【摘要】特殊轉(zhuǎn)移支付機制以保就業(yè)、保基本民生、保市場主體為目標(biāo)，推動資金直達(dá)市縣基層惠企利民，其本質(zhì)上是我國財政制度以及宏觀調(diào)控方式的一次創(chuàng)新。特殊轉(zhuǎn)移支付屬于公共財政范疇，必須強化其公共財政屬性，貫徹預(yù)算民主法治，將其納入我國既有財政體制框架。著眼于平衡資金使用效率和經(jīng)濟效益、社會效益，建議借鑒精準(zhǔn)扶貧工作機制和經(jīng)驗，聚焦精準(zhǔn)，有效實現(xiàn)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)評價和精準(zhǔn)監(jiān)督。作為非常規(guī)操作和財政直達(dá)性工具，特殊轉(zhuǎn)移支付所面臨的風(fēng)險具有一定的特異性需提前防范。

【關(guān)鍵詞】特殊轉(zhuǎn)移支付  公共財政  財政風(fēng)險    

【中圖分類號】F812.4    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

特殊轉(zhuǎn)移支付是我國財政制度以及宏觀調(diào)控方式的一次創(chuàng)新

為有效應(yīng)對經(jīng)濟下行和新冠肺炎疫情的雙重影響，2020年政府工作報告提出建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。6月9日李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議確定，新增的2萬億財政資金（財政赤字規(guī)模新增1萬億元以及抗疫特別國債發(fā)行1萬億元）將通過特殊轉(zhuǎn)移支付機制第一時間直達(dá)基層。特殊轉(zhuǎn)移支付機制本質(zhì)上是我國財政制度以及宏觀調(diào)控方式的一次創(chuàng)新，是相對于常規(guī)的財政轉(zhuǎn)移支付機制而言，在特殊時期為實現(xiàn)特殊目標(biāo)，所采取的非常規(guī)的特殊政策安排。

首先，特殊轉(zhuǎn)移支付機制的建立凸顯了中央兜底民生保障的決心。這是在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化、經(jīng)濟下行壓力增大，市縣財政收支矛盾凸顯、地方債務(wù)風(fēng)險加劇的特殊背景下，以保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體為目標(biāo)，所采取的增強基層財政保障能力的特殊舉措。主要著眼于減少中間環(huán)節(jié)，提升財政管理體制績效，進(jìn)而提高資金撥付和使用效率，高效惠企利民，及時有效疏解民生困局、激發(fā)市場活力。這無疑也將裨益于地方政府直面民生保障的迫切訴求，抑制其對于生產(chǎn)性公共支出的強烈偏好，將基本民生供給置于首位，守住民生基本盤。

其次，特殊轉(zhuǎn)移支付機制的建立是在既有財政體系下，積極的財政政策更加積極有為的具體體現(xiàn)。不僅是中央對地方救助的一種方式，也是財政資金分配的一次主動創(chuàng)新。為應(yīng)對疫情造成的減收增支影響，它突破了傳統(tǒng)預(yù)算管理“由上往下逐級撥付”的程序，資金直達(dá)市縣，使得資金撥付、使用更具針對性和效率性，從而發(fā)揮穩(wěn)定并提振市場信心的作用。在推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的背景下，進(jìn)一步促進(jìn)中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任在基層民生保障層面的厘定和明晰。

再次，特殊轉(zhuǎn)移支付機制的建立對于財政治理體系和財政治理能力提出了更高要求。為滿足特殊需求實現(xiàn)特殊效率，必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，不僅要著眼于中央政府與地方政府的協(xié)同，相關(guān)政府部門之間的協(xié)同，還要強化政府與市場、社會的協(xié)同合作。通過信息公開共享和公眾參與、績效評估、全過程動態(tài)化監(jiān)管等機制，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，保障資金安全，提升資金使用效率。這也是建立現(xiàn)代財政制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

