駐村幫扶既是脫貧攻堅(jiān)背景下國(guó)家力量主動(dòng)下沉到農(nóng)村基層以強(qiáng)化村級(jí)黨組織建設(shè)和推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的重要制度安排，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、夯實(shí)基層治理根基的長(zhǎng)效推進(jìn)機(jī)制，因而具有極強(qiáng)的制度創(chuàng)新價(jià)值與治理實(shí)踐意涵。自2015年該項(xiàng)制度在全國(guó)推廣以來，大部分地區(qū)的駐村幫扶實(shí)踐在改良貧困村整體風(fēng)貌、引領(lǐng)村民致富增收以及強(qiáng)化村級(jí)黨組織凝聚力等方面取得了良好的治理績(jī)效。但值得關(guān)注的是，在實(shí)施過程中，該制度也遭遇了不同形式的障礙，比較突出的便是當(dāng)?shù)卮甯刹颗c駐村干部之間的角色錯(cuò)位問題。

駐村幫扶中干部角色錯(cuò)位的兩種類型

2014年，《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》印發(fā)，明確指出駐村干部的角色定位是村級(jí)組織的協(xié)助者，即協(xié)助村兩委“摸清貧困底數(shù)，分析致貧原因，制定幫扶計(jì)劃”， 協(xié)調(diào)“幫扶資源，統(tǒng)籌安排使用幫扶資金，監(jiān)督幫扶項(xiàng)目實(shí)施，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富”，協(xié)助“貫徹落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，積極參與各項(xiàng)扶貧開發(fā)工作”。但在實(shí)踐中，這一制度設(shè)計(jì)在部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了倒置現(xiàn)象，即駐村干部和當(dāng)?shù)卮甯刹砍霈F(xiàn)了雙重角色錯(cuò)位。

駐村幫扶中干部的角色錯(cuò)位是指，在駐村干部到來后，當(dāng)?shù)卮甯刹客耆艞壛俗约旱姆鲐毠ぷ髀氊?zé)，讓駐村干部唱獨(dú)角戲。這種角色錯(cuò)位被稱為“雙重角色錯(cuò)位”，即駐村干部和當(dāng)?shù)卮甯刹康穆氊?zé)和角色都發(fā)生了錯(cuò)位：駐村干部沖在了第一線，把扶貧任務(wù)全部承擔(dān)下來；當(dāng)?shù)卮甯刹慨?dāng)起了甩手掌柜，對(duì)扶貧工作冷眼旁觀。駐村干部和當(dāng)?shù)卮甯刹康年P(guān)系主要有兩種。

其一，雙方之間存在一定的合作，但合力不足。駐村干部在駐村之始成為事實(shí)上的鄉(xiāng)村治理主體，一方面，承接著自上而下傳導(dǎo)的各種扶貧任務(wù)與政治壓力，既要頻繁地進(jìn)入貧困戶家庭，核實(shí)信息與調(diào)整數(shù)據(jù)，又要合理使用幫扶資金，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目實(shí)施；另一方面，介入村莊公共事務(wù)治理領(lǐng)域，面對(duì)農(nóng)民自下而上提出的各種現(xiàn)實(shí)訴求，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，改善鄉(xiāng)村治理，因而整日忙忙碌碌、少有空閑。反觀一些當(dāng)?shù)卮甯刹?，在駐村干部到來之后，他們自然地認(rèn)為駐村工作隊(duì)是來推動(dòng)村莊發(fā)展、指導(dǎo)自身工作的，因而只需扮演好輔助者的角色，配合駐村幫扶工作?；诖?，這部分村干部很快喪失了主體能動(dòng)性，拋棄了本該自己承擔(dān)的村治職責(zé)。

其二，雙方之間關(guān)系不融洽，甚至形成對(duì)立狀態(tài)。在駐村幫扶中，并不是所有的駐村干部都能處理好與當(dāng)?shù)卮甯刹康年P(guān)系。當(dāng)雙方意見相左時(shí)，有的駐村干部很難從當(dāng)?shù)卮甯刹刻帿@得有力支持，因而在考核壓力下被動(dòng)包攬全部的幫扶工作與村治任務(wù)。駐村干部既要慢慢開辟進(jìn)入村莊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的路徑，也要逐步收集關(guān)于村莊基本風(fēng)貌的信息，還要在此基礎(chǔ)上獨(dú)自落實(shí)幫扶項(xiàng)目，解決制約村民致富增收的難題。除此之外，一些駐村干部還需要面對(duì)源自當(dāng)?shù)卮甯刹康男袨閷?duì)抗以及人為障礙。

