【摘要】發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”正當(dāng)其時(shí)，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”創(chuàng)業(yè)門檻低、失敗風(fēng)險(xiǎn)低以及商品價(jià)格低，可以吸引至少六類人群就業(yè)，還能促進(jìn)出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷。但同時(shí)，社會(huì)和公共行政機(jī)關(guān)要對(duì)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”業(yè)態(tài)所具有的明顯的負(fù)外部性給予充分關(guān)注，重燃熄滅的煙火。要想實(shí)現(xiàn)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的有序發(fā)展，既要借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，賦予其合理的存在空間，也要“真刀實(shí)槍”地做好長(zhǎng)期規(guī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)則在前。

【關(guān)鍵詞】“地?cái)偨?jīng)濟(jì)” 保就業(yè) 新冠肺炎疫情

【中圖分類號(hào)】F724 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕后，李克強(qiáng)總理在回答記者提問(wèn)時(shí)提到“我們西部有個(gè)城市，按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)范，設(shè)置了3.6萬(wàn)個(gè)流動(dòng)商販的攤位，結(jié)果一夜之間有10萬(wàn)人就業(yè)。”同一天央視發(fā)布了一條消息：為適應(yīng)常態(tài)化疫情防控形勢(shì)，中央文明辦在今年全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)指標(biāo)中，已明確要求不將占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販列為考核內(nèi)容。一夜之間，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”家喻戶曉。這里的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”是指通過(guò)擺地?cái)偒@得收入來(lái)源而形成的經(jīng)濟(jì)形式，可以分為包括個(gè)體工商戶的廣義“攤販經(jīng)濟(jì)”和僅指無(wú)固定場(chǎng)所無(wú)證無(wú)照狹義的流動(dòng)攤販。

發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”正當(dāng)其時(shí)，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”創(chuàng)業(yè)門檻低、失敗風(fēng)險(xiǎn)低以及商品價(jià)格低，可以吸引至少六類人群就業(yè)，還能促進(jìn)出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷

有序放開“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”來(lái)得恰逢其時(shí)。當(dāng)前，新冠肺炎疫情正在全球蔓延，大量以外貿(mào)為生的企業(yè)面臨著海外訂單縮減，乃至取消。酒店、餐飲等服務(wù)業(yè)為了開源節(jié)流、生存下去，一些企業(yè)調(diào)到了“節(jié)能模式”，已經(jīng)出現(xiàn)裁員的現(xiàn)象，以此確保企業(yè)在關(guān)鍵時(shí)期能夠存活下去，也有一些企業(yè)已經(jīng)關(guān)門倒閉，從而導(dǎo)致失業(yè)和面臨失業(yè)的人員在增加。疫情之下，店鋪經(jīng)濟(jì)遭受重壓，倒閉、關(guān)店、退租之后，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”或成為失業(yè)人員再就業(yè)的首選。“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”作為城市邊緣的一種邊緣經(jīng)濟(jì)主要代表為流動(dòng)攤販，一直被認(rèn)為是影響市容環(huán)境的關(guān)鍵因素，甚至被貶稱為城市“牛皮癬”。但“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，就是能夠廣泛吸納就業(yè)。

“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”本身具有“三低”特質(zhì)，使它具有一些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一是創(chuàng)業(yè)門檻低，沒(méi)有店鋪?zhàn)饨鸬膲毫?，沒(méi)有太高的學(xué)歷、技能要求，很多人支個(gè)小攤、打開私家車后備箱就能賣貨；二是失敗風(fēng)險(xiǎn)低，船小好調(diào)頭，從業(yè)者即便失利也能迅速“滿血復(fù)活”；三是商品價(jià)格低，能讓居民擁有更多選擇，享受更多實(shí)惠。相對(duì)于其他成本高、前期投入大的行業(yè)，低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的“擺地?cái)?rdquo;，為疫情下急需現(xiàn)金流止血的創(chuàng)業(yè)者提供了一個(gè)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)新思路?；蛟S，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”將成為店鋪經(jīng)濟(jì)的前置商業(yè)形態(tài)：想開店？先擺攤。通過(guò)擺攤驗(yàn)證需求后，再慢慢開店壯大。

