二是部分“一把手”缺少擔當、未能準確把握政策標準。在公共政策執(zhí)行過程中，“一把手”的態(tài)度理念和行為方式，往往發(fā)揮著關(guān)鍵性的影響作用。調(diào)研過程中，34.9%的受訪者認為，當前容錯機制陷入“局部空轉(zhuǎn)”的一個重要原因就是有些地方的“一把手”態(tài)度猶豫、推動乏力，位于同類問題首位（詳見圖2）。其一，心存顧慮、缺乏擔當。有些“一把手”雖然深知科學合理容錯對當事人和其他干部帶來的積極作用，對政策文本的理解和把握也較為準確，但是擔心給別人容錯了，誰來為自己負責、誰來保護自己。這些顧慮使不少“一把手”缺乏容錯的勇氣和擔當，直接導(dǎo)致容錯糾錯陷入空轉(zhuǎn)。其二，理解有偏差、政策標準把握不準。有些“一把手”雖然有擔當，也愿意給當事干部撐腰鼓勁，但是由于個人對容錯政策條文的理解程度不同，特別是對一些原則性規(guī)定的尺度把握不準，從而導(dǎo)致在程序啟動、核查研判、作出決定等環(huán)節(jié)難以形成一致意見，最終使容錯機制無功而返。

三是上位支撐不足，容錯意見極易陷入“地方糧票”。上下級政府之間的互動關(guān)系、默認程度，對于政策的執(zhí)行落實發(fā)揮著深層次的規(guī)制作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果容錯決定的認定部門在上下級之間有較為默契和一致性的態(tài)度意見，那么就會使容錯結(jié)果得到很好的執(zhí)行。相反，如果上下級之間對是否可以納入容錯范疇、在多大程度上予以容錯、容錯意見該如何作出等具體細節(jié)問題存在不同意見或嚴重偏差，那么就很可能使容錯程序難以啟動，即使啟動也難以完全付諸實施。調(diào)研中，諸多基層干部反映，由于上下級之間對錯誤緣起、行為定性、容錯范疇等存在不同認知，時常導(dǎo)致基層政府作出的容錯處理意見成為“地方糧票”，難以得到上級部門的認定。這種情況既直接使具體的容錯個案陷入空轉(zhuǎn)，而且給主導(dǎo)容錯的初始主政者帶來巨大的心理壓力，使其產(chǎn)生是否會面臨被追責的焦慮。久而久之，就會促使一些“一把手”出于自保的本能，在本應(yīng)積極容錯的情況面前“按兵不動”。

四是公眾認知有偏差，良好社會氛圍尚未形成。公眾的認知態(tài)度是容錯機制能否得以落實的外在影響因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，容錯糾錯陷入“局部空轉(zhuǎn)”，很大程度上與公眾存在認知誤區(qū)和社會輿論氛圍不足有關(guān)?？傮w上看，當前不僅干部對“錯”比較敏感，而且公眾對“錯”也不夠?qū)捜?。一些人認為“既然要容錯，必定是有錯在先”，還有人認為“干部不能犯錯，犯錯就要問責”。這些不全面不客觀的思想認知，使當事干部和容錯機制主推部門“談錯色變”，整個社會也難以形成理性看待失誤的風氣，從而不可避免地容錯機制陷入“局部空轉(zhuǎn)”。

何以防止容錯機制落入空轉(zhuǎn)

從政策的初衷看，建立容錯機制的主要出發(fā)點顯然是為了釋放激勵效能，激發(fā)產(chǎn)生更多的有效作為。因此，面對當前容錯機制局部空轉(zhuǎn)的困境，亟需從多方面推動其有效落地。

第一，明細容錯標準，清晰容錯邊界范圍。如前所述，標準細則不明、線條粗化是導(dǎo)致容錯機制陷入“局部空轉(zhuǎn)”的主要誘因。這說明，當前要防止容錯機制陷入空轉(zhuǎn)，應(yīng)當先要從標準、細則等方面入手，以明晰的量化標準降低“錯”的認定難度?？傮w上看，對“錯”的界定必須以客觀事實為準繩，要把“錯”界定科學、界定精細、界定準確，最大限度剔除主觀因素。為此，可以探索建立容錯范疇示范清單。比如，運用典型案例列舉的形式將容錯范疇的原則性規(guī)定具體化，使操作者便于對照應(yīng)用，特別是要對一些“故意曲解、隨意變通”“無心之過、明知故犯”“積極作為、好大喜功”“主動糾錯、坐視不管”等原則性、抽象性的表述，作出清晰界定和明確說明。為實現(xiàn)這一目標，可建立“容錯糾錯認定工作人才庫”，吸收法律、金融、建筑、化工、會計、審計等專業(yè)人員共同貢獻專業(yè)研判智慧，對容錯事項進行專業(yè)評估。

