摘 要:“尚賢者，政之本也。”隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，只有以強(qiáng)化基層干部建設(shè)為依托，進(jìn)一步推進(jìn)基層組織治理能力現(xiàn)代化，才能更好地統(tǒng)籌和利用資源，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。近年來，西部農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的治理水平得到了明顯提升，但仍面臨諸多考驗(yàn)，西部農(nóng)村治理“空心化”與“內(nèi)卷化”困境愈發(fā)明顯?；鶎痈刹筷?duì)伍是破除“村治”困境的關(guān)鍵；西部農(nóng)村基層組織只有留住人才、留住人心、激活人才，才能使其治理水平提升到一個(gè)新的階段。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村基層治理 干部隊(duì)伍 “人才振興”

【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”成為新時(shí)代我國社會(huì)的主要矛盾。基層組織承載著人民群眾對于美好生活的向往和需求。在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村基層組織面臨公共服務(wù)需求增加、社會(huì)穩(wěn)定程度下降和人口流遷加劇等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，使農(nóng)村的治理場域愈加復(fù)雜?；鶎邮巧鐣?huì)治理的第一線，也是社會(huì)治理的執(zhí)行器、傳感器、調(diào)節(jié)器和蓄能器，加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)才能更好地“握指成拳”，成為實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興重要的政策支點(diǎn)?；鶎咏M織治理能力的提升是一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題。一方面，近年來“推動(dòng)治理重心下移”成為政府和學(xué)界討論的重要改革方向，但在政策實(shí)踐過程中，除了要求政府自身資源下沉以外，還需關(guān)注基層政策實(shí)施過程和基層工作人員政策執(zhí)行的針對性及有效性。另一方面，西部地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對較差、人口結(jié)構(gòu)失衡、粗放式生產(chǎn)比例高、共享發(fā)展層次較低，不均衡不充分發(fā)展的現(xiàn)象比較突出，西部地區(qū)不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要區(qū)域，也是決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的“短板”區(qū)域。據(jù)此，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，重視“人才振興”，特別是農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)，是西部地區(qū)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中，必須解決和重視的問題。

西部農(nóng)村基層干部隊(duì)伍“空心化”與“內(nèi)卷化”

西部農(nóng)村基層組織在干部隊(duì)伍的質(zhì)量和數(shù)量上都與城市地區(qū)存在著較大差距，突出表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

一是“空心化”現(xiàn)象。全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)即將實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興接續(xù)脫貧攻堅(jiān)應(yīng)著力改善相對貧困的狀況，變“輸血”為“造血”，破除“等、靠、要”思想。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變離不開鄉(xiāng)村精英與鄉(xiāng)間能人的帶動(dòng)，但鄉(xiāng)村精英的大量外流使目前許多西部農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“無人可用”的現(xiàn)象，更有個(gè)別村莊出現(xiàn)了村委會(huì)換屆無人競選的現(xiàn)象。西部農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的“空心化”也表現(xiàn)為基層組織人員構(gòu)成單一化：大部分村干部年齡偏大、學(xué)歷較低且長期在家務(wù)農(nóng)，少部分有過外出務(wù)工經(jīng)歷或具備知識(shí)技能的村干部多為返鄉(xiāng)后的高齡農(nóng)民工，學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力偏弱。農(nóng)村基層干部隊(duì)伍中，具備管理技能、專業(yè)技能的人才較為匱乏，同時(shí)缺乏新鮮血液，干部年齡結(jié)構(gòu)整體偏大。此外，西部農(nóng)村基層干部隊(duì)伍中存在缺編現(xiàn)象，不僅存在著絕對數(shù)量上崗位設(shè)置過少的問題，結(jié)構(gòu)性缺編問題也日益突出。

二是“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。空心化使西部農(nóng)村基層組織治理能力與治理水平的提升受限，在加深城鄉(xiāng)兩極分化的同時(shí)，也使得農(nóng)村吸引力進(jìn)一步減弱從而引致“內(nèi)卷化”。運(yùn)動(dòng)式治理是轉(zhuǎn)型時(shí)期復(fù)雜的治理場域中可能出現(xiàn)的治理模式之一，這一治理模式可能強(qiáng)化部分基層干部工作的“不出事邏輯”，導(dǎo)致部分基層干部在基層治理過程中陷入互相推諉責(zé)任、只唯上級、甚至陷入形式主義的怪圈。這類干部工作的積極性與政治站位均有待提升，在日新月異的信息技術(shù)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)模式更新的趨勢下，個(gè)人能力無法達(dá)到時(shí)代要求。此類基層干部的“內(nèi)卷化”將可能導(dǎo)致其所在基層組織“內(nèi)卷化”，進(jìn)而陷基層治理現(xiàn)代化于困境。

