摘 要:在我國(guó)城市基層治理實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來(lái)存在黨務(wù)工作與基層治理“兩張皮”、部門治理與屬地管理協(xié)同性不強(qiáng)、數(shù)據(jù)壁壘與治理智能化要求不匹配等“碎片化問(wèn)題”。在疫情防控常態(tài)化背景下，切實(shí)減少和消除基層治理實(shí)踐中的“碎片化問(wèn)題”，處理好常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動(dòng)員化”的關(guān)系，有利于加快推進(jìn)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效提升城市治理能力。

關(guān)鍵詞:城市治理 基層治理 碎片化問(wèn)題

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)城市基層治理實(shí)踐中，客觀存在治理主體彼此獨(dú)立、治理方式相互排斥、治理機(jī)制銜接不暢、治理行為難以聯(lián)動(dòng)、治理結(jié)果虛化無(wú)效的“碎片化問(wèn)題”。由于治理主體責(zé)任不清、職能部門推諉扯皮，基層治理的銜接機(jī)制不暢，導(dǎo)致諸多城市問(wèn)題常年累積，最終甚至出現(xiàn)“無(wú)效治理”與“無(wú)法治理”的窘境。

黨建碎片化：黨務(wù)工作與基層治理的“兩張皮”現(xiàn)象突出

重“有形覆蓋”輕“有效覆蓋”問(wèn)題凸顯

在基層治理過(guò)程中，對(duì)于如何有效發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，往往偏重黨建組織體系的建構(gòu)，注重實(shí)現(xiàn)黨建在基層治理中的“有形覆蓋”，而忽略了黨組織對(duì)基層治理工作的領(lǐng)導(dǎo)力提升，沒(méi)有真正做到黨建對(duì)基層治理的“有效覆蓋”，基層黨建工作仍存在形式主義、過(guò)分追求“黨味”，以及黨建資源多頭投入、功能交叉、聚合度不高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。此外，部分基層黨員干部對(duì)于如何發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用、提升黨在基層治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)力這一問(wèn)題的理解上存在認(rèn)知錯(cuò)誤：誤以為黨建引領(lǐng)就是黨包攬一切，造成基層黨務(wù)工作層層施壓；政府部門熱衷“黨建”，而黨建部門則忙于行政事務(wù)，致使基層治理權(quán)責(zé)關(guān)系的錯(cuò)位和移位，不利于黨組織在基層治理中領(lǐng)導(dǎo)能力的提升。

基層黨建存在形式化的“走過(guò)場(chǎng)”問(wèn)題

基層黨建工作虛化，是黨建引領(lǐng)基層治理的“硬傷”。內(nèi)涵式的基層黨建治理創(chuàng)新是值得鼓勵(lì)的，但是越來(lái)越多的黨建創(chuàng)新過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式上的創(chuàng)新，所謂“黨建+”花樣繁多、五花八門，博取眼球的功利目的違背了黨建初心，導(dǎo)致基層黨建工作對(duì)上不對(duì)下、黨員群眾被動(dòng)參與，黨建工作成為“擾民工程”。黨代表進(jìn)社區(qū)存在走走形式、應(yīng)付檢查問(wèn)題，“兩非”進(jìn)“兩委”存在刻意安排、被動(dòng)參與問(wèn)題。黨建工作作為一些領(lǐng)導(dǎo)干部的“政績(jī)工程”，在基層黨建創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)上過(guò)度強(qiáng)調(diào)貫徹落實(shí)，而忽視了黨員群眾的主動(dòng)性，導(dǎo)致基層治理工作膨脹，無(wú)法發(fā)揮黨建工作的實(shí)效?；鶎狱h組織在推進(jìn)學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)的過(guò)程中，存在應(yīng)付任務(wù)、消極對(duì)待的現(xiàn)象，學(xué)習(xí)的理念難以真正植根到黨員的心中。黨代表發(fā)揮的作用單一，以社區(qū)團(tuán)隊(duì)方式開(kāi)展接待周活動(dòng)為主，部分代表進(jìn)社區(qū)僅停留于陪著團(tuán)隊(duì)牽頭人“走走看看”，難以真正推動(dòng)解決基層“老大難”的實(shí)際問(wèn)題。