貧困農(nóng)村的兩大治理主體合力不足或沖突對(duì)立，必然導(dǎo)致駐村幫扶的成效大打折扣，進(jìn)而給基層治理和鄉(xiāng)村振興埋下隱患。

駐村幫扶的技術(shù)治理要求與鄉(xiāng)村文化存在沖突，導(dǎo)致角色錯(cuò)位

駐村幫扶中干部角色錯(cuò)位的微觀原因可能會(huì)因人而異、因地而異，但是產(chǎn)生這種現(xiàn)象的宏觀根源相對(duì)一致，對(duì)此，我們必須要有客觀的認(rèn)識(shí)。駐村幫扶干部角色錯(cuò)位的根源在于自上而下的國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和治理結(jié)構(gòu)存在沖突。

精準(zhǔn)扶貧本質(zhì)上是一種精細(xì)化和技術(shù)化的扶貧開發(fā)方式，講求在扶貧過程中精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核。而要做到精準(zhǔn)，就必須要解決農(nóng)村基層長(zhǎng)期存在的信息不對(duì)稱難題，這就使得加強(qiáng)數(shù)字管理、強(qiáng)化信息收集能力成為政策落地需要解決的首要問題。為此，國(guó)家采取了技術(shù)治理的策略，并將生產(chǎn)數(shù)字信息的任務(wù)交予駐村干部來執(zhí)行。在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的過程中，作為一種以理性化、規(guī)范化、程式化為主要特征的科學(xué)管理方法及權(quán)力運(yùn)作方式，技術(shù)治理之所以能夠得到青睞，既因?yàn)樗軌蚴箤?shí)際的治理過程符合規(guī)范與公平的原則，強(qiáng)化政府的依法行政，也因?yàn)樗軌蛏罨瘒?guó)家總體治理的縱向深度。但在鄉(xiāng)村基層，作為技術(shù)治理工具的實(shí)際使用者，駐村干部不僅要使其行為契合于伴隨技術(shù)而來的權(quán)力規(guī)范運(yùn)作、政策嚴(yán)格執(zhí)行以及數(shù)字精確生產(chǎn)的制度性要求，還必須直面一個(gè)與技術(shù)治理邏輯截然不同的鄉(xiāng)土社會(huì)。一方面，雖然經(jīng)過改革開放四十余年快速城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的洗禮，但我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)仍然是一個(gè)保有鮮明地方社會(huì)特征的治理空間，人情、血緣關(guān)系依然深刻地影響著公共權(quán)力的運(yùn)行；另一方面，在開放性和異質(zhì)性顯著提升的社會(huì)條件下，農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求朝著多元化的方向不斷發(fā)展，價(jià)值觀念中出現(xiàn)了更多的利己主義成分。在這樣的情況下，講求規(guī)范性與一致性的技術(shù)治理邏輯便可能與鄉(xiāng)村社會(huì)不相適應(yīng)，由此導(dǎo)致角色錯(cuò)位。

首先，駐村干部代表的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作方式與鄉(xiāng)土權(quán)力運(yùn)行原則存在沖突。比如，當(dāng)駐村干部嚴(yán)格依照“兩不愁，三保障”標(biāo)準(zhǔn)公開公正地識(shí)別幫扶對(duì)象時(shí)，作為村莊內(nèi)生權(quán)力主體的當(dāng)?shù)卮甯刹縿t可能會(huì)相應(yīng)地失去在扶貧過程中優(yōu)親厚友、植入私人利益的空間。個(gè)別當(dāng)?shù)卮甯刹繒?huì)認(rèn)為駐村干部“不通人情”，讓自己在“村里丟了臉面”，進(jìn)而產(chǎn)生一種敵對(duì)情緒。

其次，熟人社會(huì)中“不得罪人”的思想意識(shí)可能導(dǎo)致一些當(dāng)?shù)卮甯刹康牟缓献餍袨?。在?guó)家供給大量資源幫助貧困戶脫貧的情況下，受到私人利益驅(qū)動(dòng)，個(gè)別貧困村出現(xiàn)了“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”的現(xiàn)象。作為熟人社會(huì)中的一員，當(dāng)?shù)卮甯刹孔匀粫?huì)意識(shí)到調(diào)和眾人的利益關(guān)系很可能“得罪人”。為了避免出現(xiàn)在他們看來的“不必要風(fēng)險(xiǎn)”，個(gè)別當(dāng)?shù)卮甯刹繒?huì)選擇讓作為外部嵌入者的駐村干部獨(dú)自面對(duì)具有強(qiáng)烈經(jīng)濟(jì)理性沖動(dòng)的村民，自己則置身事外。