上述問題產(chǎn)生的原因可能有：第一，農(nóng)村基層干部的行政身份與體制角色存在錯(cuò)位，相應(yīng)福利待遇未能與職位身份平等掛鉤，在離職后缺乏應(yīng)有保障，相應(yīng)補(bǔ)貼不能滿足基本生活需要；第二，薪資水平與績效有所脫節(jié)，無疑阻礙了工資績效調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，減弱了相應(yīng)激勵(lì)和再分配的調(diào)節(jié)作用；第三，上升空間和晉升渠道有限，現(xiàn)行制度割裂了農(nóng)村基層干部“群眾”身份與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“公務(wù)員”身份的聯(lián)系，限制了農(nóng)村基層干部再晉升的可能性，使得村級干部身份的吸引力有限。

精準(zhǔn)脫貧對西部農(nóng)村基層治理帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一的精準(zhǔn)脫貧，與新型城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村振興一起構(gòu)成了解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略體系。2020年是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年，西部農(nóng)村是難點(diǎn)和重點(diǎn)。我國精準(zhǔn)脫貧已經(jīng)取得了舉世矚目的成績，在脫貧人數(shù)大幅增加、返貧概率大幅降低等成就的背后，也應(yīng)該更系統(tǒng)地總結(jié)這一戰(zhàn)略實(shí)施對西部農(nóng)村基層治理的深刻影響。

一方面，精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的實(shí)施淬煉了西部農(nóng)村基層干部隊(duì)伍，由于精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)明確、要求清楚、路徑清晰，所以基層干部可以通過這樣“教科書”式的規(guī)范治理活動(dòng)來提高自身能力；另一方面，駐村“第一書記”的到來，帶來了新的治理理念和方式方法，無疑會(huì)直接影響農(nóng)村基層干部；此外，精準(zhǔn)脫貧工作有效推動(dòng)了農(nóng)村基層治理機(jī)制、治理模式、治理隊(duì)伍的現(xiàn)代化建設(shè)，在解決絕對貧困問題的同時(shí)，也推動(dòng)了農(nóng)村基層依法治理的有效落實(shí)，健全了農(nóng)村基層矛盾糾紛化解機(jī)制，改善了村民與西部農(nóng)村基層干部之間的信任關(guān)系，為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化奠定了良好的基礎(chǔ)，也營造了良好的氛圍。

精準(zhǔn)脫貧給西部農(nóng)村基層治理帶來的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，精準(zhǔn)脫貧階段性工作結(jié)束之后，后續(xù)鄉(xiāng)村振興的接續(xù)工作機(jī)制和要求還不夠清晰，可能會(huì)給農(nóng)村基層干部帶來認(rèn)識(shí)上的困難；其二，雖然中央多次強(qiáng)調(diào)為基層減負(fù)，但是隨著治理體系與治理能力現(xiàn)代化的全面推進(jìn)，農(nóng)村基層工作的難度和壓力增大是客觀現(xiàn)實(shí)，相對貧困治理的長期性和艱巨性可能會(huì)導(dǎo)致西部農(nóng)村干部能力不足的短板進(jìn)一步凸顯，進(jìn)而產(chǎn)生職業(yè)倦??；其三，資源利益分化沖突導(dǎo)致新的矛盾出現(xiàn)，精準(zhǔn)脫貧的主要方式之一是由外部向鄉(xiāng)村輸入大量資源，在現(xiàn)實(shí)利益面前，部分村民“爭當(dāng)貧困戶”會(huì)給西部農(nóng)村基層治理帶來新的矛盾和挑戰(zhàn)。

加強(qiáng)西部農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)的幾點(diǎn)建議

推動(dòng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)干部價(jià)值觀構(gòu)建

第一，加強(qiáng)黨的建設(shè)，鞏固基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。推行村黨組織書記、 村民委員會(huì)主任“一肩挑”，確保黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用滲透到基層；強(qiáng)化黨員干部教育培訓(xùn)，提升治理能力?；鶎狱h組織必須主動(dòng)適應(yīng)黨員教育培訓(xùn)工作新常態(tài)，不斷加強(qiáng)黨員干部學(xué)習(xí)教育。第二，加強(qiáng)基層干部的價(jià)值觀建設(shè)。要使基層干部在鄉(xiāng)村振興事業(yè)中發(fā)揮作用，應(yīng)該不斷增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，從而更好地服務(wù)于基層；正確培育基層干部價(jià)值觀、加強(qiáng)其價(jià)值觀構(gòu)建，使其與新形勢下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同向同行。

