【摘要】面對(duì)新冠肺炎疫情，歐盟準(zhǔn)備不足、協(xié)調(diào)不力，成員國(guó)分歧加劇，團(tuán)結(jié)原則受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但是，歐盟在應(yīng)對(duì)過(guò)程中并未缺位，其表現(xiàn)出的不足是權(quán)能和責(zé)任失配以及成員國(guó)固有利益、價(jià)值分歧的必然結(jié)果。歐盟經(jīng)歷多重危機(jī)，表現(xiàn)出一定的韌性，但面臨系統(tǒng)性危機(jī)，如果成員國(guó)不能表現(xiàn)出雄心，向歐盟轉(zhuǎn)移必要的權(quán)能，并重新在共同體精神下擴(kuò)大妥協(xié)和共識(shí)基礎(chǔ)，則歐盟前景堪憂。疫情危機(jī)表明，歐盟近年來(lái)尋求所謂對(duì)外行動(dòng)的戰(zhàn)略自主和相對(duì)獨(dú)立的“主權(quán)歐洲”路徑，難以應(yīng)對(duì)危機(jī)，保護(hù)歐洲。

【關(guān)鍵詞】歐盟 疫情 一體化 “主權(quán)歐洲” 【中圖分類(lèi)號(hào)】D814.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自2008年金融危機(jī)以來(lái)，歐洲一體化一直處于危機(jī)應(yīng)對(duì)模式，從烏克蘭危機(jī)到恐怖主義襲擊，從難民危機(jī)到英國(guó)脫歐，歐盟在多重危機(jī)中艱難前行。2019年歐盟新機(jī)構(gòu)成立，面對(duì)中美博弈，躊躇滿志宣布其“地緣政治委員會(huì)”定位，意在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)歐洲主權(quán)。但是，突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，對(duì)歐洲造成前所未有的打擊。成千上萬(wàn)人失去生命，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始萎縮，社會(huì)治理模式面臨考驗(yàn)。更重要的是，疫情再次暴露了歐盟固有的制度性缺陷和成員國(guó)之間的分歧，歐盟的合法性和價(jià)值受到質(zhì)疑，一體化面臨史上最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也走到了成敗的關(guān)鍵路口。歐盟作為世界上重要的力量之一，其一體化前景對(duì)于演變中的世界秩序至關(guān)重要。客觀認(rèn)識(shí)和評(píng)估歐盟當(dāng)前的危機(jī)應(yīng)對(duì)及其影響，是理解歐盟未來(lái)發(fā)展前景的重要前提。

囿于制度性限制，歐盟應(yīng)對(duì)疫情協(xié)調(diào)不力，但并未缺位

針對(duì)歐盟在應(yīng)對(duì)疫情中的表現(xiàn)，有觀點(diǎn)認(rèn)為其嚴(yán)重缺位，成員國(guó)各行其是，亂象叢生。但是，分析歐盟的應(yīng)對(duì)舉措，可以看出面對(duì)世紀(jì)疫情，囿于制度性限制，其在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面顯得力不從心，但并未缺位。理解歐盟，需要避免將其與主權(quán)國(guó)家的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力進(jìn)行對(duì)比。

面對(duì)疫情，歐盟曾一度懈怠，并持旁觀者心態(tài)，準(zhǔn)備不足，27個(gè)成員國(guó)無(wú)一幸免。意大利、西班牙更是出現(xiàn)嚴(yán)重的醫(yī)療資源擠兌情況，出現(xiàn)前所未有的公共衛(wèi)生安全危機(jī)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)?？梢哉f(shuō)，在疫情早期，歐盟及其成員國(guó)均持觀望心態(tài)，認(rèn)為疫情不會(huì)蔓延至歐洲。同時(shí)，對(duì)自身的醫(yī)療能力又過(guò)度自信，面對(duì)疫情蔓延嚴(yán)重準(zhǔn)備不足。2020年1月24日當(dāng)法國(guó)報(bào)告三起新冠肺炎死亡案例時(shí)，歐盟疾病預(yù)防與控制中心自信滿滿，表示歐洲有充分準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)疫情。此后，又表示歐洲有充分的檢測(cè)能力。成為暴發(fā)中心后，歐盟危機(jī)管理委員表示：“或許沒(méi)有人預(yù)料到如此大規(guī)模的疫情會(huì)在歐洲發(fā)生。”馮德萊恩也為此曾公開(kāi)道歉表示：“事實(shí)上沒(méi)有人為這場(chǎng)疫情做好準(zhǔn)備。”

