【摘要】城市治理面臨城市化本身的城市病頑疾，行政體系自身的碎片化以及突發(fā)性外部沖擊的挑戰(zhàn)，這三個挑戰(zhàn)分別來自社會系統(tǒng)、行政系統(tǒng)及自然系統(tǒng)，此前一直困擾城市健康運行，是因為并未將其作為生命體來對待，采用了“人對物”的治理框架，而城市生命體對這些難題給出新的破解視角。城市生命體是對城市發(fā)展與城市治理提出的新的更高的要求，是城市的高級階段，具有生態(tài)性、整體性、連接性和有限性等特征，在此基礎(chǔ)上的城市治理創(chuàng)新，要在體系上實現(xiàn)行政系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)的高度融合；在目標上通過解決克服碎片化的障礙實現(xiàn)生命體的完整性；在治理路徑上，進一步將適應(yīng)單場景的單功能網(wǎng)絡(luò)治理拓展為適應(yīng)多場景的多功能網(wǎng)絡(luò)。對于城市治理的實踐，通過功能分層、多元共生和組織演化等制度性改革來實現(xiàn)面向生命體的城市治理。

【關(guān)鍵詞】城市生命體 城市治理 治理網(wǎng)絡(luò) 【中圖分類號】C912.81 【文獻標識碼】A

作為滿足人類生活、生產(chǎn)與發(fā)展需要的集聚空間，城市是代表人類進步的重要標志，其治理能力的高低則關(guān)系到人民美好生活的實現(xiàn)程度。中國的城市發(fā)展以及城市政策在近五年內(nèi)經(jīng)歷了幾次重要的變遷與升級。從2015年中央城市工作會提出“尊重城市規(guī)律、完善城市治理體系、提升城市治理能力”，到2019年黨的十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，再到2020年3月習(xí)近平總書記在武漢考察時進一步強調(diào)，“城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市”。可以看出這三個階段是不斷升級迭代的過程，第一階段是突出“城市治理”，強調(diào)從傳統(tǒng)城市管理到城市治理的升級，重點解決城市病問題；第二階段是通過提升城市承載和資源優(yōu)化配置能力，實現(xiàn)城市的擴容；第三階段是在遭遇外部沖擊下，對城市生命體健康生長規(guī)律進一步思考與總結(jié)，以維護城市生命體的健康與生長。

本文以城市治理目前遇到的現(xiàn)實困境以及主要治理模型為基礎(chǔ)，把脈城市生命體的健康維持、運轉(zhuǎn)與成長必須解決城市治理的功能碎片化頑疾，并試圖從結(jié)構(gòu)機理的角度理解城市生命體生長，提出以融合“社會系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與自然系統(tǒng)”的城市治理多功能網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)的機理、結(jié)構(gòu)以及城市治理升級路徑。

城市治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

一是城市病頑疾。由于工業(yè)化進程的加快，人口集聚的速度和規(guī)模急劇提升，市場驅(qū)動下的人口流動與城市公共服務(wù)及生存空間供給剛性約束之間的矛盾不斷加深，于是帶來公共服務(wù)、設(shè)施等的供求出現(xiàn)總量、結(jié)構(gòu)以及周期性不均衡的狀態(tài)。城市病的產(chǎn)生并不是中國特有的現(xiàn)象，這一過程符合全球城市化進程的必然規(guī)律，只是由于中國城市化相對于其他國家來說速度更快、人口規(guī)模更大，因此問題暴露也更明顯。從生命體的角度來看，這屬于成長中的生理性疾病現(xiàn)象。

二是碎片化困境。雖然城市工作已經(jīng)強調(diào)從管理到治理，但是治理結(jié)構(gòu)依然與地方行政管理體系高度重合。地方行政管理體系強調(diào)職能清晰分工與邊界劃分，以提升部門運作效率，進而形成了每個部門管理每個領(lǐng)域的“一畝三分地”現(xiàn)象 ，由此產(chǎn)生城市治理的行政碎片化困境。雖然在碎片化困境中城市依然可以運轉(zhuǎn)，但是需付出高昂的協(xié)調(diào)成本，也會面臨不協(xié)調(diào)的風險。這種行政碎片化現(xiàn)象，是在工業(yè)社會行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)下形成的長期路徑依賴，從生命體的角度來看是運轉(zhuǎn)習(xí)慣造成的亞健康。

