【摘要】黨中央非常重視加強黨外干部隊伍建設。為了更好地推動黨外干部隊伍建設，迫切需要弄清楚黨外干部的角色定位問題。根據(jù)中央文件精神和相關(guān)文件的規(guī)定，以及全國各地黨外干部隊伍建設的實踐，黨外干部的角色定位可概括為：從身份上看，黨外干部首先是干部；從性質(zhì)上看，黨外干部是行政干部；從內(nèi)容上看，黨外干部是事務性干部；從功能上看，黨外干部是輔助性干部；從目的上看，黨外干部是統(tǒng)戰(zhàn)干部。

【關(guān)鍵詞】新形勢 黨外干部 角色定位 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

黨外干部是干部隊伍的重要組成部分，一直以來，黨中央非常重視加強黨外干部隊伍建設。黨的十九大報告中兩次提到“黨外干部”，一是要求統(tǒng)籌做好培養(yǎng)選拔黨外干部工作；二是要求“實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，把黨內(nèi)和黨外、國內(nèi)和國外各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來”。2019年3月頒布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》中明確要求，統(tǒng)籌做好培養(yǎng)選拔黨外干部工作。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》中則把黨外代表人士隊伍建設提高到了制度化建設的層面，為鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，要求“健全黨外代表人士隊伍建設制度”。為了更好地推動黨外干部隊伍建設，迫切需要弄清楚黨外干部的角色定位問題。根據(jù)中央文件精神和相關(guān)文件的規(guī)定，以及全國各地黨外干部隊伍建設的實踐，黨外干部的角色定位大致可從如下幾個方面予以概括。

從身份上看，黨外干部首先是干部

對于黨外干部來說，他的第一身份是干部?；蛘哒f，干部是他的首要角色定位。在我國的政治語境中，“干部”一詞是一個具有積極內(nèi)涵的詞匯；在老百姓的心目中，“干部”是具有責任和擔當意識、能夠發(fā)揮引領(lǐng)作用的精英。“干部，干部，領(lǐng)先一步”，這句話在社會上廣泛流傳，就反映了人們對干部的領(lǐng)頭雁作用的角色期待?！饵h政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》中，對干部提出了要求：“黨政領(lǐng)導干部必須信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔。”

對于黨外干部來說，既然成為干部，具有了干部身份，就要按照干部的標準來嚴格要求和規(guī)范自己，要樹立強烈的使命和責任意識，要常修為官之道、常懷律己之心、常除非份之想、常省自身之過，要具有“能干事、會干事、干成事”的能力，使自己成為一名合格的干部，使自己成為和黨員干部一樣的干部。不能把干部的標準看作只是針對黨員干部的，錯誤地認為黨外干部可以不受干部標準的約束，可以放松對自己的要求。如果這樣，那就是忘記了自己的第一身份。而這樣的黨外干部必然是不合格的干部。

黨外干部首先是和黨員干部一樣的干部，兩者共同構(gòu)成了我國干部隊伍的整體。黨外干部的干部身份定位，需要注意兩個方面的問題：一方面，黨外干部必須加強自身建設，提高自身政治素養(yǎng)和處理各種事務（尤其是基層事務）的能力。只有有作為，才能贏得尊重、取得進步。黨外干部應當擺脫“配角”意識，更不能有“花瓶”觀念。否則，就是沒有把自己看作是干部，沒有形成穩(wěn)定的干部身份認同。另一方面，對于黨委部門和黨員干部來說，應當做到黨外干部和黨內(nèi)干部一視同仁，黨外干部也是干部隊伍的有機組成部分，兩者的奮斗目標是一致的，從而幫助黨外干部形成和強化他們的干部身份認同。切忌把選拔任用黨外干部看作政治需要、政治象征、“政治秀”，甚至看作是對黨外代表人士的照顧等錯誤的觀念和做法。

對于黨外干部來說，他們在確立、鞏固和強化干部身份認同的時候，的確會遇到“身份焦慮”的窘境。因為黨外代表人士通常都擁有多種身份，究竟哪一個身份占優(yōu)，選擇哪一個身份，并不是一件容易的事。但是，一旦黨外代表人士進入干部隊伍，成為黨外干部，就必須把干部身份當作第一身份。

從范圍上看，黨外干部是行政干部

黨外干部是行政干部，這主要是強調(diào)黨外干部不同于黨外代表人士的群體特征?！蛾P(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》（以下簡稱《意見》）明確界定了黨外代表人士的范圍：“黨外代表人士是與中國共產(chǎn)黨團結(jié)合作、作出較大貢獻、有一定社會影響的非中共人士，包括民主黨派代表人士、無黨派代表人士、少數(shù)民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制經(jīng)濟代表人士、港澳臺海外代表人士等。主要是人大代表、政協(xié)委員中的黨外人士，在人大、政府及政府工作部門、政協(xié)、司法機關(guān)、國有企事業(yè)單位擔任縣處級（或相當于縣處級）以上職務的黨外干部，民主黨派各級組織領(lǐng)導班子成員，工商聯(lián)各級組織領(lǐng)導班子成員中的黨外人士，在有關(guān)社會團體擔任一定職務并發(fā)揮較大作用的黨外人士。”