特殊轉(zhuǎn)移支付應(yīng)納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算范疇

作為非常規(guī)操作和財政直達(dá)性工具，特殊轉(zhuǎn)移支付屬于公共財政范疇。盡管其機制設(shè)計初衷是著眼于效率，具有應(yīng)急性特征，但是也要兼顧安全和效益。因此機制構(gòu)建的核心，是要有效平衡資金下達(dá)效率與資金安全、資金使用效益的關(guān)系。盡管在資金來源、資金用途、撥付方式等層面，都存在特殊性，但是特殊轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上屬于中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付，理應(yīng)納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算范疇，強化直達(dá)資金預(yù)算源頭管理，遵循統(tǒng)一規(guī)則。無論是主要用于保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體的特殊轉(zhuǎn)移支付資金，列入政府性基金預(yù)算的抗疫特別國債，還是新增財政赤字，都要依法納入預(yù)算管理。建議適時啟動人大專項預(yù)算審查監(jiān)督，確保將轉(zhuǎn)移支付全過程置于人民代表大會的監(jiān)督之下。

此次新增中央政府財政赤字與抗疫特別國債已列入2020年中央預(yù)算批準(zhǔn)決議之中。對此需要注意加強其與地方預(yù)算管理的銜接，下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金必須納入地方政府預(yù)算管理。根據(jù)《預(yù)算法》第七十一條規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中，地方各級政府因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算支出變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。但是接受該專項轉(zhuǎn)移支付的縣級以上地方政府應(yīng)向本級人大常務(wù)委員會報告有關(guān)情況。故而，接受特殊轉(zhuǎn)移支付的地方政府，盡管不需要預(yù)算調(diào)整，但應(yīng)向本級人大常務(wù)委員會報告。另外，新增地方財政赤字作為地方一般債務(wù)，應(yīng)按照《預(yù)算法》規(guī)定，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。因此需要列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常務(wù)委員會批準(zhǔn)。

著眼于平衡效率和效益，特殊轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵是聚焦精準(zhǔn)

為切實實現(xiàn)保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體目標(biāo)，推動財力下沉和財政直達(dá)，在特殊轉(zhuǎn)移支付實施過程中必須恰當(dāng)平衡資金使用效率和經(jīng)濟效益、社會效益。關(guān)鍵是聚焦精準(zhǔn)，有效實現(xiàn)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)評價和精準(zhǔn)監(jiān)督。我國在精準(zhǔn)扶貧實踐中將精準(zhǔn)貫穿于扶貧全過程，形成了運用科學(xué)程序，分類施策，對扶貧對象實施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理等一系列有效的工作機制和經(jīng)驗，建議予以借鑒。

聚焦“精準(zhǔn)識別”進(jìn)行資金精準(zhǔn)分配，做到“紓真困”。特殊轉(zhuǎn)移支付主要用于疏解百姓困局、激發(fā)市場活力和抗疫相關(guān)支出。囿于財政資金有限，不可能“均分”，亦不能“錯配”“漏配”。必須嚴(yán)守公平底線，在精準(zhǔn)掌握受助對象和項目具體情況的前提下，進(jìn)行資金精準(zhǔn)分配，做到“紓真困”。這就要求不僅要完備識別程序，建立基層需求表達(dá)機制，更要主動下沉深入到村組、社區(qū)，精準(zhǔn)識別出需要幫扶的中小微企業(yè)、特困人員等。一方面，可依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，與稅務(wù)、金融、民政、人社等部門有關(guān)收入、就業(yè)、社會保險等信息系統(tǒng)互聯(lián)，實現(xiàn)信息共享。另一方面，建議緊密依靠基層組織和廣大黨員干部，借助社區(qū)網(wǎng)格員等力量進(jìn)行摸排，對于識別對象登記造冊并建立臺賬。識別中還要強調(diào)透明性，注意將信息及時公開，引導(dǎo)激勵廣大群眾主動參與識別，并將識別結(jié)果及時公開，使其置于公眾有效監(jiān)督之下。