成員國(guó)各行其是，歐盟協(xié)調(diào)不力。2013年10月歐盟通過(guò)《嚴(yán)重跨境衛(wèi)生威脅決議》，旨在幫助成員國(guó)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，分享經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生安全。2001年出臺(tái)并在此后多次升級(jí)的《民事保護(hù)機(jī)制》賦予成員國(guó)尋求相互支持。此外，歐盟還有針對(duì)緊急情況在最高層面一體化的政治危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。上述機(jī)制在疫情早期基本處于失靈狀態(tài)。歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)成員國(guó)醫(yī)療資源儲(chǔ)備情況不知情，甚至成員國(guó)自身也未完全掌握。意大利在激活民事保護(hù)機(jī)制尋求醫(yī)療物資支持時(shí)，竟無(wú)人響應(yīng)。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人雖舉行視頻峰會(huì)，協(xié)調(diào)政策，但隨后在關(guān)閉邊境等問(wèn)題上仍各行其是。不僅如此，面對(duì)疫情，各國(guó)自危，發(fā)出一系列混亂信號(hào)，繼法國(guó)單方面宣布征用口罩并對(duì)消毒液實(shí)施價(jià)格管控后，德國(guó)禁止醫(yī)療物資出口，甚至出現(xiàn)相互截留醫(yī)療物資的鬧劇。至此，歐盟單一市場(chǎng)，共同邊境政策在疫情沖擊下“名存實(shí)亡”。

盡管如此，歐盟也并未缺位。在大流行初期，歐盟采取協(xié)調(diào)措施，合作撤僑。當(dāng)?shù)聡?guó)和法國(guó)對(duì)醫(yī)療設(shè)備實(shí)施出口禁令時(shí)，歐盟利用其在單一市場(chǎng)上的權(quán)能，推動(dòng)禁令解除。當(dāng)成員國(guó)封鎖邊境，歐盟出臺(tái)邊境管理措施指導(dǎo)方針，最終宣布實(shí)施30天的共同邊境封閉，并建立防疫物資和人員的“綠色通道”。除此之外，在“救助歐盟”（RescEU）的倡議下，歐盟直接向成員國(guó)的衛(wèi)生系統(tǒng)提供支持，并啟動(dòng)聯(lián)合醫(yī)療物資聯(lián)合采購(gòu)倡議，建設(shè)醫(yī)療設(shè)備共用戰(zhàn)略儲(chǔ)備庫(kù)。

經(jīng)濟(jì)層面，與處理歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)相比，歐盟行動(dòng)更加迅速。歐央行在短暫的猶豫之后，迅速宣布在職權(quán)范圍內(nèi)采取任何必要行動(dòng)，并宣布了總額高達(dá)7500億歐元的緊急購(gòu)債計(jì)劃。歐盟委員會(huì)第一時(shí)間放松了一系列財(cái)政規(guī)則和補(bǔ)貼規(guī)則，賦予成員國(guó)更多的財(cái)政空間應(yīng)對(duì)疫情。盡管分歧重重，歐盟成員國(guó)財(cái)長(zhǎng)也最終達(dá)成協(xié)議，為應(yīng)對(duì)歐洲新冠肺炎疫情實(shí)施總額為5400億歐元的大規(guī)模救助計(jì)劃，應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)沖擊。更為突破性的進(jìn)展是，7月21日歐盟在長(zhǎng)達(dá)92小時(shí)談判后，最終就7500億歐元的復(fù)蘇基金達(dá)成共識(shí)，是其歷史上成員國(guó)第一次就聯(lián)合發(fā)債達(dá)成協(xié)議，釋放出團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極信號(hào)。

歐盟治理體系的深層悖論被系統(tǒng)性挑戰(zhàn)放大，引發(fā)公信力和合法性危機(jī)

作為高度一體化的組織，歐盟成員國(guó)利益彼此間深度依賴(lài)。統(tǒng)一的大市場(chǎng)、共同的貨幣以及申根范圍內(nèi)人員的自由流動(dòng)，使得任何危機(jī)都具有系統(tǒng)性特征，需要?dú)W盟層面共同應(yīng)對(duì)。但是，歐盟治理體系的深層悖論是其治理權(quán)能分裂。作為主權(quán)國(guó)家聯(lián)合體，其只能在成員國(guó)賦權(quán)的領(lǐng)域采取行動(dòng)，在其未享有權(quán)能的領(lǐng)域，政府間機(jī)制是主要的治理方式。這時(shí)，歐盟面臨的治理現(xiàn)實(shí)就是挑戰(zhàn)的無(wú)邊界性與政治和社會(huì)邊界之間的沖突。在邊界之內(nèi)，不同的利益、價(jià)值和政治因素所起的作用，經(jīng)常遠(yuǎn)比應(yīng)對(duì)危機(jī)本身更重要。結(jié)果，當(dāng)系統(tǒng)性挑戰(zhàn)到來(lái)時(shí)，歐盟陷入治理困境，從而引發(fā)公信力和合法性危機(jī)。