黨務(wù)工作依賴黨建組織員滋生了黨建“行政化”

隨著各黨政部門招收了大量專職黨建組織員，黨建工作成了黨建組織員的主要責(zé)任，黨務(wù)工作的開(kāi)展過(guò)度依賴黨建組織員，而故意為黨員干部“減輕負(fù)擔(dān)”，客觀存在隨意委托諸多黨建事務(wù)給黨建組織員“一肩挑”的現(xiàn)象，這顯然違背了基層黨建的“初心”，不利于黨員干部黨性的提升。一些基層黨員干部將黨務(wù)視為應(yīng)付性工作，黨建成為黨建組織員的日常行政工作，而不是真正全面提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力。黨建工作不是常規(guī)性的行政工作，也不是黨員干部的負(fù)擔(dān)，這不僅是認(rèn)知問(wèn)題，也是重要的實(shí)踐問(wèn)題。在推動(dòng)黨建工作專業(yè)化的同時(shí)，也尤須防范滋生黨務(wù)工作行政化問(wèn)題。

基層黨建“最后一公里”尚未打通

所謂“最后一公里”問(wèn)題，不是距離問(wèn)題，也不是工程問(wèn)題，而是組織問(wèn)題。構(gòu)建從上到下、扎根社區(qū)的基層黨建服務(wù)體系，是確保黨組織對(duì)基層治理領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵。住宅小區(qū)是城市社區(qū)中與群眾聯(lián)系最緊密的區(qū)域和單元，但一些黨建資源沒(méi)有很好地轉(zhuǎn)化為居民群眾可以感受到的實(shí)實(shí)在在的服務(wù)。一些黨群服務(wù)中心客觀存在“門難進(jìn)、臉難看”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有的實(shí)際上已經(jīng)成為黨務(wù)工作者的“辦公場(chǎng)地”和迎接領(lǐng)導(dǎo)視察的“展覽中心”，甚至還出現(xiàn)了將居民群眾“拒之于門外”的奇葩事件。

行政碎片化：部門治理與屬地管理的協(xié)同性不強(qiáng)

部門治理、層級(jí)授權(quán)和任務(wù)下壓使得基層工作壓力加大

一方面，在城市治理實(shí)踐中普遍實(shí)行的是“兩級(jí)政府四級(jí)管理”的行政結(jié)構(gòu)，其內(nèi)在邏輯是倚重于“自上而下”的權(quán)力運(yùn)行方式，部門治理、層級(jí)授權(quán)和任務(wù)下壓是其基本特點(diǎn)。行政權(quán)力的鏈條過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致權(quán)力的運(yùn)行效能大大下降，原本作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦，往往又下設(shè)了行政化色彩較濃的居委會(huì)或社區(qū)工作站，有些地方甚至還要把社區(qū)工作站打造成“準(zhǔn)街道辦”，導(dǎo)致基層管理層級(jí)過(guò)多，區(qū)、街道辦呈現(xiàn)出“二傳手”的趨勢(shì)，大量行政性事務(wù)下沉到居委會(huì)或社區(qū)工作站，使其同時(shí)承擔(dān)著大量的行政事務(wù)和社會(huì)治理任務(wù)。同時(shí)，上級(jí)各職能部門之間缺乏經(jīng)常性的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，片面強(qiáng)調(diào)各部門自身的任務(wù)要求，部門治理與屬地管理的協(xié)同性不強(qiáng)。例如各職能部門要求社區(qū)提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)，所需要的統(tǒng)計(jì)口徑并不一致，甚至同一部門做同一類調(diào)查時(shí)每次下發(fā)的表格格式都不一樣，造成社區(qū)工作人員經(jīng)常性重復(fù)上門、重復(fù)登記?；鶎釉疽呀?jīng)積累一定的數(shù)據(jù)資料，只要工作要求規(guī)范化，采用統(tǒng)一、固定的格式，就可以通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)自動(dòng)調(diào)取數(shù)據(jù)，但由于上級(jí)職能部門的要求經(jīng)常變動(dòng)，使得基層經(jīng)常要重新搜集數(shù)據(jù)填報(bào)，這種相對(duì)原始的登記手段，大大增加了工作量，效率低下，甚至在收集資料時(shí)還人為地制造了工作人員與居民的矛盾。

