【摘要】構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，是黨的十八大以來國家生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。為確保該制度實(shí)施的正當(dāng)性與合憲性，應(yīng)加快推進(jìn)國土空間開發(fā)保護(hù)立法。制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”應(yīng)樹立法典化思維，以統(tǒng)籌解決國土空間開發(fā)保護(hù)相關(guān)制度和法律面臨的體系協(xié)調(diào)問題。為降低立法難度，該法可采取框架法的立法模式。

【關(guān)鍵詞】國土空間開發(fā)保護(hù)法 國土空間規(guī)劃 法典化 【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來，國家大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國，其中構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度是一項(xiàng)重要內(nèi)容。目前，該制度的基本框架初步建立，其立法保障有待強(qiáng)化。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出，要“研究制定國土空間開發(fā)保護(hù)法”，全國人大常委會(huì)也將其列入立法規(guī)劃。在缺乏立法保障、配套政策不完善背景下，實(shí)施國土空間開發(fā)保護(hù)政策可能會(huì)影響人民的發(fā)展權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等。為確保國土空間開發(fā)保護(hù)制度實(shí)施的合法性、正當(dāng)性和合憲性，制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”緊迫性與必要性持續(xù)凸顯。

制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”應(yīng)重視體系化問題

新中國成立后，國家對(duì)于土地資源的保護(hù)、利用和開發(fā)上，堅(jiān)持節(jié)約用地原則，從建設(shè)用地管理，到“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的形成，到“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”的提出，再到今天節(jié)約集約用地制度體系的不斷健全，總體而言，我國城鄉(xiāng)用地秉承著節(jié)約用地、保護(hù)性開發(fā)的發(fā)展理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著國土空間開發(fā)保護(hù)制度逐漸建立，有關(guān)國土空間開發(fā)保護(hù)的政策和法制缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國土空間開發(fā)保護(hù)制度在內(nèi)外部體系方面缺乏協(xié)調(diào)性和體系化的問題日益顯現(xiàn)。

從政策角度看，圍繞國土空間開發(fā)保護(hù)尚未建立結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍铙w系和制度體系。相關(guān)表述前后不一致、概念體系不嚴(yán)謹(jǐn)、相關(guān)制度待整合和制度體系整體結(jié)構(gòu)不清晰等問題依舊存在。比如，對(duì)于國土空間管控分區(qū)，有的表述是“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，有的則是“生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間”；空間規(guī)劃體系與發(fā)展規(guī)劃體系下的“專項(xiàng)規(guī)劃”內(nèi)涵也存在不一致；資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)制度與資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的內(nèi)容重疊，等等。

從法律角度看，關(guān)于國土空間開發(fā)制度的法律法規(guī)相互之間存在矛盾或缺乏協(xié)調(diào)。原國土資源部頒布且尚有效的部門規(guī)章《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》對(duì)“生態(tài)空間”的用途管制缺乏上位法依據(jù)，該辦法中“生態(tài)空間”的內(nèi)涵與現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》中的土地用途分類存在劃分不一致等。“國土空間開發(fā)保護(hù)法”在國土空間開發(fā)保護(hù)法制體系中的地位不清晰。對(duì)于除該法外還需要制定哪些法律、這些法律之間的關(guān)系是什么等問題缺乏統(tǒng)籌思考。

制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”，旨在建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)、保護(hù)、利用、修復(fù)和治理等法律制度。因此，應(yīng)以此立法為契機(jī)統(tǒng)籌考慮，研究系統(tǒng)解決上述問題的可能性與可行性。從制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”角度看，上述體系性問題的實(shí)質(zhì)是，制定該法應(yīng)堅(jiān)持何種立法思維、應(yīng)采取何種立法模式，以及應(yīng)如何對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)相關(guān)法制進(jìn)行立改廢。

以法典化思維推動(dòng)制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”

習(xí)近平總書記在2016年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上就明確要求“要研究制定國土空間開發(fā)保護(hù)的總體性法律”。黨的十八屆四中全會(huì)提出“良法是善治之前提”，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。這是指導(dǎo)國土空間開發(fā)保護(hù)立法的基本準(zhǔn)則。

實(shí)現(xiàn)以良法促善治，要求國土空間開發(fā)保護(hù)立法堅(jiān)持法典化思維。實(shí)現(xiàn)“以良法促善治”目標(biāo)，要求立法工作要有“用戶思維”，即任何立法都要考慮是否有利于執(zhí)法者和守法者找法、執(zhí)法、守法和學(xué)法。這意味著立法工作不能“只見樹木，不見森林”，需要有體系化思維即法典化思維。堅(jiān)持法典化思維，目標(biāo)是解決因立法碎片化導(dǎo)致概念使用不統(tǒng)一和法律規(guī)范沖突等體系化問題。為此，立法者需要通過制定一部總括性法律來減少該領(lǐng)域法律數(shù)量，提升該領(lǐng)域法制體系的內(nèi)外部協(xié)調(diào)性。國土空間開發(fā)保護(hù)立法堅(jiān)持法典化思維，是落實(shí)上述制定“總體性法律”要求的直接體現(xiàn)。以法典化思維制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”，可以對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)相關(guān)法律制度進(jìn)行整合，進(jìn)而解決目前國土空間開發(fā)領(lǐng)域存在的概念使用不一致、新法與舊法中法律制度之間缺乏銜接和協(xié)調(diào)、部分法律法規(guī)或制度存在內(nèi)容重疊等問題。