歐盟的歷次危機(jī)都不同程度暴露歐盟的治理缺陷。債務(wù)危機(jī)發(fā)生時(shí)，歐盟層面缺乏危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，除了條約規(guī)定“不救助原則”的制度性束縛外，歐盟有限的預(yù)算資源也難有作為。“政府間方式”成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的主導(dǎo)性方式，各國(guó)基于自身的觀念和利益分歧以及國(guó)內(nèi)政治的束縛，造成危機(jī)不斷延宕。難民危機(jī)下，一體化尤其是申根區(qū)人員的自由流動(dòng)，使移民問(wèn)題顯著具有超越主權(quán)和邊界的特性，需要?dú)W盟層面應(yīng)對(duì)，但在難民問(wèn)題日益與安全威脅以及身份認(rèn)同相互關(guān)聯(lián)的背景下，成員國(guó)基于主權(quán)敏感性，日益采取不妥協(xié)的立場(chǎng)，導(dǎo)致難民分配方案久拖不決，危機(jī)最終演變?yōu)槿娴恼?、社?huì)和安全危機(jī)，并成為英國(guó)脫歐的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)性因素之一。

疫情危機(jī)再次詮釋并放大了歐盟的治理缺陷。衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)儆诔蓡T國(guó)權(quán)能，歐盟擁有的協(xié)調(diào)機(jī)制和政策工具有限。歐盟啟動(dòng)了協(xié)調(diào)機(jī)制，但協(xié)調(diào)意愿和行動(dòng)卻取決于成員國(guó)。當(dāng)成員國(guó)政府作為衛(wèi)生安全的“最終守護(hù)者”時(shí)，在一系列經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)因素綜合考量之下，各國(guó)的自顧行為成為一種本能的選擇。雖不難理解，但卻引發(fā)民眾對(duì)歐盟價(jià)值和作用的嚴(yán)重質(zhì)疑。因?yàn)?，歐盟的價(jià)值與合法性源于其功能性作用，即民眾認(rèn)為其是最合適的機(jī)構(gòu)，能夠滿足公共需求，提供有效的服務(wù)和附加值。面對(duì)疫情所帶來(lái)的健康以及生命安全威脅，歐盟的無(wú)力，無(wú)限放大了其治理缺陷，這也是為什么歐洲政治領(lǐng)導(dǎo)人多次表示“能否成功應(yīng)對(duì)疫情，關(guān)乎歐盟的生死存亡”。

成員國(guó)分歧加劇，團(tuán)結(jié)原則再次面臨挑戰(zhàn)

歐盟一體化的歷史進(jìn)程追求的是在“多樣性中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一”，成員國(guó)的妥協(xié)、團(tuán)結(jié)和共識(shí)文化是一體化不斷推進(jìn)的根本保證。但是，歷經(jīng)多重危機(jī)侵蝕，成員國(guó)利益與價(jià)值分歧本已前所未有，東西歐圍繞民主與法治問(wèn)題陷入沖突，南北歐在財(cái)政紀(jì)律和經(jīng)濟(jì)政策上相互指責(zé)，歐盟內(nèi)部妥協(xié)與共識(shí)的空間已不斷縮小，團(tuán)結(jié)與共識(shí)危機(jī)已成為阻礙一體化的深層因素。歐盟委員會(huì)前主席容克曾對(duì)歐盟內(nèi)部的分裂表示：“成員國(guó)之間從未擁有如此少的共同立場(chǎng)和彼此能夠合作的領(lǐng)域，歐盟也從未經(jīng)歷過(guò)如此嚴(yán)重的碎片化。”

疫情危機(jī)重新撕開(kāi)成員國(guó)間的裂痕。圍繞難民分配和法治問(wèn)題，歐盟內(nèi)部東西沖突已上升到價(jià)值和觀念層面，多次對(duì)簿公堂。波蘭和匈牙利認(rèn)為歐盟委員會(huì)在法治和民主方面施壓是“對(duì)其主權(quán)的政治干預(yù)”，在難民分配問(wèn)題上實(shí)行道德綁架。歐盟方面和西歐國(guó)家則認(rèn)為其是違反團(tuán)結(jié)原則，“破壞法治，影響歐盟運(yùn)作”。疫情下，波蘭和匈牙利的防控措施再次引發(fā)歐盟機(jī)構(gòu)和西歐國(guó)家的關(guān)切，歐盟委員會(huì)警告匈牙利和波蘭不要以抗疫為名犧牲民主。歐洲議會(huì)于4月17日通過(guò)一項(xiàng)決議，稱(chēng)匈牙利和波蘭政府在新冠肺炎疫情暴發(fā)期間的最新行動(dòng)“完全不符合歐洲價(jià)值觀”。