三是外部沖擊。這里的外部并非單指空間上的外部性，而是指城市正常運轉(zhuǎn)體系以外的非預(yù)測性，且對城市生命體產(chǎn)生有害困擾的突發(fā)因素。由于人類對自然系統(tǒng)本身的認識處于不斷推進過程，對許多突發(fā)因素還無法完全精確預(yù)料，如地震、颶風等自然災(zāi)害，由氣流、水流等帶動的生態(tài)性環(huán)境污染，以及未知的病毒或其他生物、衛(wèi)生環(huán)境等引發(fā)的疫情等。這些外部沖擊的產(chǎn)生具有非完全預(yù)測性，而其對城市系統(tǒng)的破壞是廣泛、深入且嚴重的。對生命體而言，屬于外部不可抗力的突發(fā)性侵入。

上述三個挑戰(zhàn)分別來自社會系統(tǒng)、行政系統(tǒng)及自然系統(tǒng)，此前一直困擾城市健康運行，是因為并未將其作為生命體來對待，采用了“人對物”的治理框架，因此需要從城市生命體的特征角度重新理解治理可能的模式。

城市生命體具有生態(tài)性、整體性、連接性、有限性四大特征

結(jié)合上述現(xiàn)實挑戰(zhàn)，對城市生命體不能僅從一般性城市生態(tài)角度來理解，需要對城市生命體的特征進行更為全面的剖析，圍繞生命體結(jié)構(gòu)機理，提出城市生命體的四種特征。

生態(tài)性。生命的存在本身就是生態(tài)觀的體現(xiàn)，生命是一切的前提，敬畏城市、善待城市就是在強調(diào)城市生命的客觀存在。各項城市建設(shè)如“海綿城市、智慧城市”等均需要以此為前提，如同人的智慧要建立在健全的軀體上一樣，城市的智慧也要建立在健全的生命體之上。城市同大自然一樣，其生命本身需要得到尊重與善待，肯定城市生態(tài)性的基礎(chǔ)上，就必須承認城市具有產(chǎn)生非均衡“病態(tài)”的概率。

整體性。城市是具有生命特征的有機體，需要從完整的角度看待，而不應(yīng)孤立且分割城市要素及其問題。對于有機體而言，其生命的維持要通過其內(nèi)在要素之間的聯(lián)系、傳輸與循環(huán)，以及內(nèi)部要素與外界環(huán)境的聯(lián)系實現(xiàn)。如同生物體一樣，機體各部分各司其職，不可分割。因此，組成城市的所有要素之間是普遍聯(lián)系的，任何試圖分割城市要素，都可能造成局部生命力的減弱或消亡，進而造成全局層面的非均衡或消亡。城市生命體不僅是城市行政邊界或地理邊界范圍內(nèi)的孤立生命體，還要將其放置在一個區(qū)域生命體中。

連接性。生命體作為一個整體，維持其健康運轉(zhuǎn)需要各要素之間有效連接，以實現(xiàn)要素間的傳輸。這種連接包括物理連接和社會連接兩類，物理連接指城市內(nèi)部及外部的基礎(chǔ)設(shè)施層面，包括人口流動的交通線路、物質(zhì)流動的城市管網(wǎng)、信息傳遞的通訊網(wǎng)絡(luò)，以及以5G、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新基建等。而社會連接主要是社會各組織及個人之間結(jié)成的關(guān)系，比如社會組織、協(xié)作小組、聯(lián)席會等，最典型的是現(xiàn)在提出的社會治理共同體，即城市生命體的連接載體。從連接范圍來看，又分為內(nèi)部連接和外部連接，除了城市要素范圍內(nèi)的連接，還包括都市圈、城市群、合作區(qū)等連接構(gòu)成了城市的區(qū)域命運共同體。這些連接主要體現(xiàn)為對象、強弱、性質(zhì)、方向、方式和結(jié)構(gòu)，連接的特征存在最優(yōu)值，連接是否處于最優(yōu)則決定了生命體運轉(zhuǎn)的健康程度。

有限性。作為生命體，城市綜合承載力本質(zhì)上是社會系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和自然系統(tǒng)的整體利用、消耗、再生和抗壓能力的集合，每個系統(tǒng)均存在極限，導(dǎo)致對城市病、碎片化以及外部沖擊帶來的侵入或影響的免疫與抵抗能力也是有限的。一是自然系統(tǒng)的抗壓有限性。構(gòu)成城市的物理要素本身存在極限抗壓能力，由于物質(zhì)系統(tǒng)具有專用性，其載荷、用途和功能并不能隨著問題靈活調(diào)整，使得緩解風險的能力有限。二是行政系統(tǒng)的理性有限性。決策科學(xué)一再強調(diào)，作為行政系統(tǒng)的政府主體，受到有限理性的約束，不能完全預(yù)測并作出最優(yōu)決策，往往尋求滿意解，也難以達成有效的集體行動。三是社會系統(tǒng)的生理有限性。個體生命受到各種生理性制約，早在凱恩斯主義興起時，其政策主張就認為失業(yè)不僅是經(jīng)濟問題，更是社會問題，勞動者有限的生命維持周期不能等待“長期”的市場出清結(jié)果。

