摘 要:作為由來(lái)已久的基層治理頑疾，“信息煙囪”在很大程度上阻礙了基層治理效能的提升。信息時(shí)代，基層“信息煙囪”仍舊持續(xù)存在的根本原因并非是技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，而是體制與動(dòng)力問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)自上而下的頂層設(shè)計(jì)、自下而上的平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)行多措并舉、統(tǒng)籌兼顧的整體性治理，破除基層“信息煙囪”背后的系統(tǒng)性困局，打通提升基層治理效能的“最后一公里”。

關(guān)鍵詞:基層治理 “信息煙囪” 信息孤島 治理效能

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

所謂“信息煙囪”，意指相互之間不能進(jìn)行互操作或協(xié)調(diào)工作的信息系統(tǒng)，在基層治理中，常被用以喻指政府內(nèi)部各部門之間信息壁壘森嚴(yán)，政務(wù)信息自搞一套、自成體系，一個(gè)部門一個(gè)“煙囪”，“煙囪”與“煙囪”之間互不連通。

這一信息割據(jù)現(xiàn)象往往也被稱為“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，是基層治理中長(zhǎng)期存在的難點(diǎn)問(wèn)題和久治不愈的頑疾，對(duì)政府治理效能、政務(wù)服務(wù)質(zhì)量等造成了諸多負(fù)面影響。而“信息煙囪”之所以難以拆除，一方面是部門本位主義的利益分割使然，另一方面也受制于政府“條塊”之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰。針對(duì)這些底層因素，基層“信息煙囪”的拆除需要通過(guò)頂層驅(qū)動(dòng)與技術(shù)支撐并行、正向引領(lǐng)與負(fù)向倒逼結(jié)合，精準(zhǔn)研判、系統(tǒng)施治。

基層治理中“信息煙囪”存在的雙重危害

基層治理中的“信息煙囪”多體現(xiàn)為，縱向上各級(jí)垂直管理部門建設(shè)的政府信息系統(tǒng)彼此獨(dú)立，橫向上各部門間、各業(yè)務(wù)“條塊”自建系統(tǒng)、管理分散。從對(duì)基層政府治理實(shí)踐的影響看，當(dāng)前條塊分割、重復(fù)建設(shè)的“信息煙囪”不僅制約著基層治理效能的提升，也極大增加了公眾獲取政務(wù)服務(wù)的成本。

在政府層面，內(nèi)部林立的“信息煙囪”制約基層治理效能的提升。“信息煙囪”背后是部門之間的信息壁壘，意味著各部門信息系統(tǒng)處于碎片化的低關(guān)聯(lián)狀態(tài)。一方面，這容易導(dǎo)致不同基層政府部門的信息系統(tǒng)建設(shè)“各自為政”，在信息資源的使用上缺少統(tǒng)一的開發(fā)利用，存在軟硬件信息系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)、人力的重復(fù)性勞動(dòng)等問(wèn)題，在增加政府運(yùn)營(yíng)成本、浪費(fèi)行政資源的同時(shí)，更制約著不同政府部門之間的溝通協(xié)同。另一方面，信息的隔離構(gòu)成了基層政府不堪重負(fù)和形式主義泛濫的一個(gè)底層誘因。“信息煙囪”既增加了單一政府部門的信息統(tǒng)計(jì)量，也加劇了上下級(jí)政府之間、不同政府部門之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，使得上級(jí)政府更加依賴于通過(guò)層層檢查、頻繁考核的方式加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的控制，進(jìn)而導(dǎo)致基層政府不愿為、不能為，從而滋生表格主義、形式主義等現(xiàn)象。

在社會(huì)層面，基層“信息煙囪”的存在極大地增加了公眾負(fù)擔(dān)?；鶎诱块T之間的信息壁壘反映在社會(huì)影響層面，體現(xiàn)為公眾辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的繁瑣性。由于不同政府部門之間存在“信息煙囪”，而公共事務(wù)又往往同時(shí)涉及多個(gè)不同的政府部門，公眾辦理各類證明、審批等事項(xiàng)時(shí)，常常要跑遍數(shù)個(gè)部門，重復(fù)交表、多次往返。這在客觀上增加了公眾的時(shí)間、精力等成本，這也是公眾對(duì)政府辦事流程、服務(wù)質(zhì)量等滿意度不高的一個(gè)底層誘因。同時(shí)，部門信息分割導(dǎo)致的信息不透明、辦事流程冗長(zhǎng)以及審批層次擴(kuò)大化等問(wèn)題，也衍生出更多的部門尋租空間，為基層官員貪腐行為、各類“微腐敗”的滋生提供了溫床。概言之，基層“信息煙囪”的林立不僅制約基層治理的高效化、精準(zhǔn)化，還在反面擴(kuò)大了基層治理的灰色空間。

基層“信息煙囪”難以推倒的系統(tǒng)性成因

作為基層治理中的難點(diǎn)，“信息煙囪”的長(zhǎng)期存在有其內(nèi)在的體制性成因。基層“信息煙囪”的根基多是部門利益存在差異，而不同政府層級(jí)和部門間職責(zé)關(guān)系的尚不明晰，進(jìn)一步構(gòu)成了難以將其推倒的障礙。