最后，許多駐村干部由于不具備豐富的村莊生活經(jīng)驗(yàn)而難以與當(dāng)?shù)卮甯刹啃纬珊献麝P(guān)系。雖然國(guó)家將選派駐村干部的基本條件設(shè)定為“有較強(qiáng)工作能力，善于做群眾工作”，但從實(shí)際來看，很多駐村干部并不熟悉農(nóng)民的生活方式和思想認(rèn)知。比如，一些駐村干部會(huì)抱怨村莊不便利的衣食住行條件，并把喝酒、打麻將等生活方式看作是“腐化墮落”的表現(xiàn)。這種內(nèi)心深處的嫌隙會(huì)讓雙方在行為方式上產(chǎn)生分歧，不利于雙方的溝通交往。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)對(duì)駐村幫扶機(jī)制存在排斥，衍生出角色錯(cuò)位問題

在我國(guó)獨(dú)特的國(guó)家治理邏輯之下，鄉(xiāng)村治理的有效性取決于國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的二元合一以及均衡互動(dòng)。從實(shí)踐來看，這種合一性與均衡性的實(shí)現(xiàn)，并不依賴于國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土權(quán)力的直接對(duì)接，而是依靠于一個(gè)能夠串聯(lián)上下的中間型制度載體。在傳統(tǒng)中國(guó)，由于皇權(quán)止于縣政，中間載體的具體呈現(xiàn)形式是具有明顯社會(huì)屬性的鄉(xiāng)紳及宗族。國(guó)家政權(quán)建設(shè)開啟之后，隨著國(guó)家權(quán)力不斷向基層社會(huì)推移，黨的村級(jí)組織成為新的治理?xiàng)l件下的中間環(huán)節(jié)。這表明，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的縱向結(jié)構(gòu)是由外部性的國(guó)家、扮演著接點(diǎn)功能的村級(jí)組織以及作為治理基座的鄉(xiāng)村社會(huì)構(gòu)成。許多貧困村莊之所以會(huì)滋生大量的治理問題，很大程度上是因?yàn)橹卫斫Y(jié)構(gòu)存在系統(tǒng)性病癥。而在駐村幫扶中，由于不能與固有的治理結(jié)構(gòu)良性協(xié)作，幫扶工作也容易單軌運(yùn)行，進(jìn)而衍生出角色錯(cuò)位問題。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)自治的吸納使得村級(jí)組織出現(xiàn)了明顯的官僚化發(fā)展趨勢(shì)，限制了當(dāng)?shù)卮甯刹恐黧w能動(dòng)性的發(fā)揮。自村民自治制度實(shí)施之始，代表國(guó)家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政化的方式越權(quán)干涉村級(jí)組織自身事務(wù)乃至村民權(quán)利的現(xiàn)象便已經(jīng)出現(xiàn)。而在稅費(fèi)改革之后，隨著城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系逆轉(zhuǎn)以及項(xiàng)目下鄉(xiāng)衍生的行政管理事務(wù)越來越多，這一趨勢(shì)不但未能得到緩解，反而在不斷加劇。當(dāng)前，通過值班坐班制、目標(biāo)管理責(zé)任制等來制約村干部，已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍使用的行政化手段（這使得村級(jí)組織成為基層政權(quán)的下屬層級(jí)，承擔(dān)著大量的行政任務(wù)）。需要注意的是，一方面，村干部并不是完整意義上的國(guó)家公職人員，其大多還從事農(nóng)業(yè)或農(nóng)副業(yè)，有的還要為外出務(wù)工人員照顧家庭的下一代，時(shí)間和精力均相對(duì)有限；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下壓的行政任務(wù)不總是切合村莊的實(shí)際需求，執(zhí)行起來存在較大難度。在這種情況下，受到體制束縛的村干部有時(shí)只能用策略主義的方式來應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳導(dǎo)的治理壓力，出現(xiàn)了明顯的心理倦怠。因而當(dāng)駐村干部到來后，有些當(dāng)?shù)卮甯刹繒?huì)選擇將自己并不情愿完成的工作推出去。