面向生命體的城市治理創(chuàng)新

結(jié)合城市面臨的挑戰(zhàn)和生命體特征，可以對長期困擾城市治理的難題給出新的破解視角，同時也對城市治理體系提出新的定位指向。生命體在自然系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之中存在著廣泛的約束，城市治理的創(chuàng)新需要承認有限性、克服有限性，在考慮生命體有限性特征的約束下進行創(chuàng)新，而創(chuàng)新的途徑體現(xiàn)在自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)以及整個體系的升級與變遷。

城市治理體系創(chuàng)新：自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與行政系統(tǒng)融為一體。治理體系包括自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和行政系統(tǒng)三個方面，而體系的變遷則體現(xiàn)為三者的結(jié)構(gòu)關(guān)系。自然系統(tǒng)是由一切給定的自然資源、環(huán)境的原生性物質(zhì)構(gòu)成；社會系統(tǒng)是由以人的生存、發(fā)展形成的社會文化、習(xí)俗、規(guī)范及其互動的關(guān)系構(gòu)成；行政系統(tǒng)則是以政府為核心，作為公共代理人身份出現(xiàn)的一系列公共組織，及其政策、制度與行動。城市治理的前提與基礎(chǔ)性問題是如何將行政系統(tǒng)納入自然和社會系統(tǒng)，形成適應(yīng)城市生命體的生存與成長的生態(tài)環(huán)境。這樣一來，就比較好理解發(fā)展方式轉(zhuǎn)型對城市的意義，增長方式來自行政體系的決策與激勵，而如果以增長為唯一目標，則必然帶來對資源掠奪和環(huán)境破壞，則是將行政體系至于自然體系之上的控制，而由馬太效應(yīng)產(chǎn)生的社會貧富差距加劇了階層分割，則是對社會體系穩(wěn)定的一種破壞，難以形成共生。

于是，城市生命體的生態(tài)性特征決定了城市治理的體系要充分考慮自然與社會系統(tǒng)的地位，以生長和健康為目標，構(gòu)成行政、社會與自然三者高度融合、深度嵌入的生態(tài)系統(tǒng)，治理體系的邊界就是要適應(yīng)生命體的存在邊界，與之重合度越高，則治理體系越健康。如圖所示，城市治理體系經(jīng)歷三個階段，第一個階段是行政系統(tǒng)主導(dǎo)下的控制型治理，行政系統(tǒng)與社會和自然系統(tǒng)之間形成管理與被管理關(guān)系，社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)之間也是單向占有關(guān)系，自然系統(tǒng)處于被動局面。第二階段是通過城市治理中的行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的嵌入，也就是治理體系中強調(diào)的多元主體協(xié)同合作，逐漸解決行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)分離控制的問題。第三階段是三者的融合，促使三個系統(tǒng)間彼此依賴?？梢钥吹?，治理體系演進的趨勢是將三個系統(tǒng)融為一體，實現(xiàn)生命體與治理體系的重合。

城市治理目標創(chuàng)新：探索功能組合效應(yīng)，降低功能分割趨勢。對于城市生命體而言，整體性體現(xiàn)為城市構(gòu)成各要素之間的不可分性和作用傳導(dǎo)性，決定了城市治理的目標是要緩解“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化治理。碎片化治理主要發(fā)生在行政體系之中，“碎片化”強調(diào)在行政系統(tǒng)中部門、區(qū)域與層級之間的權(quán)力、偏好與能力的差異化難以形成共同的目標與行動。對于城市生命體而言，當遇到內(nèi)部機能或外部沖擊時，會在問題定義上將責任歸屬碎片化，也就是本屬于綜合性功能問題，卻被定義為某個單一部門問題，比如大氣污染或者突發(fā)疫情等，往往直接界定為環(huán)境保護或者衛(wèi)生防疫部門的責任，但是單個部門無法應(yīng)對，致使治理失效。又或者問題被定義為一個跨層級、跨地區(qū)或跨功能性問題，但是在處理過程中，交易成本和合作風險普遍存在，應(yīng)對問題中所需要的信息、技術(shù)、資源、權(quán)力等要素無法合理地分享、共享或分配，依然會導(dǎo)致治理的低效甚至失敗。