此外，相關(guān)職能部門有時(shí)下達(dá)任務(wù)只是發(fā)份文件，社區(qū)工作人員缺少專業(yè)知識(shí)，又得不到相應(yīng)指導(dǎo)，在開(kāi)展工作或執(zhí)行任務(wù)中困難重重，遇到問(wèn)題不知所為，很多工作并不能完全做到位。

另一方面，“市-區(qū)-街道-社區(qū)”的工作關(guān)系總體呈現(xiàn)出權(quán)責(zé)倒置的“漏斗型結(jié)構(gòu)”，具體表現(xiàn)為權(quán)力的層級(jí)式運(yùn)行、職能的部門式設(shè)置、責(zé)任的下壓式考核、資源的倒置式分配等特點(diǎn)。此種“漏斗型結(jié)構(gòu)”一旦固化為城市治理的體制特征，不但會(huì)出現(xiàn)行政鏈條冗長(zhǎng)、部門管理壁壘、任務(wù)下放隨意、治理資源欠缺等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且會(huì)通過(guò)自我強(qiáng)化的方式形成路徑依賴。市區(qū)“多頭”職能部門都“單向”地給街道和社區(qū)工作站委派任務(wù)，社會(huì)建設(shè)和治理的合力難以形成，導(dǎo)致街道辦和社區(qū)工作站疲于應(yīng)付各種考核、檢查、評(píng)比、創(chuàng)建等活動(dòng)，增加了行政成本，降低了行政效率。某些職能部門雖然都進(jìn)行了一些創(chuàng)新探索，但在落實(shí)過(guò)程中一些舉措往往難以從整體層面得到其他部門的配合和支持，導(dǎo)致行政資源不能有效整合，各部門獨(dú)立行事的困境制約著基層治理創(chuàng)新的深入推進(jìn)。

屬地管理原則使得行政成本增加、行政效率降低

基于“屬地管理”的原則，對(duì)于街道辦社區(qū)所管的轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生的任何事件，街道辦社區(qū)都必須掌握、處理和解決。根據(jù)這一原則，區(qū)各職能部門把大量工作任務(wù)下放到街道辦，對(duì)于上級(jí)政府下達(dá)的文件、指示精神，區(qū)政府也常會(huì)直接轉(zhuǎn)發(fā)至街道辦，并定期進(jìn)行檢查、考核，還會(huì)不時(shí)增設(shè)一些“一票否決”項(xiàng)，增大了街道辦的工作壓力。此外，還有許多在街道辦之外能單獨(dú)行使行政權(quán)的職能部門，如公安、消防、市場(chǎng)監(jiān)督、人社、城管、供水供電、郵政等部門，在“屬地管理”原則下，也常向街道辦布置任務(wù)，淡化了職能部門自身的主管責(zé)任。由于各部門都是自行安排工作，缺乏協(xié)調(diào)，再加上下達(dá)的任務(wù)有一定的隨意性，使得街道辦無(wú)法以統(tǒng)一的、規(guī)范的工作模式來(lái)完成，工作量大且效率低下，只能把精力集中在維穩(wěn)等個(gè)別“重點(diǎn)工作”上，對(duì)其他工作則可能采取應(yīng)付的態(tài)度，或者再簡(jiǎn)單下放到社區(qū)工作站或居委會(huì)。