強化“精準(zhǔn)管理”，減少轉(zhuǎn)移支付中“粘蠅紙”等負(fù)面效應(yīng)。需要建立分配科學(xué)、使用規(guī)范、注重績效、公開透明、監(jiān)管嚴(yán)格的資金管理機制：第一，集中分散在各部門的轉(zhuǎn)移支付職能，建立專門的決策和執(zhí)行機構(gòu)進(jìn)行特殊轉(zhuǎn)移支付方案的審核和資金撥付。該機構(gòu)包括兩部分，一是專門的委員會，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付過程中，財政部門與相關(guān)部門在橫向?qū)用娴募皶r溝通、信息共享聯(lián)動；二是設(shè)在財政系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)行機構(gòu)，以推動中央財政與地方基層在縱向?qū)用娴膮f(xié)同。地方建立由基層財政部門負(fù)責(zé)人牽頭的直達(dá)資金工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定直達(dá)資金監(jiān)控方案，明確財政機關(guān)各部門職責(zé)，通力配合保障資金撥付。第二，推動國庫與財政部門的聯(lián)動，完備“點對點”資金撥付機制。在中國人民銀行國庫設(shè)立新增財政資金專用賬戶，實行專戶核算、單獨管理、封閉運行、全流程監(jiān)控。在前期精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，開通資金撥付綠色通道，將資金第一時間直接撥付至最終收款人，消減中間環(huán)節(jié)，防范資金截留。第三，給予地方適度的自主權(quán)。在有效監(jiān)督的前提下，允許地方發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，增強其在資金使用上的自主性，在遵循預(yù)算民主法治的前提下，根據(jù)實際需求，對于資金適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排。

開展“精準(zhǔn)評價”，提高績效評價結(jié)果的科學(xué)性和可信性。要合理設(shè)定績效目標(biāo)，科學(xué)設(shè)置績效評價機制，依據(jù)績效目標(biāo)開展績效管理，進(jìn)行績效監(jiān)控和評價。建議一是著重關(guān)注直接效果（轉(zhuǎn)移支付的直接目的是否達(dá)成）、激勵機制（避免受助者對于轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生依賴）、擠出效應(yīng)（省級政府縮減既有轉(zhuǎn)移支付等）、瞄準(zhǔn)情況（是否將資金切實用于適合的對象）、支出分權(quán)（省級政府是否向市縣政府下沉支出責(zé)任）、財力均等化（在填補財政缺口的同時是否拉大了基層政府間財政收入差距）等指標(biāo)。二是要完善獨立第三方績效評價制度，提高績效評價結(jié)果的科學(xué)性和可信性。將績效評價結(jié)果同后續(xù)預(yù)算安排有機結(jié)合。同時要健全績效激勵和績效問責(zé)制度。

落實“精準(zhǔn)監(jiān)督”，加強對資金分配使用的全流程監(jiān)管。建立全過程全覆蓋的動態(tài)監(jiān)督機制?；诖髷?shù)據(jù)時代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的應(yīng)用，注意全程留痕，實現(xiàn)對資金分配、撥付、使用等全鏈條的追蹤?？梢劳胸斦恐边_(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)對直達(dá)資金進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，著眼于事前、事中和事后維度，加強對資金分配使用的全流程監(jiān)管?？砂凑召Y金使用和監(jiān)管的不同要求分類監(jiān)控。將人大監(jiān)督與審計監(jiān)督、社會監(jiān)督有機結(jié)合，形成監(jiān)督合力。尤其要著眼于公共財政的屬性，強化信息公開，將資金分配、使用等情況及時全面向社會公布，增強公開剛性，明確公開內(nèi)容、公開時限以及公開責(zé)任，切實保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

作為非常規(guī)操作和財政直達(dá)性工具，特殊轉(zhuǎn)移支付所面臨的風(fēng)險具有特異性和傳導(dǎo)性，需加以防范

財政改革和創(chuàng)新要注重防范化解重大財政風(fēng)險和公共風(fēng)險。作為非常規(guī)操作和財政直達(dá)性工具，特殊轉(zhuǎn)移支付實然屬于以財政風(fēng)險對沖公共風(fēng)險。其所面臨的風(fēng)險具有一定的特異性，而且由于其直達(dá)基層，面向中小微企業(yè)、特困人員等特殊主體，極易引發(fā)風(fēng)險傳導(dǎo)，必須加以防范。