其次，許多貧困村的村級(jí)組織建設(shè)狀況不理想，無法為駐村干部提供有力支持。在當(dāng)下大流動(dòng)的社會(huì)格局之下，一些地區(qū)的村級(jí)組織建設(shè)不可避免地面臨“空殼化”導(dǎo)致的發(fā)展困局。留守黨員在人員結(jié)構(gòu)方面偏向老齡化，參與公共治理活動(dòng)的積極性不強(qiáng)；大多數(shù)年輕人外出務(wù)工，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)年輕黨員是一大難題，黨組織缺乏“新鮮血液補(bǔ)給”。另外，有些村莊受宗族因素的影響，黨組織內(nèi)部還存在著激烈的政治斗爭(zhēng)，黨員干部的凝聚力不強(qiáng)。正是因?yàn)榇寮?jí)組織缺乏朝氣、活力和動(dòng)力，有些當(dāng)?shù)卮甯刹繒?huì)認(rèn)為少數(shù)幾個(gè)人的努力不足以扭轉(zhuǎn)村莊公共治理衰敗的困局，因而在駐村幫扶中選擇得過且過、敷衍了事。在駐村干部遲遲無法找到恰當(dāng)?shù)闹卫矸绞綍r(shí)，這種畏難的情緒會(huì)進(jìn)一步加深。

再次，村級(jí)組織與廣大村民的松散關(guān)系削弱了其在公共治理領(lǐng)域中的作用，難以為駐村干部提供充分的支持。國(guó)家用技術(shù)治理的手段保證涉農(nóng)資源有效使用，卻使得村干部被深深地鉗制于正式的行政架構(gòu)之中，弱化了其對(duì)繁雜社會(huì)問題的回應(yīng)力與感受力。資源輸入背景下村莊社會(huì)中出現(xiàn)的諸多形態(tài)的分利秩序與治理內(nèi)卷化問題，損蝕了村級(jí)組織所代表的“公共利益”的聲譽(yù)。由于沒有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)作為支撐，村干部不但缺乏必要的社會(huì)認(rèn)同，有時(shí)還會(huì)面對(duì)“污名化”的不公正對(duì)待，干群矛盾成為村莊治理成本不斷提升的重要原因。正是礙于這些經(jīng)年累月形成的障礙，有的村民會(huì)選擇繞過當(dāng)?shù)卮甯刹恐苯酉蝰v村干部反映訴求，以期問題得到解決；有些當(dāng)?shù)卮甯刹繒?huì)回避駐村干部提出的希望合作的想法，以避免可能產(chǎn)生的尷尬。

最后，駐村幫扶制度缺少對(duì)當(dāng)?shù)卮甯刹康谋O(jiān)督約束，新舊結(jié)構(gòu)無法緊密勾連，加大了駐村干部“單打獨(dú)斗”的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，各地出臺(tái)的有關(guān)駐村幫扶工作的文件大多只是對(duì)駐村干部的工作職責(zé)和考核辦法作了明確的規(guī)定，卻缺少對(duì)當(dāng)?shù)卮甯刹拷巧蝿?wù)的詳細(xì)要求，雙軌之間的制度性關(guān)聯(lián)不強(qiáng)。比如，幫扶文件雖然規(guī)定駐村干部應(yīng)在扶貧過程中扮演“輔助者”的角色，即協(xié)助村兩委開展扶貧計(jì)劃，但同時(shí)也將其設(shè)定為“第一幫扶責(zé)任人”，要求其必須承擔(dān)扶貧治理的責(zé)任。而對(duì)于當(dāng)?shù)卮甯刹?，雖然制度把其在減貧過程的角色安排為“主導(dǎo)者”，但相關(guān)的規(guī)定卻極為籠統(tǒng)，既沒有對(duì)這一角色的相關(guān)職責(zé)作出具體的詮釋，也沒有對(duì)其考核作出詳實(shí)的安排。在制度未能將兩大治理主體嚴(yán)整地捆綁在一起的情況下，不僅駐村干部很容易陷入權(quán)責(zé)不對(duì)等的境地，而且也可能導(dǎo)致一些當(dāng)?shù)卮甯刹堪疡v村幫扶視作駐村干部應(yīng)單方面履行的責(zé)任，進(jìn)而在工作中避開那些程序繁瑣、項(xiàng)目繁多的事務(wù)，不去關(guān)心幫扶工作的實(shí)際效果。

總之，駐村幫扶中的干部角色錯(cuò)位現(xiàn)象，不僅會(huì)影響當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)工作的進(jìn)度和成效，而且會(huì)使當(dāng)?shù)卮甯刹恐鸩絾适чL(zhǎng)期積累起來的威信，使今后的鄉(xiāng)村治理更加艱難。對(duì)于駐村干部來說，這種角色錯(cuò)位造成的工作挫折可能會(huì)影響其當(dāng)前的個(gè)人發(fā)展甚至長(zhǎng)遠(yuǎn)的職業(yè)生涯。由此可知，推動(dòng)駐村幫扶工作中干部角色回歸本位，是非常必要的。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授、博導(dǎo)、副院長(zhǎng)；南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生許曉對(duì)此文亦有重要貢獻(xiàn)）