一般研究認(rèn)為，我國(guó)主要有六類勞動(dòng)者受不同原因驅(qū)使投身到“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”當(dāng)中：一是為了逃離低工資、高強(qiáng)度的工廠或服務(wù)業(yè)部門的工人；二是為了緩解種田收入不足和農(nóng)村貧困生存壓力以及向往城市生活的農(nóng)民；三是下崗工人、殘障者、流浪漢、刑滿釋放人員等就業(yè)困難群體；四是為了應(yīng)對(duì)和克服生意失敗、經(jīng)營(yíng)困難的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者；五是為了彌補(bǔ)低工資，兼職擺地?cái)偩S持生計(jì)的城市工薪階層；六是特殊需要或具備特殊技能為實(shí)現(xiàn)自己的愿望或滿足心靈需要參與擺攤的人。而且對(duì)于“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，有研究者認(rèn)為在各個(gè)環(huán)節(jié)都將迎來(lái)一波新的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，也就是說(shuō)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”還能帶來(lái)創(chuàng)業(yè)，形成新的產(chǎn)業(yè)鏈，并促進(jìn)出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷擴(kuò)大內(nèi)需，減少出口依賴；提升產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)水平。

產(chǎn)業(yè)鏈的完善表現(xiàn)在上游供應(yīng)鏈：商品的研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、采購(gòu)等；中游的品牌：在電商、實(shí)體店、直播帶貨之外，地?cái)倢⒖赡艹蔀橐环N新零售形態(tài)，與之對(duì)應(yīng)也可能誕生一批新的商品品牌；下游的渠道：以地?cái)倿楹诵牡牧闶奂傲闶?ldquo;新基建”服務(wù)；第三方服務(wù)：營(yíng)銷、支付、貨架、物流倉(cāng)儲(chǔ)、物業(yè)等服務(wù)。

社會(huì)和公共行政機(jī)關(guān)要對(duì)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”業(yè)態(tài)所具有的明顯的負(fù)外部性給予充分關(guān)注，重燃熄滅的煙火

第一，擾亂城市交通秩序，城市流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)是在城市人流多的交通主干道扎堆經(jīng)營(yíng)，極易造成人員與車輪的堵塞問(wèn)題，進(jìn)而釀成交通事故；第二，環(huán)境污染問(wèn)題，城市流動(dòng)攤販在出售食品與副食品的過(guò)程中，可能會(huì)將所制造的垃圾隨處丟棄，攤販招徠客人時(shí)大聲吆喝，制造噪音污染，影響周邊居民正常的生產(chǎn)與生活，出售的食品，有的可能沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)范化處理，影響公共衛(wèi)生安全；第三，欺詐經(jīng)營(yíng)與產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，鑒于攤販經(jīng)營(yíng)不固定的性質(zhì)，產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題可能難以保證，而且買賣過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)缺斤少兩等欺詐經(jīng)營(yíng)行為，損害消費(fèi)者的權(quán)益；第四，公共安全問(wèn)題，堵塞公共建筑安全出口，例如，大型劇院、體育賽事場(chǎng)館、大型百貨大樓的安全疏散通道，這些公共場(chǎng)所的安全通道如果被堵塞，在發(fā)生火災(zāi)、爆炸、有毒氣體泄露的情況下極易造成人員踩踏的悲劇，增加公共安全的隱患；第五，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”業(yè)態(tài)由于監(jiān)管困難，部分可能涉及違法商品買賣。例如，出售管制刀具、仿真槍支、違禁藥品、虛假發(fā)票等違法商品，增加社會(huì)安全隱患。

