【摘要】環(huán)評是環(huán)保部門的核心工作內(nèi)容之一，但環(huán)評審批潛規(guī)則、環(huán)評報告不合格以及環(huán)評監(jiān)管力不足等問題卻讓環(huán)評陷入外界的詬病當中。因此，應以規(guī)范的公眾參與切斷環(huán)評亂象“感染源頭”，以強大的信用體系建設肅清環(huán)評虛假亂象，以強硬法治監(jiān)管手段遏制環(huán)評“生長溫床”。

【關(guān)鍵詞】環(huán)評 公眾參與 信用體系 法治 監(jiān)管 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

“環(huán)評”，是環(huán)境影響評價的簡稱，是針對規(guī)劃以及建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測以及評估，并及時提出相應的降低環(huán)境不良影響的措施。2020年4月，中國科學院南海海洋研究所《深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)境影響報告書》“抄襲門”事件引發(fā)熱議，相關(guān)責任人被廣東省和深圳市生態(tài)環(huán)境部門立案處罰。這次事件再次引發(fā)了公眾對環(huán)評問題的擔憂和討論。然而，這并不是偶然事件，而是長期存在的事實。比如環(huán)評文件編造數(shù)據(jù)、弄虛作假，環(huán)評審批程序不規(guī)范、管理不嚴，事中、事后監(jiān)管缺乏聯(lián)動等。由此，整治環(huán)評亂象，必須重拳出擊、多管齊下。

環(huán)評亂象的“三個毒瘤”

環(huán)評審批潛規(guī)則。環(huán)評機構(gòu)本應是獨立于企業(yè)與環(huán)保部門，且具有公正性特征的第三方。該第三方能夠為施工單位、建設項目對環(huán)境的影響進行客觀、公正地分析、預測，并提出相應的生態(tài)環(huán)境保護措施。由此可見，環(huán)評是從源頭上預防以及減輕環(huán)境污染的“安全閥”。從某種層面上來說，環(huán)保部真正的最大的權(quán)力是環(huán)評，環(huán)評過不了，后面的手續(xù)均無法辦理。正是因為這種第三方環(huán)評的決定性作用，所以很多開發(fā)單位為了追趕進度或者更快拿到環(huán)評通過的資質(zhì)，往往有辦法將項目的“不可能”變?yōu)?ldquo;可能”，使得環(huán)評機構(gòu)這一本應正義的機構(gòu)變得身份尷尬，環(huán)評機構(gòu)與建設單位之間形成了一種不負責任的逐利關(guān)系。

環(huán)評報告不合格。在歷年的環(huán)評機構(gòu)年度考核當中，都會出現(xiàn)環(huán)境機構(gòu)由于報告書編制質(zhì)量差而導致的不合格問題。比如，報告沒有給出合理可行的環(huán)保建議，卻出現(xiàn)了治理環(huán)境的可行結(jié)論，導致環(huán)評報告退回返修率提高、環(huán)評審批通過率降低。另外，環(huán)評機構(gòu)信用水平參差不齊、價格不一。2019年初生態(tài)環(huán)境部取消環(huán)評資質(zhì)后，部分地區(qū)的環(huán)保管理部門在環(huán)評文件中還是附加了環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)文件，部分原環(huán)評機構(gòu)甚至開始肆意出借資質(zhì)，加劇了環(huán)境中介市場的劣幣驅(qū)逐良幣效應，也影響了環(huán)評報告的質(zhì)量。

環(huán)評監(jiān)管力不足。環(huán)評亂象很大程度上來自監(jiān)管不到位。一些環(huán)評機構(gòu)及其工作人員對環(huán)境保護不夠重視，對綠色發(fā)展理念的理解仍顯不足，在推進環(huán)保工作中法治思維方式缺失。政府環(huán)保法律責任難落實，存在“上熱、中溫、下冷”問題，環(huán)保壓力傳導和責任落實逐級減弱，約束性指標難以切實完成。少數(shù)企業(yè)沒有嚴格履行治污主體責任，想方設法逃避監(jiān)管，無手續(xù)違法生產(chǎn)排污、危險廢物管理不規(guī)范等問題時有出現(xiàn)。

切斷環(huán)評感染源頭，公眾參與規(guī)則要“立”起來

發(fā)揮公眾主體作用，切斷環(huán)評感染源頭。2019年1月1日，我國生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》正式實施，其中特別要求針對重大項目組織開展深度公眾參與。公眾是環(huán)評審批中的參與主體，讓公眾參與環(huán)評審批，能有效推動環(huán)境問題提前控制。對公眾進行有關(guān)環(huán)境保護的宣傳教育，提高他們的環(huán)保意識和環(huán)保能力，使他們自覺參與到環(huán)保工作中去。實際操作過程中，應避免出現(xiàn)隨意找群眾填寫環(huán)評問卷或者虛假填報的情況。在選擇參與對象時，應要求對地區(qū)、社會背景、職業(yè)、性別、年齡、經(jīng)濟等情況充分考慮，保證各方面條件達到均衡，并合理規(guī)范參與者的態(tài)度和行為。

利用大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)優(yōu)勢，豐富公眾參與環(huán)評的方式。環(huán)評部門應注重在線調(diào)查，明確調(diào)查目的，合理優(yōu)化問卷調(diào)查內(nèi)容，保證調(diào)查問題通俗易懂，調(diào)查版式符合公眾應答心理；及時對建設項目等信息進行網(wǎng)絡公示，便于公眾參與監(jiān)管；嘗試利用在線聽證會、座談會等方式，引導公眾參與環(huán)評，鼓勵公眾提出有效的意見建議。