相比于技術(shù)問(wèn)題，“信息煙囪”背后的部門利益考量是問(wèn)題的癥結(jié)所在?；鶎?ldquo;信息煙囪”在表層體現(xiàn)為不同政府部門之間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、不兼容，而在深層則是不同部門的利益差異。政府部門的信息掌握程度往往決定了其在整個(gè)社會(huì)和政府內(nèi)部治理鏈條中的地位和話語(yǔ)權(quán)，從部門中心主義角度出發(fā)，各部門都存在將信息牢牢掌握在自己手中，從而提高自身在整個(gè)體系內(nèi)的地位、增強(qiáng)與其他部門博弈的能力的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，信息的獲取是有成本的，每個(gè)部門的信息多是在投入了一定的人力物力成本之后才形成的，因而也往往不愿意讓其他部門共享自己的數(shù)據(jù)?；谙嗨评婵剂?，各個(gè)部門形成的整體性信息格局便是“信息煙囪”的林立。

在部門利益之外，不同基層政府部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰是“信息煙囪”長(zhǎng)期存在的另一底層誘因。在我國(guó)條塊分割的黨政雙重科層體制下，各個(gè)政府部門之間普遍存在職責(zé)同構(gòu)、權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題。不同政府部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰，其衍生出的一個(gè)負(fù)面后果便是各自為政，缺乏有效的溝通、交流機(jī)制，從而導(dǎo)致不同政府部門之間的信息對(duì)接性和共享性不足。不同的條塊之間基于各自偏好和府際競(jìng)爭(zhēng)的需要，根據(jù)本部門的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和需要建設(shè)相應(yīng)的信息系統(tǒng)，在信息系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、軟硬件平臺(tái)、訪問(wèn)方式以及安全措施等方面不僅不盡相同，更存在相互沖突和斷裂之處，構(gòu)成了各部門高豎“信息煙囪”、彼此“老死不相往來(lái)”的底層制約因素。

基層“信息煙囪”治理的“頂層驅(qū)動(dòng)—技術(shù)助推”路徑

從現(xiàn)階段基層“信息煙囪”的系統(tǒng)性成因看，信息時(shí)代基層“信息煙囪”仍舊持續(xù)存在的根本原因并非是技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，而是體制與動(dòng)力問(wèn)題。因此，基層“信息煙囪”的治理也不應(yīng)局限于技術(shù)層面，而要從體制機(jī)制、技術(shù)支撐以及正負(fù)激勵(lì)等方面入手，通過(guò)自上而下的頂層設(shè)計(jì)、自下而上的平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)行政治、技術(shù)等多措并舉、統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)性治理。

基層“信息煙囪”的治理需要注重頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)。要自上而下地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)節(jié)基層“信息煙囪”背后的部門利益因素。不同政府部門基于各自利益與需要形成的信息分割問(wèn)題是難以自然消除的，部門本位主義也不能簡(jiǎn)單憑借局部自覺的改良而絕對(duì)消除。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)自上而下的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行跨區(qū)域、跨部門的電子政務(wù)信息化建設(shè)，最大化地實(shí)現(xiàn)不同政府部門信息資源與管理的“三個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)。從長(zhǎng)期來(lái)看，基層“信息煙囪”的推倒不僅有利于基層整體治理效能的提升，也有利于降低各部門工作負(fù)擔(dān)，但在改革進(jìn)程中難免還會(huì)存在部分干部不理解、不支持的問(wèn)題。因此，通過(guò)頂層驅(qū)動(dòng)、政治動(dòng)員的方式，克服改革阻力、達(dá)成改革共識(shí)，并樹立典范，以實(shí)際成效激發(fā)動(dòng)力、引領(lǐng)行動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)有效治理基層“信息煙囪”的首要步驟。

推進(jìn)自下而上的基層治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮信息化技術(shù)對(duì)拔除“信息煙囪”的助推作用。要通過(guò)建立基層政府大數(shù)據(jù)中心，匯集分屬不同政府部門的城市管理和公共服務(wù)信息，為實(shí)現(xiàn)基層治理中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享共用提供平臺(tái)依托。通過(guò)構(gòu)筑以人民為中心的完整、高效、統(tǒng)一的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，倒逼基層治理信息的透明化、公開化進(jìn)程。在不斷探索和創(chuàng)新人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息化技術(shù)應(yīng)用于基層治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)的實(shí)踐中，真正發(fā)揮讓信息貫通上下、對(duì)接內(nèi)外的技術(shù)支撐作用，最大程度地實(shí)現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路”的改革目標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)

2020年5月22日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)提出“高效能治理”的概念，指出要“有針對(duì)性地部署對(duì)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策”?；鶎又卫碜鳛閲?guó)家治理的微觀基礎(chǔ)，要想實(shí)現(xiàn)高效能治理，必須破解當(dāng)前基層普遍存在的“信息煙囪”問(wèn)題。通過(guò)頂層驅(qū)動(dòng)與技術(shù)支撐并行、正向引領(lǐng)與反向倒逼結(jié)合，推倒基層“信息煙囪”，這也是提升基層治理效能、推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

【本文作者為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，華南理工大學(xué)社會(huì)治理研究中心主任】

責(zé)編：羅 婷 ／ 司文君

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