如何平衡城市秩序與攤販利益？如何消解攤販的負(fù)外部性？如何平衡人們外出消費(fèi)的交通、人身安全、飲食安全等成本與攤販的利益？把這些細(xì)節(jié)放在一起，就是一個(gè)龐大而系統(tǒng)的城市治理工程。凡事皆有兩面，過(guò)嚴(yán)監(jiān)管，壓制經(jīng)濟(jì)活力。過(guò)松監(jiān)管，容易放大問(wèn)題。這考驗(yàn)著每一個(gè)城市的管理智慧?？磥?lái)，要讓“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”有序發(fā)展，既要賦予其合理的存在空間，也要“真刀實(shí)槍”地做好長(zhǎng)期規(guī)制。別“一禁了之”剛走，“放任不管”又來(lái)稱霸。

繼2020年3月15日成都出臺(tái)“五允許一堅(jiān)持”服務(wù)措施后，5月28日又發(fā)布《成都市城市管理委員會(huì)關(guān)于建立城市管理“八項(xiàng)機(jī)制”深化柔性管理服務(wù)助力“六保”任務(wù)落實(shí)落地的意見》，深入推進(jìn)柔性管理服務(wù)。“五允許一堅(jiān)持”的升級(jí)版對(duì)原有措施進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，這可以說(shuō)是精細(xì)化管理的樣本，什么能做、什么不能做，一目了然。許許多多城市在謀劃在開放，攤販獲得了重生。

人間處處有煙火，各國(guó)攤販管理的三種類型：放任式、引導(dǎo)式以及普遍采取的管理式或許可證式

世界各國(guó)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，無(wú)論是大都會(huì)還是小城鎮(zhèn)，無(wú)論是核心區(qū)還是邊街小巷，都有固定的或者是流動(dòng)的攤點(diǎn)。各國(guó)不僅都允許攤販的存在，還形成不同的制度予以規(guī)范和保護(hù)?？梢詫傌湽芾砟Ｊ絼澐譃樗姆N類型。第一種為放任式，以國(guó)際大都會(huì)著稱的泰國(guó)首都曼谷的攤販管理模式為代表，但放任式并不是完全不管。在曼谷，從最繁華的商業(yè)街到偏僻的居民區(qū)，處處都可以看見城市流動(dòng)攤販的身影。曼谷有專門的部門對(duì)攤販進(jìn)行登記與管理，但非法的比合法登記的攤販多，政府管理攤販的理念是：弱勢(shì)群體的生存權(quán)比市容重要，也比市民走路的便利更重要，不讓其擺攤設(shè)點(diǎn)也許會(huì)引發(fā)類似于偷搶等治安案件，危害整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，于是采取的管制方式是放任式或半放縱狀態(tài)的，對(duì)于沒(méi)有得到許可的攤販即使被查處也只能處以不超過(guò)500泰銖的罰款，且不能沒(méi)收經(jīng)營(yíng)物品與工具。

第二種為引導(dǎo)式，以韓國(guó)和菲律賓的攤販管理為代表。在韓國(guó)只要在申請(qǐng)加入“小攤主協(xié)會(huì)”獲得批準(zhǔn)后就可以開始經(jīng)營(yíng)，一般是沒(méi)有稅收。韓國(guó)政府對(duì)攤販的管理總體上采用區(qū)域管理的辦法，將市區(qū)分為三類：第一類絕對(duì)禁止區(qū)域，包括主干道、火車站、汽車站、廣場(chǎng)人行道等區(qū)域；第二類是相對(duì)禁止區(qū)域，在這里對(duì)攤位的規(guī)模、擺攤的時(shí)間和經(jīng)營(yíng)范圍有嚴(yán)格的規(guī)定；第三類是誘導(dǎo)區(qū)域，一般包括和住宅區(qū)分離的城市外圍的空地，車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間形成的傳統(tǒng)市場(chǎng)內(nèi)的道路。但對(duì)經(jīng)營(yíng)時(shí)間有一定的限制。菲律賓首都馬尼拉的攤販多為出售一些當(dāng)?shù)靥厣称罚@些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)多作為攤販家庭收入的主要來(lái)源。一方面，政府對(duì)攤販經(jīng)營(yíng)者提出一些要求，主要是保持經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的整潔、遮蓋熟食、只占用一半的人行道，征得沿街商店店主的同意方可在其門口經(jīng)營(yíng)；另一方面，政府在攤販經(jīng)營(yíng)集中的地點(diǎn)提供可供飲用的水源進(jìn)行食品加工與器具清洗，補(bǔ)助可防止灰塵與昆蟲的手推車，不定期進(jìn)行食品抽查，保證食品安全。