南北矛盾上，疫情重新撕開(kāi)了歐元區(qū)的傷痕。如何應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)沖擊，以法國(guó)、意大利和西班牙為代表的南歐國(guó)家主張發(fā)行“新冠債券”，遭到德國(guó)和奧地利等國(guó)的堅(jiān)決反對(duì)。南歐國(guó)家認(rèn)為“新冠債券”是歐盟團(tuán)結(jié)的體現(xiàn)，北歐國(guó)家則重提道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政紀(jì)律。當(dāng)荷蘭財(cái)長(zhǎng)提議對(duì)南歐國(guó)家無(wú)法應(yīng)對(duì)疫情經(jīng)濟(jì)沖擊時(shí)，引發(fā)南歐國(guó)家強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為“令人反感”，是對(duì)歐盟未來(lái)的威脅。最終在德法的加強(qiáng)推動(dòng)下，各方雖就復(fù)蘇基金達(dá)成一致，但在以荷蘭為代表的“節(jié)儉四國(guó)”要求下，賦予了資金撥付以緊急剎車(chē)機(jī)制，也為其有效實(shí)施增加了不確定性。

每一次危機(jī)都考驗(yàn)團(tuán)結(jié)原則，歐洲的共同體精神已遠(yuǎn)不如從前。疫情下，歐盟內(nèi)東西南北矛盾的再現(xiàn)，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期的影響。成員國(guó)利益、價(jià)值的分歧，已導(dǎo)致對(duì)“團(tuán)結(jié)原則”本身缺乏共識(shí)，一國(guó)的“團(tuán)結(jié)”在他人看來(lái)則可能是“分裂”。歐盟委員會(huì)前主席德洛爾針對(duì)疫情期間歐洲缺乏團(tuán)結(jié)提出警告，認(rèn)為其對(duì)歐盟是死亡威脅。成員國(guó)缺乏團(tuán)結(jié)不僅影響聯(lián)合行動(dòng)的可能，還會(huì)根本影響民眾對(duì)歐盟的支持。民調(diào)顯示，由于疫情初期意大利求助未果，已導(dǎo)致67%的意大利人認(rèn)為歐盟成員國(guó)身份使其不利。

“多速歐洲”和“主權(quán)歐洲”：一體化的未來(lái)路徑

在過(guò)去十多年的多重危機(jī)中，歐盟在摸索中成長(zhǎng)，也向世界展示出一定韌性。在處理債務(wù)危機(jī)方面，歐盟建立了歐洲穩(wěn)定機(jī)制，該機(jī)制正在當(dāng)下應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)中發(fā)揮作用。應(yīng)對(duì)難民危機(jī)，雖在通向共同的難民政策上，路長(zhǎng)且艱，但歐盟以前所未有的速度加強(qiáng)了邊境和海岸警衛(wèi)隊(duì)建設(shè)。面對(duì)英國(guó)脫歐，歐盟打破了外界的認(rèn)知，迄今在與英國(guó)談判中仍能維持團(tuán)結(jié)的形象。從這個(gè)角度看，歐盟的歷程印證了歐洲一體化創(chuàng)始人讓·莫內(nèi)的名言，即“危機(jī)鍛造歐盟”。

但是，歐盟“小步走”的危機(jī)摸索路徑無(wú)法解決歐盟內(nèi)部的深層制度困境。治理體系中的權(quán)能和責(zé)任錯(cuò)配，成員國(guó)分歧所造成的日益離心態(tài)勢(shì)，政治和社會(huì)分裂帶來(lái)的認(rèn)同危機(jī)，都嚴(yán)重?fù)p害了歐盟合法性。歐盟曾經(jīng)作為帶來(lái)和平、繁榮和穩(wěn)定的利益共同體，已演變?yōu)樵诟鞣N危機(jī)中的責(zé)任共同體，其附加值不斷受到質(zhì)疑。結(jié)果導(dǎo)致民族主義、民粹主義和歐洲懷疑論力量膨脹。

面對(duì)前所未有的疫情危機(jī)，歐盟仍在摸索。但是這次危機(jī)比以往任何時(shí)候都更具破壞性，從生命安全、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等多層面挑戰(zhàn)歐盟的保護(hù)功能。民眾生命安全直接受到威脅、經(jīng)濟(jì)受沖擊、社會(huì)不平等和分化加劇。面對(duì)百年未遇的危機(jī)，需要?dú)W盟采取更具雄心的行動(dòng)。意大利總理孔特表示，如果歐盟不能應(yīng)對(duì)危機(jī)，歐盟大廈將傾。