片面強(qiáng)調(diào)“屬地管理”導(dǎo)致上級(jí)部門“重檢查、輕服務(wù)”，使得社區(qū)工作的開(kāi)展較為被動(dòng)。除了“一票否決”的檢查外，其他大大小小的檢查也都對(duì)社區(qū)工作人員構(gòu)成較大壓力，結(jié)果不理想會(huì)直接導(dǎo)致其受罰和追責(zé)；而相比之下，社會(huì)服務(wù)類工作是否高質(zhì)量完成對(duì)工作人員的影響要較小，在這種機(jī)制下，社區(qū)往往把有限的精力都用于應(yīng)付檢查，無(wú)暇顧及社會(huì)服務(wù)類型的工作。

信息碎片化：數(shù)據(jù)壁壘與治理智能化的要求不匹配

運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)基層治理的主動(dòng)性不強(qiáng)。由于政府職能部門長(zhǎng)期以來(lái)依賴傳統(tǒng)行政管理思維，依靠行政命令管理基層事務(wù)，一些部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員在基層治理中運(yùn)用以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息化工具時(shí)缺乏主動(dòng)性，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)基層治理的自覺(jué)意識(shí)不強(qiáng)、科技觀念欠缺。有關(guān)政府職能部門還沒(méi)有全面和系統(tǒng)地樹(shù)立“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的觀念，“互動(dòng)、開(kāi)放、協(xié)同和共享”的互聯(lián)網(wǎng)理念欠缺，在具體做法上依然對(duì)基層事務(wù)大包大攬，依靠行政命令處理問(wèn)題。

基層治理“信息孤島”問(wèn)題突出。目前有關(guān)城市基層治理的相關(guān)信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)暫未建立或未實(shí)現(xiàn)有效互聯(lián)互通，缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致各基層治理主體之間難以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。在基層治理過(guò)程中，垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)“信息孤島”“信息壁壘”和信息重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，垂直部門間信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同中存在的機(jī)制問(wèn)題尚未徹底解決，信息不對(duì)稱較為嚴(yán)重，從而容易造成決策失誤或工作滯后，未能實(shí)現(xiàn)信息整合、資源共享和效能提升。另外，基層尚未建成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，難以有效利用大數(shù)據(jù)和信息化手段，提高基層治理和服務(wù)的精確性和便利性，不能通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理狀態(tài)的全面感知、事件處置以及決策分析等，在應(yīng)急治理時(shí)出現(xiàn)“數(shù)據(jù)用不上”的尷尬。

數(shù)據(jù)采集方式落后且利用率不高。社區(qū)工作人員對(duì)各類信息采集與隱患排查一般都以人工“一對(duì)一”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的傳統(tǒng)形式記錄與報(bào)告，極大降低了信息采集與隱患治理的效率和質(zhì)量，重采集、輕分類、難使用的現(xiàn)象比較突出，同時(shí)也導(dǎo)致這些數(shù)據(jù)信息難以在各部門之間有效聯(lián)通。

互聯(lián)網(wǎng)+基層治理的配套制度不完善。數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)管理制度不完善，市級(jí)、區(qū)級(jí)信息化系統(tǒng)太多且分散，缺乏統(tǒng)一的入口，內(nèi)部管控系統(tǒng)不統(tǒng)一，造成各級(jí)政府管理、企業(yè)服務(wù)、居民服務(wù)混亂，不利于基層有序治理。同時(shí)，也給基層帶來(lái)數(shù)據(jù)重復(fù)采集、重復(fù)報(bào)送的問(wèn)題。如區(qū)、街道、各直屬部門因?yàn)槿粘９芾砗头?wù)的需要，都開(kāi)發(fā)了相應(yīng)的微信服務(wù)平臺(tái)，過(guò)多的服務(wù)入口導(dǎo)致公眾獲取信息和辦事需要關(guān)注各種不同的微信號(hào)，無(wú)法形成有效的統(tǒng)一入口，導(dǎo)致“居民辦事不知道去哪”的情況?；鶎右恍┚W(wǎng)站存在“僵尸版面”和“僵尸信息”，居民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)獲取社區(qū)服務(wù)信息的有效性和便捷性受限。