第三種為管理式或許可證式，這是普遍采取的對(duì)攤販管理的方式。在英國(guó)，對(duì)攤販經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行立法與管理的權(quán)限在地方，在英格蘭與威爾士地方政府都頒布相關(guān)法令，要求街頭攤販取得當(dāng)?shù)卣慕?jīng)營(yíng)許可，并與韓國(guó)一樣對(duì)街道作三類劃分，根據(jù)不同區(qū)域類型控制攤販數(shù)量或收取稅費(fèi)。美國(guó)同樣也要求攤販提前向經(jīng)營(yíng)地市當(dāng)局提出申請(qǐng)，但對(duì)營(yíng)業(yè)時(shí)間、營(yíng)業(yè)地點(diǎn)和營(yíng)業(yè)方式都有種種規(guī)定。任何人只要提供個(gè)人證件、聯(lián)系地址與電話、貨物的合法來(lái)源、合作者之間的書面協(xié)議書等資料信息，只需數(shù)周就可以獲得批準(zhǔn)。在華盛頓、紐約等大城市，市政當(dāng)局規(guī)劃出一些露天的攤販點(diǎn)，供民眾申請(qǐng)，一些商業(yè)區(qū)也會(huì)在周末被規(guī)劃成跳蚤市場(chǎng)，供攤販經(jīng)營(yíng)，一些大型的商場(chǎng)也提供一定比例的攤販經(jīng)營(yíng)點(diǎn)，攤販需要交稅，對(duì)“非法攤販”警察記錄身份等相關(guān)信息，并依據(jù)所違反的規(guī)定開具罰單，但不沒(méi)收物品。

要想實(shí)現(xiàn)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的有序發(fā)展，既要賦予其合理的存在空間，也要“真刀實(shí)槍”地做好長(zhǎng)期規(guī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)則在前

第一，城市治理理念的變革和升華，保留城市應(yīng)有的“煙火氣”。城市是人民城市，人民需要怎么樣的城市更多的由這個(gè)城市的人民來(lái)決定。城市規(guī)劃、建設(shè)、管理乃至風(fēng)格，地方人大要征求市民意見，人大要主導(dǎo)。城市管理者要更多關(guān)注城市歷史、城市內(nèi)涵，關(guān)注居住在此的人民的喜怒哀樂(lè)，既要城市“面子”，更要人民群眾實(shí)際生活幸福這個(gè)“里子”，而關(guān)乎民生的攤點(diǎn)攤販的存在是核心，是“里子里的里子”。

第二，要落實(shí)城市治理權(quán)限主要在地方在城市，有《中華人民共和國(guó)立法法》為依據(jù)。中央過(guò)多干預(yù)城市具體如何治理，如何規(guī)劃，如何管理馬路，顯然不符合央地權(quán)限劃分原則，缺少了城市特色和競(jìng)爭(zhēng)。中央文明辦不再把街道、市容市貌、擺攤設(shè)點(diǎn)等作為文明城市建設(shè)的指標(biāo)，給了一個(gè)進(jìn)一步厘清央地事權(quán)的契機(jī)，抓緊清理城市管理法律法規(guī)規(guī)章，下放和明確城市管理權(quán)限。

