轉型發(fā)展作為推進制度創(chuàng)新的核心任務；河北自貿試驗區(qū)積極承接北京非首都功能疏解和京津科技成果轉化，高標準高質量建設雄安新區(qū)；重慶自貿試驗區(qū)則發(fā)揮地處長江航道與新亞歐大陸橋交匯點的鐵水聯運優(yōu)勢，把“一帶一路”建設和長江經濟帶互聯互通重要樞紐作為重要目標；等等。

持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境走在前列。近年來，我國營商環(huán)境法治化、規(guī)范化建設提速明顯，營商環(huán)境在國際上排名逐年上升。而優(yōu)化營商環(huán)境也是自貿試驗區(qū)建設的一個重要任務。一直以來，自貿試驗區(qū)是全國“放管服”改革的探路者和領跑者，其探索形成的相關制度創(chuàng)新成果，為優(yōu)化營商環(huán)境夯實了基礎。各自貿試驗區(qū)聚焦市場主體關注，著力解決企業(yè)生產活動中的困難，不斷提升政府服務水平。自上海自貿試驗區(qū)率先開展的“證照分離”改革試點已成為深化“放管服”改革的重要舉措。中國商務部的調研顯示，外資企業(yè)認為，自貿試驗區(qū)最具吸引力的三項因素分別是：政府服務高效、貿易便利化和投資自由化。實踐證明，自貿試驗區(qū)持續(xù)的制度創(chuàng)新，優(yōu)化了營商環(huán)境，吸引了優(yōu)質生產要素集聚，從而極大激發(fā)了市場活力。

自貿試驗區(qū)也是我國吸引外資的重要平臺。自貿試驗區(qū)的開放度居全國最高水平，其投資貿易自由化便利化制度和完善的配套設施，增強了對周邊地區(qū)企業(yè)的吸引力，跨國公司也傾向于將公司總部設置或轉移至自貿試驗區(qū)，形成了資本、人才、技術等生產要素向自貿試驗區(qū)的集聚。中國商務部數據顯示，2020年1—5月，全國自貿試驗區(qū)實際使用外資602.5億元，以不到全國千分之四的國土面積，實現了全國17%的外商投資。近日我國公布了《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》，進一步縮減條目，在一些領域的開放上先行一步，為外商投資提供更加開放的環(huán)境。

特色產業(yè)布局助力區(qū)域協調發(fā)展。自貿試驗區(qū)堅持前瞻布局，在各自總體方案中均明確了各片區(qū)的主導產業(yè)。在建設中，各自貿試驗區(qū)立足于資源稟賦和要素條件，對產業(yè)發(fā)展進行整體規(guī)劃，制定了各有側重、各具特色的重點產業(yè)發(fā)展藍圖。比如，浙江自貿試驗區(qū)特別聚焦油氣全產業(yè)鏈發(fā)展；湖北自貿試驗區(qū)著力打造集成電路、光電子信息、人工智能、生物醫(yī)藥和新能源汽車五大產業(yè)集群；云南自貿試驗區(qū)重點發(fā)展高端制造、航空物流、大健康服務、跨境旅游、跨境電商等產業(yè)；河北自貿試驗區(qū)發(fā)展大數據交易、數據中心和數字內容等高端數字化貿易業(yè)態(tài)；等等?？傮w看，全國各個自貿試驗區(qū)盡管發(fā)展水平存在差異，但產業(yè)布局各有特色，目標產業(yè)集聚效應明顯，對周邊輻射帶動效果明顯。此外，自貿試驗區(qū)不僅是各地推動特色產業(yè)與新興產業(yè)發(fā)展的重要載體，也為促進區(qū)域協調發(fā)展提供契機。各自貿試驗區(qū)充分利用先行先試的優(yōu)勢，著力突破制約產業(yè)升級在研發(fā)、設計、標準、供應鏈管理、品牌培育、營銷等關鍵環(huán)節(jié)的制度性障礙，探索產業(yè)升級新路徑和新模式。全國21個自貿試驗區(qū)的設立綜合考慮了區(qū)域平衡發(fā)展，體現了與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有機銜接，促進了區(qū)域協調發(fā)展。

中國自貿試驗區(qū)建設還存在一些主要問題及短板

一是對標國際高標準經貿規(guī)則有待提高，復制推廣有待加強。我國自貿試驗區(qū)改革創(chuàng)新主要還是圍繞貨物貿易領域，以程序性創(chuàng)新和便利化創(chuàng)新為主，已出臺的一些改革措施存在同質化、重復化現象，這與自貿試驗區(qū)“制度創(chuàng)新高地”的定位存在差距。在國際高水平規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等議題的研究、對接和試驗方面更顯不足。因一些復制推廣經驗缺乏相關的政策實施環(huán)境，實施中不同程度地存在配套措施無法銜接、協調機制不完善等問題，造成一些經驗落地不順暢。