英國(guó)脫歐后，歐盟開(kāi)展了未來(lái)一體化路徑的反思。在內(nèi)部分裂和民粹主義力量高漲的情況下，歐盟提出了“多速歐洲”的設(shè)想。盡管一體化理念的日趨務(wù)實(shí)和法德主導(dǎo)推動(dòng)，曾一度使得“多速歐洲”在歐洲范圍內(nèi)形成共識(shí)，但由于各方對(duì)如何實(shí)踐“多速歐洲”，包括“多速歐洲”意愿聯(lián)盟的構(gòu)建、啟動(dòng)、深化合作的領(lǐng)域以及實(shí)現(xiàn)“多速”的方式等并無(wú)清晰路線圖，加之可能引發(fā)的機(jī)制性沖突，“多速歐洲”一直面臨知易行難的局面，并未取得顯著進(jìn)展。當(dāng)前，圍繞“新冠債券”，法國(guó)重提“多速方式”，建議構(gòu)建意愿聯(lián)盟，共同發(fā)債，但能否重啟多速模式、推動(dòng)一體化進(jìn)展遠(yuǎn)未可知。

此外，面對(duì)內(nèi)部一體化僵局，在中美博弈背景下，“主權(quán)歐洲”也正成為歐盟應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵詞。2017年9月馬克龍總統(tǒng)索邦演講中表示：“面對(duì)多種挑戰(zhàn)，歐洲無(wú)法再依賴(lài)不變的政策、程序和預(yù)算工具，也不能選擇回到民族國(guó)家邊界，唯一的出路是重建主權(quán)的、聯(lián)合的和民主的歐洲”，正式提出實(shí)現(xiàn)“主權(quán)歐洲”的目標(biāo)。但是，迄今“主權(quán)歐洲”并沒(méi)有確切的含義，其核心是強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)、自主和保護(hù)能力。不過(guò)，歐盟的團(tuán)結(jié)，自主和保護(hù)能力都明顯的具有外部性特征。其強(qiáng)調(diào)在大國(guó)博弈背景下，歐盟保護(hù)“免受外部控制”的能力，并提出一系列主權(quán)概念，包括經(jīng)濟(jì)主權(quán)，技術(shù)主權(quán)，數(shù)據(jù)主權(quán)以及防務(wù)能力的提升。相應(yīng)的，歐盟也出臺(tái)了一系列政策工具，包括強(qiáng)化貿(mào)易防御手段，加強(qiáng)投資審查制度，更新法律框架和創(chuàng)新金融工具以加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略行業(yè)的扶持力度。更為突出的是，其意在工具化歐盟統(tǒng)一大市場(chǎng)并利用其規(guī)則制定權(quán)，維持其在大國(guó)博弈背景下的競(jìng)爭(zhēng)力和塑造力。

疫情背景下，歐盟討論進(jìn)一步收緊外來(lái)投資、推動(dòng)重塑產(chǎn)業(yè)鏈、降低對(duì)世界的依賴(lài)，都是遵循“主權(quán)歐洲”的邏輯結(jié)果。但是，“主權(quán)歐洲”的一體化路徑具有明顯的保護(hù)主義特征，甚至帶有“孤立主義色彩”，姑且不說(shuō)在相互依賴(lài)的全球化背景之下，試圖通過(guò)“戰(zhàn)略獨(dú)立”實(shí)現(xiàn)保護(hù)之目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，就疫情帶來(lái)的考驗(yàn)來(lái)看，“主權(quán)歐洲”絕對(duì)不是有效路徑。從債務(wù)危機(jī)到恐怖主義威脅，從難民危機(jī)到疫情危機(jī)，歐盟需要應(yīng)對(duì)的都是治理能力赤字問(wèn)題。無(wú)論是通過(guò)“多速歐洲”還是其他路徑，歐盟發(fā)展的根本是走出當(dāng)前的制度性困境，向歐盟轉(zhuǎn)移更多的權(quán)能，彌合成員國(guó)之間的分歧，實(shí)現(xiàn)能力和責(zé)任的匹配，以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性危機(jī)。否則，即使疫情不是“最后一根稻草”，歐盟也很難面對(duì)未來(lái)更多無(wú)法預(yù)期的危機(jī)。

（作者為中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院研究員、歐洲研究所副所長(zhǎng)）

責(zé)編/周小梨 美編/宋揚(yáng)

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