這里我們可以清楚地看出，黨外干部是黨外代表人士的一部分。因此，黨外干部必然擁有黨外代表人士的身份，而且這一身份對于黨外干部來說也是非常重要的，是區(qū)分黨外干部和黨員干部的一個標志性身份。但是，一旦黨外代表人士進入了行政體系，成為行政干部，黨外代表人士的身份就不再是最主要的了。當然，這并不是說黨外代表人士的身份不重要，也不是說黨外代表人士在我國政治生活中不重要，而是說黨外代表人士一旦進入行政體系，成為行政干部，成為公共權(quán)力的執(zhí)掌者，那么，這時黨外干部所擁有的行政權(quán)力的公共性就成為主要的身份標志了。

黨外干部在進行行政行為和參加行政活動時，必須以干部的公共性身份出場，并體現(xiàn)出權(quán)力的公共性，要求做到不偏不倚、公平公正，而不是體現(xiàn)出其黨外代表人士身份的特殊性所具有的強烈黨派色彩。黨外干部不同于其他黨外代表人士的關(guān)鍵就在于此。例如，擁有黨外代表人士身份的人大代表、政協(xié)委員，雖然他們的人大代表、政協(xié)委員身份也具有一定的公共性，但更重要的是他們的黨外代表人士的身份，具體地說，是他們的黨派身份。他們在出席全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議時，黨派身份就相當突出。這樣，黨外干部作為行政干部，他們和其他黨外代表人士的身份差異就在于公共性的多少了。

從性質(zhì)上看，黨外干部是事務性干部

盡管黨外干部和黨員干部共同構(gòu)成了我國干部隊伍的整體，兩者都是干部，但是在黨外干部和黨員干部之間還是存在著一定差異的。這種差異是：黨外干部是事務性干部，而非政務性干部；黨員干部則既可能是事務性干部，也可能是政務性干部。也就是說，黨外干部不可能進入黨的組織體系內(nèi)任職，如黨委、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等黨務部門。因此，黨務代表人士成為干部，是行政吸納而非政治吸納。

黨外干部具有事務性干部的特征，這一點在《意見》的相關(guān)規(guī)定中就有明確的反映。關(guān)于黨外干部的選拔和任用，《意見》要求：“除有特殊要求的部門外，其他政府部門可選配黨外干部擔任領(lǐng)導職務，重點在行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識分子和專業(yè)技術(shù)性強的部門配備。”對此，可以從兩個方面來理解：一方面，雖然《意見》對于究竟哪些政府部門屬于“有特殊要求的部門”沒有給出明確的解釋說明，但這畢竟只是政府部門中的少數(shù)，而且這種特殊情況也可能是由于一些政府部門已經(jīng)配備了黨外干部，因此在一段時間里可能沒有黨外干部的相應職位了。另一方面，黨外干部任職的重點領(lǐng)域是“行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識分子和專業(yè)技術(shù)性強的部門”。這些部門基本上屬于專業(yè)性比較強、專業(yè)化水準要求比較高的事務性部門，之所以會有這樣的制度安排，與黨外干部的來源有很大關(guān)系。據(jù)河北省石家莊市關(guān)于黨外干部現(xiàn)狀的調(diào)查，約90%的黨外干部主要來源于黨外知識分子，現(xiàn)有黨外干部中，大學以上文化程度占比達到92%，其中研究生文化占17%；副高以上職稱占到53%。黨外干部的學歷層次高、專業(yè)化程度高，因而安排他們從事專業(yè)性強、專業(yè)化程度高的事務性的行政工作，是符合“人盡其才”的用人原則的。當然，黨外干部也應對自己嚴格要求，利用自己的所學、所長，做好本職工作，當好人民公仆，不能因為成了干部，便放松了對自己的要求，滋生特權(quán)思想，脫離廣大群眾。

從功能上看，黨外干部是輔助性干部

黨外干部是我國干部隊伍的有機組成部分，其在國家政治生活和中國特色社會主義事業(yè)中的重要性不可低估。但是，從我國干部隊伍的整體及其功能來看，黨外干部不是干部隊伍的主體，因而和黨員干部相比，其功能是輔助性的。黨外干部的輔助性功能是把黨外干部隊伍作為一個整體來看的，是從其在整個政治體系中的地位來看的。