第三，建立攤販簡(jiǎn)易登記制度。借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在法國(guó)，流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)證照的辦理非常便捷，本人直接辦理、郵寄或者網(wǎng)上投寄都行，符合法律條件的經(jīng)營(yíng)者，還可以依據(jù)相同的渠道申請(qǐng)補(bǔ)助、貸款和減免稅，只要滿足法規(guī)要求的條件，經(jīng)營(yíng)者足不出戶，便可辦好一切減免手續(xù)。我國(guó)根據(jù)分級(jí)分類管理原則，由省市級(jí)政府制定流動(dòng)攤販登記表和登記證，由攤販本人在互聯(lián)網(wǎng)或到街道城管機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，登記事項(xiàng)只需姓名、身份證號(hào)、住所、聯(lián)系電話、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、營(yíng)業(yè)社區(qū)即可，登記和登記證僅收取成本費(fèi)。我國(guó)流動(dòng)攤位基本可以劃分為五類：第一類是流動(dòng)飲食攤點(diǎn)和水果攤點(diǎn)，第二類是流動(dòng)百貨，第三類是流動(dòng)菜農(nóng)和果農(nóng)，第四類是書籍文玩，第五類是修理與服務(wù)。從流動(dòng)攤位經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)與公眾利益關(guān)系的角度看，飲食類攤位事關(guān)消費(fèi)者的飲食安全，必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理。而除此之外的流動(dòng)攤位，則允許其在法律禁止經(jīng)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)范圍外自行變更營(yíng)業(yè)范圍。

第四，攤販管理要遵循公開、平等和競(jìng)爭(zhēng)的原則，應(yīng)對(duì)諸如黃金地段租賃者“坐地起價(jià)”，攤位費(fèi)畸高等問(wèn)題。政府要科學(xué)規(guī)劃，哪些街道哪些地段可以占道，哪些時(shí)間段可以搞馬路市場(chǎng)，流動(dòng)商販的活動(dòng)區(qū)域如何劃定，一方面要科學(xué)，要滿足攤販最大程度的需要；另一方面，要預(yù)見并盡可能避免與居民發(fā)生的矛盾糾紛。還要將在哪兒可以擺攤、有多少攤位、攤位開放時(shí)間等信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體、現(xiàn)場(chǎng)公開。馬路等公共區(qū)域規(guī)劃為攤位區(qū)域的，可以參照對(duì)共享單車劃黃線的管理辦法對(duì)攤販實(shí)施管理。對(duì)于有數(shù)量限制或經(jīng)營(yíng)條件較好的地方，應(yīng)當(dāng)引入平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)為了限制相對(duì)強(qiáng)大的商人壟斷有利的經(jīng)營(yíng)攤位和環(huán)境，應(yīng)當(dāng)建立向貧困戶、低保家庭和有其他特殊需要的群體傾斜的制度。對(duì)于經(jīng)營(yíng)有一定規(guī)模，經(jīng)濟(jì)效益較好的商戶，應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)其登記為個(gè)體工商戶。

第五，攤位使用要不要交費(fèi)，不能一概而論，對(duì)于相對(duì)偏僻的街頭巷尾和城鄉(xiāng)結(jié)合部，使用公共空間應(yīng)當(dāng)遵循免費(fèi)使用原則。而對(duì)于中心區(qū)域和次中心區(qū)域，為避免過(guò)于擁擠和爭(zhēng)搶，除給予特殊人群以照顧外，可以采取隨機(jī)抽簽以及交使用費(fèi)的形式，使用費(fèi)與公共停車費(fèi)一樣收繳入國(guó)庫(kù)，用于管理費(fèi)用支出。對(duì)于集體土地或已經(jīng)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的國(guó)有土地在遵守相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上用于攤點(diǎn)的，可以走市場(chǎng)化道路適當(dāng)收取管理費(fèi)，避免諸如攤位租賃費(fèi)畸高等現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)行政法研究所副所長(zhǎng)、法學(xué)院教授，政府法治研究院教授）

責(zé)編/謝帥 美編/王夢(mèng)雅

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