這種碎片化的制度性集體行動困境不僅在行政系統(tǒng)中會發(fā)生，社會系統(tǒng)內(nèi)部以及在行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間，依然普遍存在。只要存在外部性、公共性和復(fù)雜性，單個組織沒有意愿或者即使有意愿也沒有能力有效應(yīng)對的情況下，碎片化都會存在。這與工業(yè)化社會發(fā)展的專業(yè)化分工有著密切關(guān)系，細化分工使得每一個單元有動力對自身分工進行專用性投資，形成了專用性資產(chǎn)，使得專業(yè)內(nèi)和專業(yè)外協(xié)作的交易成本和風險加劇。不僅如此，在科層治理和競爭性治理模式下，政府部門、行政區(qū)、社會組織之間的各種競賽，也強化了功能分割，從而導(dǎo)致碎片化困境進一步惡化。在工業(yè)化初期形成的官僚組織與市場組織的格局下，城市公共事務(wù)逐漸按照“功能”劃分組織，而這種組織劃分又為了政府職能劃分逐漸融合，于是政府職能的行政管理與城市公共事務(wù)管理逐漸重合，并以自我強化的方式產(chǎn)生路徑依賴效應(yīng)。對于適用于供給生命體運轉(zhuǎn)的各項功能而言，不再是單功能運轉(zhuǎn)，任何一個單功能的停滯或者減緩，都可能帶來其他功能的損傷或壞死，進而導(dǎo)致整體功能癱瘓。城市治理的目標是要探索功能組合效應(yīng)，即在保證完整性的目標下，如何進行功能組合，逐漸降低功能的組織單一化和專用性投資帶來的功能分割趨勢。

城市治理途徑創(chuàng)新：形成超網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以應(yīng)對多場景風險。現(xiàn)有的城市治理理論強調(diào)從競爭到合作，從合作到協(xié)同，從協(xié)同到網(wǎng)絡(luò)的推進鏈條。但是在城市生命體的視角下，連接性已作為維持城市生存與健康成長的必要因素，也成為解決治理碎片化的必要方式，而連接網(wǎng)絡(luò)也不僅僅是單功能的連接，需要加以創(chuàng)新。城市生命體的特征中，我們提出了連接的六個維度——對象、強弱、性質(zhì)、方向、方式和結(jié)構(gòu)，只有實現(xiàn)有效連接，才可能保證生命體的整體性，從這個角度來說，連接性特征是治理目標的途徑。目前部門間協(xié)同、區(qū)域間合作、公私伙伴間也進行了推進，但是適應(yīng)城市生命體的網(wǎng)絡(luò)需要新的特征。無論是對于大氣污染還是新冠肺炎疫情這樣的突發(fā)性外生沖擊，我們不難發(fā)現(xiàn)以合作為中心的連接關(guān)系和以網(wǎng)絡(luò)為形態(tài)的連接結(jié)構(gòu)要實現(xiàn)有效連接都需要網(wǎng)絡(luò)治理的創(chuàng)新。

與現(xiàn)有城市治理網(wǎng)絡(luò)理論僅強調(diào)社會性形成的“單功能”與“單場景”網(wǎng)絡(luò)不同，生命體下的網(wǎng)絡(luò)對行政系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)連接所組成的結(jié)構(gòu)，其性質(zhì)是行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)組成的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，節(jié)點就是網(wǎng)絡(luò)中的神經(jīng)元，這些神經(jīng)元之間交互連接組成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系，這種連接的牢固性因反復(fù)使用而增強，因失用而減弱，這種網(wǎng)絡(luò)具有自學(xué)功能、魯棒性、容錯性以及并行分布式處理等特點。于是，作為神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的城市生命體治理網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出全新的任務(wù)、屬性與結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)連接的對象需要從局部到全局。在對象上要實現(xiàn)全向連接，也就是要實現(xiàn)所有要素之間的互聯(lián)互通，包括形成體內(nèi)網(wǎng)絡(luò)和體間網(wǎng)絡(luò)。全向連接需要對現(xiàn)有行政體系“上下同構(gòu)、左右對等”的連接方式加以創(chuàng)新，實現(xiàn)“非對等、非隸屬”主體間的有效連接。網(wǎng)絡(luò)連接的強弱決定于各治理主體之間信息、資源等交換與共享的需要。網(wǎng)絡(luò)連接的性質(zhì)，主要體現(xiàn)在主體之間的沖突、競爭、合作、協(xié)同、協(xié)調(diào)等，在城市生命體連接的性質(zhì)上則更加強調(diào)協(xié)調(diào)的作用，就是在主體間無論是競爭和合作，都減少無謂的福利損失，也就是在承認人與社會組織的有限理性追求個體最大化的動機下，通過協(xié)調(diào)的引入，實現(xiàn)個體間連接行為對公共目標與價值的促進作用，從而降低資產(chǎn)專用性帶來的連接風險。