嚴格把控環(huán)評過程，提高公眾參與效果。盡管《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》針對造假現(xiàn)象進行了嚴格的把控，但是在實際實施過程中可能還會出現(xiàn)難以預料的情況。因此，在環(huán)保部門受理環(huán)評之后，應嚴格把控環(huán)評過程的真實性，一旦發(fā)現(xiàn)公眾參與不充分、弄虛作假的情況，一律退回環(huán)評報告，確定環(huán)評報告“無效”。除此之外，還應將環(huán)評參與造假者計入環(huán)境失信記錄，并給予相應的懲罰。然而，由于“上有政策、下有對策”，公眾參與造假情況并不能完全避免，歸根究底還是需要地方政府不染指環(huán)評公眾參與，給予地方生態(tài)環(huán)境主管部門絕對的獨立審批權(quán)力，方能提高公眾參與效果。

肅清環(huán)評虛假亂象，信用體系構(gòu)建要“強”起來

明確標準，公開數(shù)據(jù)?，F(xiàn)如今我國環(huán)境信用體系建設已經(jīng)取得了階段性的成果，但是法律制度仍不健全，相關(guān)標準仍不明確，導致環(huán)境信用數(shù)據(jù)公開與使用缺乏明確的法律界定和參照標準。因此，健全信用體系相關(guān)標準、明確數(shù)據(jù)公開界定勢在必行。針對環(huán)評行業(yè)特征，嚴格按照國家關(guān)于環(huán)保的法律法規(guī)與政策，以先易后難、簡便易行、科學實用為準則，制定環(huán)境誠信評價標準。健全環(huán)評誠信制度，還可以建立環(huán)評征信機構(gòu)管理專業(yè)部門或?qū)I(yè)小組，實現(xiàn)環(huán)境信用數(shù)據(jù)公開與使用的專業(yè)化。

健全制度，培育市場。針對環(huán)評機構(gòu)建立編制單位、編制人員的信息公開制度，采用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，深化環(huán)評責任追究制度，便于建設單位隨時查詢，并選擇合適的技術(shù)單位，實現(xiàn)社會監(jiān)督的進一步強化。另外，逐步建立以征集、咨詢、評估為核心的信用服務體系，加大信用服務機構(gòu)建設，提高信用服務機構(gòu)公信力，鼓勵其提供專業(yè)、多樣的市場環(huán)境誠信服務。

強化管理，規(guī)范秩序。健全相關(guān)管理制度與細則，針對不同失信行為具體情況設置對應的處置辦法。明確失信計分程序、公開程序以及累計方式，確定相應的激勵機制與懲戒機制。一旦出現(xiàn)環(huán)評弄虛作假現(xiàn)象，必須予以公開，深入貫徹落實“一處失信、全國公開”，“多處失信、全國受限”的懲戒措施，讓守信得到“硬核”激勵，失信得到應有懲戒。

遏制環(huán)評“生長溫床”，法治監(jiān)管手段要“硬”起來

健全環(huán)評監(jiān)管法律機制。一方面，完善以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評管理制度。優(yōu)化環(huán)評文件分類管理制度、環(huán)評文件質(zhì)量管理準則，實施環(huán)評文件替代方案策略，并將替代方案納入環(huán)評文件的法定內(nèi)容。另一方面，完善環(huán)評審批質(zhì)量的責任分配制度。理清環(huán)評問題的責任主體，對責任主體零容忍。《環(huán)評法》應明確規(guī)定各方的法律責任，對應承擔民事責任、刑事責任的主體要嚴格確保其行為的合理性、可行性。

保持高壓環(huán)評執(zhí)法態(tài)勢。加大對環(huán)評行業(yè)的規(guī)范管理力度，對環(huán)評機構(gòu)、環(huán)評技術(shù)工作人員等從嚴監(jiān)管，同時配合公眾參與監(jiān)督，進一步擴大信息公開力度，力求環(huán)評報告及環(huán)評審批工作公正、公開、透明。強化事中、事后監(jiān)管，通過積極開展專項督導，對環(huán)保部門監(jiān)管責任履行情況以及建設單位的環(huán)境保護責任落實情況，進行全面的督導，一旦發(fā)現(xiàn)問題立即曝光并警示，進而逐步健全環(huán)評事中事后監(jiān)管工作的長效機制。

加大環(huán)評機制改革力度。優(yōu)化環(huán)評機構(gòu)、項目建設單位、環(huán)保部門之間的關(guān)系，環(huán)評機構(gòu)的工作不應與項目建設單位的利益有所牽扯，政府可以作為監(jiān)管者幫助項目建設單位指定或委派環(huán)評機構(gòu)，讓環(huán)評機構(gòu)不再直接從項目建設單位獲取環(huán)評業(yè)務，從而使環(huán)評機構(gòu)真正成為“第三方”，確保環(huán)評工作各個過程的公正性、客觀性。

創(chuàng)新監(jiān)管方式。繼續(xù)加強“智慧環(huán)評”綜合監(jiān)管平臺建設，進一步整合環(huán)評審批、環(huán)保驗收、環(huán)境影響登記備案、環(huán)境執(zhí)法等系統(tǒng)的融合，并將其與項目審批監(jiān)管對接。環(huán)評相關(guān)監(jiān)管部門應充分利用“智慧環(huán)評”綜合監(jiān)管，以智能技術(shù)提高環(huán)評事中、事后監(jiān)管精準性、實效性。

（作者為中共海南省委黨校法學教研部講師）

【參考文獻】

①吳學安：《遏制環(huán)評亂象，監(jiān)管手段要硬起來》，《人民法院報》，2019年2月20日。

責編/張忠華 美編/楊玲玲

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