制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”堅(jiān)持法典化思維有域外經(jīng)驗(yàn)可循。為解決空間發(fā)展失衡與無序開發(fā)、耕地和生態(tài)空間遭破壞等問題，域外國家或地區(qū)普遍的做法是制定空間規(guī)劃法，我國則決定制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”，所以前者可為后者提供參考。近年來，海外多國空間規(guī)劃立法呈現(xiàn)明顯的法典化特征。南非2013年頒布《空間規(guī)劃與土地利用管理法》，不僅對(duì)南非空間規(guī)劃體系作出系統(tǒng)規(guī)定，還實(shí)現(xiàn)對(duì)空間規(guī)劃與土地管理進(jìn)行了整合立法。其中，包含大量授權(quán)立法條款，明顯具有框架法特征。荷蘭2016年頒布《環(huán)境與規(guī)劃法》，對(duì)荷蘭原有空間、住房、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等領(lǐng)域共35部法律和240部法規(guī)進(jìn)行了整合，是名副其實(shí)的國土空間規(guī)劃法典。這些立法案例啟發(fā)我們，制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”應(yīng)堅(jiān)持法典化思維。

堅(jiān)持法典化思維要求“國土空間開發(fā)保護(hù)法”采取框架法模式?？蚣芊ǖ奶卣魇?，在某一法律中僅對(duì)其法律制度作框架性規(guī)定，并將建構(gòu)這些制度的立法任務(wù)，以授權(quán)條款方式轉(zhuǎn)移給行政機(jī)關(guān)，由其負(fù)責(zé)對(duì)該制度具體化。這既能實(shí)現(xiàn)對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行整體性立法，還能降低立法難度，也能給法律制度的設(shè)計(jì)以充分彈性空間。框架法是法典化思維的表現(xiàn)，是法典化的初級(jí)階段，若將授權(quán)立法內(nèi)容直接規(guī)定于該法中，該法也就成為法典。“總體性法律”要求還意味著，應(yīng)將作為框架法的“國土空間開發(fā)保護(hù)法”定位為在國土空間開發(fā)保護(hù)法制中起統(tǒng)領(lǐng)作用的基本法，即國土空間開發(fā)保護(hù)領(lǐng)域的“憲法”。“國土空間開發(fā)保護(hù)法”采取框架法模式并定位為基本法，既能滿足上述制定“總體性法律”的要求，實(shí)現(xiàn)在國土空間開發(fā)保護(hù)領(lǐng)域依法治國要求，又符合國土空間開發(fā)保護(hù)立法目前尚處于探索階段的客觀實(shí)際，還能實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)領(lǐng)域法律的減數(shù)量、擴(kuò)容量與提質(zhì)量。

法典化思維要求“國土空間開發(fā)保護(hù)法”應(yīng)整合國土空間法制。按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》的表述看，國土空間規(guī)劃和用途管制是國土空間開發(fā)保護(hù)制度的兩大核心內(nèi)容，國土空間開發(fā)保護(hù)立法也必然圍繞這兩部分展開。《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》雖明確提出要“研究制定國土空間開發(fā)保護(hù)法”，對(duì)于國土空間規(guī)劃則是“加快國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”?？梢?，中央對(duì)國土空間規(guī)劃的立法模式持開放態(tài)度?；诖?，為確保國土空間開發(fā)保護(hù)各項(xiàng)制度的完整性，避免重疊立法和多法并存時(shí)的銜接難題，降低國土空間治理領(lǐng)域立法、執(zhí)法和守法成本，建議將國土空間規(guī)劃體系、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、《土地管理法》有關(guān)土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容等直接在“國土空間開發(fā)保護(hù)法”中作整合性規(guī)定，不再另行制定“國土空間規(guī)劃法”。同時(shí)，為降低立法難度，“國土空間開發(fā)保護(hù)法”可采取框架法的立法模式，即該法僅對(duì)其所包含的法律制度作框架性規(guī)定，涉及相關(guān)制度的具體內(nèi)容則授權(quán)自然資源部門等行政機(jī)關(guān)通過行政立法加以完善。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員）

【注：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BFX183）和中國博士后科學(xué)基金第60批面上資助項(xiàng)目《中國實(shí)施〈巴黎協(xié)定〉的相關(guān)法律問題研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2016M600174）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①魏莉華：《推進(jìn)法治建設(shè) 深化自然資源治理體系變革》，《資源導(dǎo)刊》，2019年第12期。

②林堅(jiān)等：《區(qū)域—要素統(tǒng)籌：構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度的關(guān)鍵》，《中國土地科學(xué)》，2018年第6期。

③嚴(yán)金明等：《國土空間規(guī)劃法的立法邏輯與立法框架》，《資源科學(xué)》，2019年第9期。

責(zé)編/趙博藝 美編/楊玲玲

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