健全基層干部培養(yǎng)體系，挖掘農(nóng)村現(xiàn)有人才潛力

第一，調(diào)整優(yōu)化崗位編制，明確職能分工，結(jié)合信息化手段，增強(qiáng)制度政策有效供給。一方面要緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心任務(wù)，基于農(nóng)村人口外流的現(xiàn)實(shí)背景，宏觀統(tǒng)籌、調(diào)整當(dāng)前的既有崗位與編制，實(shí)現(xiàn)對重疊交叉崗位、非核心工作崗位的精簡合并，確保“人員有編制、崗位有人員”；另一方面，要緊扣現(xiàn)實(shí)的政策需求和群眾訴求，結(jié)合日常工作、階段工作和突發(fā)工作的不同工作性質(zhì)，進(jìn)行委員職能再分工、工作備案再優(yōu)化，確保崗位職能與人員技能之間的匹配度。第二，完善干部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化干部責(zé)任意識(shí)。既要加強(qiáng)事前防范，及時(shí)開展黨性教育、廉政教育和法制教育，教育干部加強(qiáng)自我監(jiān)督，筑牢“不想腐”的思想堤壩；又要加強(qiáng)過程監(jiān)督，普及使用信息化手段和智能化工具，做好對村莊安全、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、基建等重點(diǎn)工作的監(jiān)管。第三，強(qiáng)化教育培訓(xùn)機(jī)制，制定科學(xué)合理的干部培養(yǎng)計(jì)劃。設(shè)立崗前、崗中遴選培訓(xùn)機(jī)制，以提升農(nóng)村基層組織的學(xué)習(xí)能力為路徑來優(yōu)化干部梯隊(duì)結(jié)構(gòu)，用機(jī)制托舉人才。

為農(nóng)村基層組織引進(jìn)新鮮動(dòng)力，創(chuàng)新干部隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制

第一，拓寬選人用人渠道，鼓勵(lì)優(yōu)秀的年輕農(nóng)民工、農(nóng)村大學(xué)生回村任職。如通過加強(qiáng)與高校的合作來加大對大學(xué)生村官政策的宣傳，消除高校學(xué)子對于回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的偏見，提升大學(xué)生村官政策在大學(xué)生群體，尤其是相關(guān)專業(yè)大學(xué)生群體中的知曉度、認(rèn)同度與參與度。第二，提升福利保障，優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，吸引優(yōu)秀人才扎根鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。一方面應(yīng)提升薪酬待遇，參照基層公務(wù)員的待遇水平，制定村級干部退休金、離任補(bǔ)貼、社會(huì)保障的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；并建立專項(xiàng)財(cái)政資金用于村級干部日常薪資、績效獎(jiǎng)金發(fā)放，用實(shí)惠吸引人才。另一方面應(yīng)暢通村官上升渠道，面向有志于從政干事、成績突出、作風(fēng)過硬的干部，應(yīng)施行漸進(jìn)式、階梯式的公務(wù)員身份積分政策，明確農(nóng)村基層組織干部晉升為公務(wù)員身份的考核標(biāo)準(zhǔn)，用職位穩(wěn)定人才。

完善人才激勵(lì)培養(yǎng)制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層干部積極性

第一，切實(shí)促進(jìn)薪資待遇與績效水平銜接，保障村組干部分配公平。依據(jù)具體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)劃分村落類型，確定不同村落干部的基本工資水平；根據(jù)農(nóng)村基層干部的不同崗位分工與職業(yè)特點(diǎn)，健全符合職級、職責(zé)特點(diǎn)的工資分配機(jī)制；對長期在農(nóng)村基層一線工作的村組干部，結(jié)合崗位職稱、工作年限，實(shí)現(xiàn)工資與工齡相掛鉤的傾斜政策；針對考核優(yōu)良、進(jìn)步明顯、足夠優(yōu)秀的農(nóng)村基層干部，設(shè)置相應(yīng)的與業(yè)績貢獻(xiàn)正相關(guān)的薪資物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。第二，暢通拓寬職級晉升與干部遴選渠道，保障村組干部機(jī)會(huì)公平。建立公正公平的考核機(jī)制，疏通農(nóng)村干部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的通道，拓展村級基層干部的上升空間；對于成績突出的村級干部，應(yīng)提供相應(yīng)的遴選機(jī)會(huì)，對符合相應(yīng)考核指標(biāo)的干部，給予對應(yīng)的政治待遇。第三，開設(shè)基層干部素質(zhì)能力與隊(duì)伍建設(shè)教育課程，努力提升基層干部業(yè)務(wù)水平和素養(yǎng)，塑造基層干部責(zé)任感與使命感。

【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生王薇然、劉妍珺對本文亦有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

[1]杜海峰、顧東東：《中國人口凈流出地區(qū)的農(nóng)村基層組織現(xiàn)狀——以河南省Y縣為例》，《行政論壇》，2017年第6期。

責(zé)編：臧雪文 / 董 楠

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