二是服務業(yè)開放程度不高，金融領域開放創(chuàng)新不及預期。一定程度上，自貿試驗區(qū)建設重貨物貿易，輕服務貿易，服務業(yè)改革開放的廣度、深度不夠。負面清單對外商投資服務業(yè)準入和其他限制較多，一定程度上影響了跨國公司進入研發(fā)、教育、醫(yī)療和文化等高端服務業(yè)領域。金融開放創(chuàng)新領域，在匯率自由化和利率市場化方面尚沒有實質性開放措施，跨境資本流動方面還未有突破性進展。

三是自主改革創(chuàng)新權限不夠高，制約了制度性探索空間。自貿試驗區(qū)對接國際經貿規(guī)則的難點在于需要國家權力的重新配置，而現有的改革創(chuàng)新更多聚焦于地方權力層面。目前，自貿試驗區(qū)改革創(chuàng)新自主權還不夠高。自貿試驗區(qū)“自下而上”推動改革的方式與我國政府“自上而下”授權管理體制之間存在一定程度的矛盾，導致部分改革措施無法及時落地，一定程度上延緩了創(chuàng)新步伐。

推進自貿試驗區(qū)建設的現實需要和創(chuàng)新路徑

當前，新冠肺炎疫情仍在全球持續(xù)蔓延，世界經濟深度衰退，國際貿易和跨國投資大幅下降，保護主義、單邊主義加劇，經濟全球化趨勢受到嚴重挑戰(zhàn)，全球化下的人類社會發(fā)展模式和世界秩序正在發(fā)生深刻變化。在外部環(huán)境深刻變化和我國發(fā)展進入關鍵期的新形勢下，黨中央作出重大決策部署，明確要加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。以國內大循環(huán)為主體，就是要牢牢把握擴大內需這個戰(zhàn)略基點，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，繁榮國內經濟。促進國內國際雙循環(huán)，就是要始終堅持對外開放這個基本國策，推進更高水平對外開放，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源。

建設自貿試驗區(qū)是以習近平同志為核心的黨中央在新形勢下深入推進改革開放的一項戰(zhàn)略舉措。我國自貿試驗區(qū)建設，不僅肩負著全面深化改革與實施高水平對外開放的責任，而且肩負著推動高質量發(fā)展，打造動力更強、結構更優(yōu)、質量更高增長極的重任。

自主開放，贏得發(fā)展的主動、競爭的主動。在經濟全球化深入發(fā)展中，國際經貿格局深刻調整，基于規(guī)則的競爭成為各國共識，大國博弈的重心也轉向規(guī)則制定，且規(guī)則更趨強調高水平的便利化、自由化。自貿試驗區(qū)建設是我國主動應對高標準國際經貿規(guī)則挑戰(zhàn)的實際行動。建設自貿試驗區(qū)就是要通過自主開放，在更廣領域、更高水平率先對接高標準的國際投資貿易規(guī)則，以豐富對外開放內涵，提高對外開放水平，實現以開放的主動贏得發(fā)展的主動、贏得國際競爭的主動。自貿試驗區(qū)自主開放，一方面是對于當前在多邊、區(qū)域及雙邊貿易協定談判中的焦點議題，在符合我國改革方向和風險總體可控前提下，可在自貿試驗區(qū)先行先試，積累經驗；另一方面對于我國期望主導推動的國際經貿規(guī)則，也可在自貿試驗區(qū)先行探索，形成經驗，為我國參與國際經貿談判提供實踐依據與方案建議。此外，主動對接國際高標準經貿規(guī)則，瞄準與國際先進標準的差距，通過開展改革試驗補齊短板，探索形成具有國際競爭力的開放政策和制度，也是自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的重要方式。

自主試驗，引領構建開放型經濟新體制。對外開放是我國經濟持續(xù)快速發(fā)展的一個重要動力，自貿試驗區(qū)建設則是我國探索制度型開放的重要載體。通過自貿試驗區(qū)的制度創(chuàng)新，以對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度為重點突破，推動我國在更大范圍、更寬領域、更深層次上提高開放型經濟水平，并以高水平開放促進深層次市場化改革。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對建設更高水平開放型經濟新體制作出重要部署，強調要健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。這需要自貿試驗區(qū)建設與時俱進，以更大的力度推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準與國際對接，吸收借鑒國際成熟市場經濟制度的經驗和成果，以更多的舉措破除深層次體制機制障礙，加快形成一整套與開放型經濟發(fā)展相適應的制度體系和監(jiān)管模式，推動國家治理體系和治理能力現代化。