應當說，這種狀況是和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度這一基本政治制度相契合的。這一制度規(guī)定了中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在國家政治生活中的地位、作用和相互關(guān)系。其中，中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導和執(zhí)政地位，各民主黨派是參政黨。黨外干部進入國家行政機關(guān)，就是以參政黨的身份而進入的，其在政府部門的主要功能就是參政議政、民主監(jiān)督，就是輔助執(zhí)政黨以及黨員干部更好地行使國家權(quán)力，做好執(zhí)政黨以及黨員干部的參謀、幫手和同事。即使是黨外干部在政府部門擔任正職，在某一領(lǐng)域、某一部門發(fā)揮主導作用，也不能改變黨外干部在整個政治體系中的輔助性的角色。

當然，功能上的輔助性，不等于黨外干部在國家政治生活中不重要。從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，黨外干部和黨員干部一起構(gòu)成了我國干部隊伍的整體，形成了一個完整的結(jié)構(gòu)，而作為不同的部分，分別擔負著相應的功能，共同推動著整個結(jié)構(gòu)的運轉(zhuǎn)。這個完整的結(jié)構(gòu)離開哪一部分，都有可能導致結(jié)構(gòu)運轉(zhuǎn)失靈。也就是說，黨外干部和黨員干部的區(qū)別只是承擔的功能不同，而不是重要程度的差異。此外，盡管黨外干部和黨員干部在政治體系中擔負的功能不一樣，但兩者的奮斗目標是一致的，都是為了形成民主團結(jié)、生動活潑、安定和諧的政治局面，都是為了筑牢中國特色社會主義事業(yè)的根基，都是為了實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。因此，只有兩者之間秉持親密合作的精神，構(gòu)建親密合作的關(guān)系，才能真正發(fā)揮中國特色政黨制度的優(yōu)勢。

因此，黨外干部大可不必因為擔負著輔助性的功能而妄自菲薄，不必因為大多數(shù)黨外干部不能成為正職而喪失干事的動力和熱情。事實上，在黨外干部中間，這樣的情緒還是存在的。例如，有的黨外干部在工作中謹小慎微，縮手縮腳，勤于請示、匯報，卻少于表態(tài)，不敢放開手腳進行創(chuàng)造性的工作；“有的黨外領(lǐng)導干部由于沒有擔任主要領(lǐng)導職務，也沒有分管重要工作，工作上逍遙自在，過于‘灑脫’，對自己的前途不抱信心，產(chǎn)生自棄心理”。雖然這種情況和黨外干部選拔任用機制不健全有關(guān)，但在筆者看來，它更和黨外干部對輔助性角色沒有清醒的認識與宏觀的把握有關(guān)。

從目的上看，黨外干部是統(tǒng)戰(zhàn)干部

黨的十九大報告指出：“當前，國內(nèi)外形勢正在發(fā)生深刻復雜變化，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，前景十分光明，挑戰(zhàn)也十分嚴峻。”面對復雜的國內(nèi)國外形勢，要求我們黨統(tǒng)籌好國際國內(nèi)兩個大局（國內(nèi)大局就是改革發(fā)展穩(wěn)定，國際大局就是和平發(fā)展合作），也要求黨外干部承擔起歷史賦予的責任和使命，努力當好統(tǒng)戰(zhàn)干部，做好統(tǒng)戰(zhàn)工作，做好各級黨委政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，為奪取新時代中國特色社會主義的偉大勝利創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。

統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨的三大法寶之一，在進入中國特色社會主義新時代的條件下，同樣需要統(tǒng)一戰(zhàn)線這一法寶繼續(xù)發(fā)揮作用，而這離不開黨外干部的努力。中國特色社會主義事業(yè)是偉大的事業(yè)，它需要來自國際范圍內(nèi)一切熱愛和平和發(fā)展的力量的支持，需要來自海外僑胞的支持，需要擁護社會主義、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的支持，而所有這些支持的獲得，恰好正是黨外干部的優(yōu)勢所在。同時，“當前，我國經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，既有的社會矛盾和問題與新生的各種矛盾和問題相互交織”。在這種情況下，黨外干部可以利用其自身的專業(yè)優(yōu)勢和廣泛的社會影響力，深入聯(lián)系各界群眾，傾聽群眾呼聲，反映群眾要求，在綜合多方利益表達、促進社會矛盾化解和社會整合、推進社會治理、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮其獨特的優(yōu)勢，創(chuàng)造性地開展工作，從而推動新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。

（作者為華東師范大學公共管理學院教授、博導）

【參考文獻】

①《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2017年10月28日。

②《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，《人民日報》，2015年9月23日。

③《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。

④中共石家莊市委統(tǒng)戰(zhàn)部課題組：《新形勢下黨外干部隊伍建設現(xiàn)狀分析及對策研究》，《河北省社會主義學院學報》，2015年第2期。

⑤劉鵬飛：《黨外領(lǐng)導干部如何定位從政角色》，《領(lǐng)導科學》，2011年第7期。

責編/韓拓 美編/陳琳

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