在城市治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面，治理實踐中的功能協(xié)同，并非由行動者獨立個體組成的單個網(wǎng)絡(luò)，由于每個行動者都來自既有功能網(wǎng)絡(luò)，功能協(xié)同是由一個個既有的功能網(wǎng)絡(luò)重新連接而成的，于是生命體治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是通過多網(wǎng)絡(luò)交互實現(xiàn)功能融合，屬于超網(wǎng)絡(luò)（Network of Network）。超網(wǎng)絡(luò)直觀來說，就是網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)，包含了不同性質(zhì)的節(jié)點和不同性質(zhì)的關(guān)系，具有多層性、多重性和嵌套性，能夠描述和揭示各種網(wǎng)絡(luò)之間的相互作用和影響，揭示同構(gòu)網(wǎng)絡(luò)多重關(guān)系和異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)交互關(guān)系。不同功能網(wǎng)絡(luò)之間通過關(guān)聯(lián)機制，將不同網(wǎng)絡(luò)的信息、資源、社會資本與聯(lián)合行動進行網(wǎng)間傳遞、嵌入直至耦合狀態(tài)。在遇到外部沖擊時，關(guān)聯(lián)的超網(wǎng)絡(luò)根據(jù)應(yīng)激性，產(chǎn)生面向應(yīng)急問題的強網(wǎng)絡(luò)連接調(diào)動可能動用的功能，而在常態(tài)下則保持全功能網(wǎng)絡(luò)的暢通，保持信息和資源在最大范圍的正常流動維持生命體的健康運轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)多場景下“平戰(zhàn)結(jié)合”的網(wǎng)絡(luò)動態(tài)演變。

城市生命體的提出給城市治理提出了新的更高的要求，是城市治理本身發(fā)展回應(yīng)現(xiàn)實中城市病頑疾、碎片化障礙以及外部沖擊的頂層設(shè)計方案，從根本上回答了自然、行政、社會在城市的形成、發(fā)展與演化中的定位與作用。城市生命體具有生態(tài)性、整體性、連接性和有限性，其中有限性是作為能力和周期約束條件，而生態(tài)性決定了城市治理體系的范圍要包括自然、行政與社會在內(nèi)的三者高度融合。整體性和連接性則決定了治理創(chuàng)新的目標和途徑。治理目標的創(chuàng)新需要克服行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)中碎片化狀態(tài)從而實現(xiàn)有效的集體行動；治理途徑的創(chuàng)新是形成具有自我感知與演化的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，通過多功能有效傳遞、嵌入直至耦合，形成超網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以應(yīng)對多場景風險。

要實現(xiàn)面向生命體的城市治理，需要逐漸調(diào)整在工業(yè)化社會形成的職能專業(yè)化分工下，行政系統(tǒng)對城市治理系統(tǒng)的主導(dǎo)與替代。以生態(tài)性、整體性、連接性和有限性的思維認識對待城市治理，體系上形成功能分層、多元共生與組織演化。對于功能分層而言，核心是將城市公共事務(wù)去行政化，將原有按照職能劃分的城市治理體系改造為按照系統(tǒng)劃分成政治主體、行政主體與專業(yè)主體之間的功能分工，政治主體的功能分工是“決策、動員”；行政主體的功能分工是“執(zhí)行、控制”；專業(yè)主體的功能分工是“處置、應(yīng)對”，從而將城市事務(wù)與城市政治、行政分開，實現(xiàn)專業(yè)化事務(wù)管理。在此基礎(chǔ)上，將更多“非傳統(tǒng)”“平等”的主體納入城市治理體系之中，比如企業(yè)、高校、技術(shù)社群等原本未納入城市治理的主體，以降低“行政層級”“行政碎片化”“專用性投資”對主體間連接和網(wǎng)絡(luò)形成的影響。并以生命體的態(tài)度孵化更多連接型組織，以起到對多功能關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的連接價值。

最后，在未來的研究中，可以進一步構(gòu)建面向生命的城市治理模型、城市治理有效邊界、城市錦標賽體制改革，尤其是加強將超網(wǎng)模型應(yīng)用到城市治理中，以補充和完善多功能關(guān)聯(lián)問題的理論方法和研究工具。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員）

【注：本文系國家自然科學(xué)基金項目“城市群環(huán)境政策的空間關(guān)聯(lián)、治理網(wǎng)絡(luò)與演變機制”（項目編號：71774026）階段性成果】

責編/李一丹 美編/李祥峰

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