信息整合與共享機(jī)制不完善。在目前的基層治理過(guò)程中，對(duì)居民個(gè)人信息的采集是分部門、分條塊進(jìn)行的，比如流動(dòng)人口與出租屋管理部門、計(jì)生部門和公安部門各自為政，沒(méi)有建立統(tǒng)一的信息采集系統(tǒng)，三者之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享，導(dǎo)致諸多重復(fù)登記等情況。政務(wù)服務(wù)信息的發(fā)布也多為分部門進(jìn)行，沒(méi)有統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)，導(dǎo)致諸多信息交叉、信息沖突等現(xiàn)象，居民面對(duì)此類信息時(shí)無(wú)所適從。再者，政府職能部門之間沒(méi)有建立統(tǒng)一的信息共享查詢平臺(tái)，各個(gè)部門之間依然存在信息壁壘，導(dǎo)致大量公共數(shù)據(jù)難以共用。

基層治理信息系統(tǒng)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)欠缺。第一，信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、系統(tǒng)兼容性不夠。由于各職能部門、街道、區(qū)政府對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和共享目前無(wú)明確的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)協(xié)議，在居民辦理業(yè)務(wù)過(guò)程中，街道需要調(diào)取其他行業(yè)部門數(shù)據(jù)，當(dāng)某些行業(yè)部門以各種理由進(jìn)行推脫時(shí)，街道將無(wú)法有效的將數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)到位，拉長(zhǎng)了居民辦事等待的時(shí)間，同時(shí)也給基層辦事人員帶來(lái)了各種協(xié)調(diào)的困難。第二，政務(wù)、居務(wù)信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于政出多門或拘泥于局部利益, 對(duì)同一事物不同部門可能會(huì)得出不同的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，各種部門提供的數(shù)據(jù)往往存在沖突，造成各部門不愿發(fā)布或不敢發(fā)布政務(wù)信息的情況，從而導(dǎo)致信息發(fā)布的透明度不高。第三，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)欠缺。沒(méi)有建立完善的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，居民的網(wǎng)上服務(wù)評(píng)價(jià)過(guò)于簡(jiǎn)單，評(píng)價(jià)方式單一、評(píng)價(jià)結(jié)果難以有效運(yùn)用，而且沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)與公務(wù)人員工作績(jī)效的實(shí)際考核掛鉤，難以保證網(wǎng)上服務(wù)評(píng)價(jià)方式的多樣化和有效性。第四，基層治理中相關(guān)事件信息的采集、分類、處理標(biāo)準(zhǔn)欠缺。各垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)和部門采集的數(shù)據(jù)格式不一，導(dǎo)致目前共享的數(shù)據(jù)可利用率低。如計(jì)生部門采集的數(shù)據(jù)為A格式，民政部門采集的格式為B格式，那么民政獲取的計(jì)生部門數(shù)據(jù)就會(huì)出現(xiàn)無(wú)法兼容的情況。第五，基層政務(wù)服務(wù)有待統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化。目前，有些地方已建成區(qū)政務(wù)服務(wù)中心、街道公共事務(wù)中心以及社區(qū)黨群服務(wù)中心三級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，但缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌和規(guī)范，在不同街道、不同社區(qū)辦理同一事項(xiàng)，程序、服務(wù)存在較大差異。

【本文作者為深圳大學(xué)城市治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授；本文系教育部規(guī)劃項(xiàng)目“城市社會(huì)治理‘碎片化現(xiàn)象’的生成機(jī)理與消解路徑”（項(xiàng)目編碼：19YJA810002）、廣東省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力研究”（項(xiàng)目編碼：2019GXJK041）、廣東省教育廳重點(diǎn)平臺(tái)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“大都市治理困境與創(chuàng)新路徑研究”（項(xiàng)目編碼：2017WZDXM034）階段性成果】

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責(zé)編：蔡圣楠 / 賀勝蘭

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