先行先試，創(chuàng)新經驗推廣輻射至全國。總體上看，國際高水平貿易投資規(guī)則的許多開放措施對于我們而言是全新的理念，在許多領域能否開放、如何開放、開放多少我們沒有現成經驗可以照搬，如果在全國一步到位進行開放，面臨的風險很大，影響也難以估量。自貿試驗區(qū)建設目的之一就是進行更大開放力度的“壓力測試”，先行先試、改革創(chuàng)新，為全面深化改革和擴大開放探索新路徑、積累新經驗。在自貿試驗區(qū)圍繞制度創(chuàng)新取得成功經驗后，再向全國推廣復制，可降低在全國實施這些新規(guī)則的成本與風險。迄今，國務院已發(fā)布的自貿試驗區(qū)共六批改革試點經驗的復制推廣，就突出表達了自貿試驗區(qū)在構建制度優(yōu)勢方面的努力。同時，我國自貿試驗區(qū)的建設著眼于體制機制創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展，不斷破解突出問題，為優(yōu)化營商環(huán)境探索現實路徑，這將給經濟社會發(fā)展帶來深遠持久利好。

對標高標準國際貿易投資規(guī)則，加大制度創(chuàng)新力度。制度創(chuàng)新是自貿試驗區(qū)建設的生命線。為此，各自貿試驗區(qū)要繼續(xù)以深化制度創(chuàng)新、加強復制推廣為遵循，將制度創(chuàng)新作為自貿試驗區(qū)建設的指導原則貫穿始終，進一步在貿易投資制度、監(jiān)管制度、行政管理制度等方面創(chuàng)新突破，強化與國際經濟貿易規(guī)則對接，探索構建高水平開放創(chuàng)新的制度環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。在總結前期成效的基礎上，自貿試驗區(qū)要以自身所擁有的相對成熟的管理運行體制和經驗，堅持對標國際高水平規(guī)則和先進做法，找差距補短板，注重首創(chuàng)性探索，力爭形成更多標識度高、影響力大的創(chuàng)新成果。此外，自貿試驗區(qū)在推動制度創(chuàng)新的同時重視國家安全，統(tǒng)籌兼顧好開放與安全，著力加強事中事后監(jiān)管體系建設和監(jiān)管能力提升。有關部門及地方要推動和支持自貿試驗區(qū)加大創(chuàng)新力度，完善對自貿試驗區(qū)建設的協同支持制度，賦予自貿試驗區(qū)更大的改革自主權，推動自貿試驗區(qū)更加積極主動地開展制度創(chuàng)新試驗。

擴開放、優(yōu)環(huán)境，深化“放管服”改革。疫情加快了全球產業(yè)鏈調整，一些國家鼓勵產業(yè)回流，各國引資競爭加劇。自貿試驗區(qū)作為重要引資平臺，要在穩(wěn)定外資存量、擴大外資增量上下功夫，鼓勵外資向國內存在短板的產業(yè)鏈、供應鏈投資。擴大外資增量就是要進一步放寬市場準入，縮減負面清單，提高負面清單制度的精致化、精細化程度，讓外國投資者愿意來中國投資。穩(wěn)住外資存量則在于貫徹落實好《外商投資法》及其實施條例，保護外商合法權益，保護知識產權，促進內外資企業(yè)公平競爭。今后自貿試驗區(qū)要繼續(xù)把打造市場化、法治化、國際化、便利化的優(yōu)質營商環(huán)境和公平開放統(tǒng)一高效的市場環(huán)境作為重大任務之一，持續(xù)深化“放管服”改革，用深化改革的辦法優(yōu)化營商環(huán)境，繼續(xù)發(fā)揮好示范引領作用。

深入開展差別化探索，高度重視復制推廣工作。自貿試驗區(qū)已成為我國改革開放、制度創(chuàng)新的高地。自貿試驗區(qū)要結合各自戰(zhàn)略定位、區(qū)位條件、產業(yè)基礎，堅持開展差別化探索，同時注重協同推進相關領域的改革試驗，形成更多的特色化創(chuàng)新成果。要緊緊圍繞國家重大戰(zhàn)略，提升沿海開放水平，探索內陸沿邊開放的有效模式和路徑。在當前新形勢下，著力圍繞暢通國內國際雙循環(huán)，探索推出創(chuàng)新舉措。要及時總結評估各領域試得好、看得準、風險可控的創(chuàng)新成果，多層次、多路徑做好復制推廣工作。盡快把更多可復制、可推廣的創(chuàng)新成果輻射到周邊地區(qū)，促進區(qū)域聯動發(fā)展，實現為國家試制度、為地方謀發(fā)展的有機結合。

（作者為商務部國際貿易經濟合作研究院世界經濟研究所副所長、研究員）

【參考文獻】

①《商務部召開關于自貿試驗區(qū)第六批改革試點經驗網上專題新聞發(fā)布會》，商務部網站，2020年7月10日。

②許宏強：《自貿試驗區(qū)改革創(chuàng)新進展和進一步加強系統(tǒng)集成性》，《國際商務財會》，2020年第1期。

責編/趙橙涔 美編/李祥峰

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