第二，優(yōu)化容錯程序，用明確規(guī)程消除當事者顧慮。思想有顧慮，行動必遲緩。容錯程序不明是誘發(fā)容錯機制陷入空轉(zhuǎn)的重要原因所在。因此，要通過明確容錯程序打消當事者顧慮。一是要推動紀檢監(jiān)察和組織部門主動介入。很多受訪者反映，大多數(shù)情況下“出錯”干部不便主動向紀檢或組織部門提出容錯訴求。此時，紀檢監(jiān)察和組織部門就應(yīng)該主動走出去，先與當事干部談心談話，充分了解事情的前因后果及其本人的容錯意愿。二是要優(yōu)化具體流程。在有關(guān)部門與當事人充分溝通的基礎(chǔ)上，要及時啟動容錯程序?？砂凑?ldquo;按照干部管理權(quán)限，相關(guān)問責機關(guān)及職能部門協(xié)同開展調(diào)查—廣泛聽取意見—紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門、當事人所在單位黨委（黨組）以及相關(guān)職能部門及時組織會商—同級黨委（黨組）審核把關(guān)，情況復(fù)雜、社會關(guān)注度高的報上級黨委審核—作出認定結(jié)論—及時向當事人及其所在單位反饋結(jié)果—符合免責情形的，在一定范圍內(nèi)公開容錯意見—對存在錯誤的，實施教育提醒”。

第三，堅持系統(tǒng)推進，多方協(xié)同打好“組合拳”。落實容錯糾錯機制需要相應(yīng)的配套機制，以尋求多方合力。首先要堅持條塊同向發(fā)力，提高容錯機制的協(xié)同性。特別是要促進條塊在程序啟動、調(diào)查研判、責任認定、結(jié)果審定等環(huán)節(jié)的協(xié)同合作、相互配合，防止出現(xiàn)“地方糧票”。這是諸多基層干部提出的隱憂和期待。同時，還要結(jié)合崗位性質(zhì)和潛在風險，建立容錯糾錯分類對待辦法：對于創(chuàng)新要求強、工作難度大、潛在風險高的崗位給予較高的容錯區(qū)間；對于常規(guī)化工作較多的崗位給予較低的容錯區(qū)間并強化風險預(yù)警，將科學容錯與嚴肅問責有機結(jié)合起來。在作出容錯意見以后，還應(yīng)建立事實澄清機制，還當事干部一個清白、群眾一個明白，幫助當事干部減輕思想負擔。

第四，強化“一把手”的責任擔當和研判能力。“一把手”是干事創(chuàng)業(yè)的“領(lǐng)頭雁”，是擔當作為的“火車頭”。調(diào)研中，一些縣（市、區(qū)）委書記和部門“一把手”坦言，自己對政策地理解程度和執(zhí)行力直接影響容錯機制能否在所在地區(qū)或部門得以貫徹落實。34.9%的受訪干部亦認為，“一把手”持觀望態(tài)度是誘發(fā)容錯機制陷入空轉(zhuǎn)的主要原因，這在同類因素中居于首位。可以說，在各項政策均已明朗的情況下，“一把手”對相關(guān)標準的判斷尤其是主動擔當精神起著關(guān)鍵性作用。因此，可以通過主題教育、輿論宣傳和上級領(lǐng)導(dǎo)談心談話等多種途徑，教育引導(dǎo) “一把手”主動擔當作為，在認真吃透政策精神的基礎(chǔ)上及時研判、迅速拿出指導(dǎo)性意見，主動推動組織、紀檢監(jiān)察部門按程序辦理。特別是要主動做好與上級黨委及有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，以防基層作出的容錯意見變成“地方糧票”。對于明顯存在疑慮和缺乏擔當精神的“一把手”，上級部門則應(yīng)加強指導(dǎo)，通過談心談話或嚴肅問責等方式，幫助端正思想認識，引導(dǎo)或倒逼其積極落實容錯政策。

第五，充分發(fā)揮典型案例歸集整理及示范引領(lǐng)作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貫徹落實容錯政策，以案釋規(guī)、以案析理最具說服力，效果也最好。因此，基層普遍期待有典型案例發(fā)揮“導(dǎo)航”功能，用典型案例來證明組織上確實在為擔當者撐腰，對盡職者免責，給過失者容錯，讓平庸者讓職。為此，亟需加大案例征集并發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用?？梢允锌h為單位，按照“對應(yīng)標準—當事干部主要事由—組織決定意見—后續(xù)跟蹤管理”等格式規(guī)范，定期匯總收集具體人和事的案例，經(jīng)所在地區(qū)黨委組織部門審定后報送地市或省級有關(guān)部門，形成典型案例信息數(shù)據(jù)庫，以在本省范圍內(nèi)形成有效示范。

（作者為江蘇省社科院廉政與治理研究中心研究員）

【注：本文系中宣部宣傳思想文化青年英才資助項目“政治生態(tài)情景中的容錯激勵機制構(gòu)建研究”及江蘇省社科基金學習貫徹黨的十九屆四中全會精神推動省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)走在前列專項研究“三項機制實施效能檢視及其效度提升研究”(項目編號：20ZLA023)的階段性成果】

【參考文獻】

①鄭家亨：《統(tǒng)計大辭典》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1995年。

②《馬克思恩格斯文集》（第9卷），北京: 人民出版社，2009年。

③陳朋：《容錯與問責的邏輯理路及其合理均衡》，《求實》，2019年第1期。

責編/李一丹 美編/王夢雅

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