特殊轉(zhuǎn)移支付的核心風(fēng)險在于政府和私人部門之間的資源配置。財政資金規(guī)模過大或過小都可能帶來資源配置的效率損失。故而特殊轉(zhuǎn)移支付規(guī)模需要結(jié)合財政可持續(xù)及社會發(fā)展實際情況予以系統(tǒng)性考量。對此，一是注意與貨幣政策的直達(dá)性工具協(xié)同，以期撬動數(shù)倍于政策資金投入的普惠小微信貸，強化救濟紓困效果。二是在有一定收益的領(lǐng)域，注意政府與市場、社會的協(xié)同，吸引更多社會資本進(jìn)入，形成“擠入效應(yīng)”。

特殊轉(zhuǎn)移支付還可能面臨摩擦性財政風(fēng)險。其一是技術(shù)性的，由于管理制度不健全、實際執(zhí)行者差錯等導(dǎo)致財政資金管理的低效率。其中既涉及如何防范上級政府對財政資金的截留挪用；也涉及轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)基層后，如何保證真正惠企利民，盡快進(jìn)入實體經(jīng)濟循環(huán)，形成“乘數(shù)效應(yīng)”；還涉及如何避免空轉(zhuǎn)，避免沉淀于居民儲蓄賬戶或陷入金融套利。其二是社會性的，由于設(shè)租、尋租等腐敗因素引發(fā)的財政性資金損耗。針對其“特殊性”，可強化聚焦直達(dá)資金流向和項目投入對于轉(zhuǎn)移支付信息全面有效地予以公開，提升財政透明度。建立財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)測信息系統(tǒng)，尤其強調(diào)過程性信息的公開，以期打破轉(zhuǎn)移支付運行空間及過程的封閉性。針對其“公共性”，強化財政民主監(jiān)督，構(gòu)建立體協(xié)同監(jiān)督機制,消除監(jiān)督盲區(qū)。首先，要明確人大監(jiān)督范圍、程序、方式、權(quán)限，人大要對政府分配、使用轉(zhuǎn)移支付資金的全過程進(jìn)行監(jiān)督。其次，著眼于特殊轉(zhuǎn)移支付的專業(yè)性，在監(jiān)督中需要發(fā)揮審計機關(guān)與人大的協(xié)同作用，及時開展專項審計。還要構(gòu)建有效的公眾參與監(jiān)督機制，著眼于特殊轉(zhuǎn)移支付的各個環(huán)節(jié)拓展公眾參與監(jiān)督的手段和途徑，推行轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，提升監(jiān)督效率。

《馬斯特里赫特條約》明確規(guī)定，歐盟成員國財政赤字須低于GDP的3%，包括中國在內(nèi)的很多國家也紛紛以此為參考。我國自2008年實施積極財政政策以來，也一直將3%作為赤字率的天花板值。今年赤字率調(diào)升至3.6%以上，已然突破了天花板值。此次新增赤字可能會導(dǎo)致社會輿論壓力增大，衍生政府信用的損害風(fēng)險。債務(wù)乃是赤字的累積，財政債務(wù)風(fēng)險與財政赤字風(fēng)險耦合關(guān)聯(lián)。盡管本次抗疫特別國債不列入財政赤字，但是必然增加政府債務(wù)，其發(fā)行、償付必須納入到既有國債制度體系。而此次地方新增赤字，則要納入政府一般債務(wù)。在經(jīng)濟下行壓力加大、地方政府累積債務(wù)風(fēng)險已然加大的情況下，需要建立預(yù)警機制，強化全程監(jiān)管，并對于利率、償還期限、償付能力等予以統(tǒng)籌考量。

（作者為中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國政法大學(xué)地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心主任）

【注：本文受中國政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊支持計劃（項目編號：20CXTD08）資助，系教育部規(guī)劃項目“糧食安全的農(nóng)田保障制度構(gòu)建研究”（項目編號：20YJA820010）階段性成果】

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責(zé)編/常妍    美編/陳媛媛

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