【摘要】2020年1月31日，英國正式退出歐盟，進入脫歐過渡期。在脫歐過渡期內(nèi)，英國與歐盟將維持原有的關(guān)系不變，雙方將為未來的關(guān)系進行緊張的談判，以重塑雙邊關(guān)系。由于談判具有復(fù)雜性，加之新冠肺炎疫情的嚴重影響，英國脫歐仍然面臨不確定性。英國和歐盟都有塑造良好關(guān)系的愿望，但不論是在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，還是在外交與安全領(lǐng)域，關(guān)系的重塑都面臨巨大挑戰(zhàn)。英國認為脫歐為其擺脫歐盟成員國身份限制、重塑與世界的關(guān)系提供了機會，但其能否實現(xiàn)“全球英國”理念則令人懷疑。

【關(guān)鍵詞】英國  脫歐過渡期  脫歐談判  不確定性    【中圖分類號】D815    【文獻標(biāo)識碼】A

2020年1月31日晚，英國議會廣場上聚集了數(shù)千人慶祝英國“獨立”——英國正式退出歐盟。自2016年6月23日舉行脫歐公投后，英國歷經(jīng)三年多的時間終于正式脫離歐盟，從此英國不再是歐盟的成員國。在脫歐的過程中，英國深受各種困擾，如社會撕裂、經(jīng)濟動蕩、政黨內(nèi)斗、政府垮臺等，似乎國家發(fā)展已經(jīng)陷入死胡同。但首相約翰遜堅持強硬的脫歐立場，帶領(lǐng)保守黨贏得了2019年12月的大選，取得了下議院650個席位中的365席，獲得了壓倒性勝利，其《退出協(xié)議法案》也因此順利通過，實現(xiàn)了在2020年1月31日離開歐盟的諾言。但事實上，這并不意味著英國脫歐完全結(jié)束。當(dāng)前，英國脫歐已經(jīng)進入過渡期，英國和歐盟將就如何重塑雙方關(guān)系進行復(fù)雜而頻繁的談判，而英國與世界其他國家的關(guān)系也將重塑。

充滿不確定性的脫歐過渡期

由于《歐洲聯(lián)盟條約》第50條并沒有允許歐盟和其成員國談判雙邊之間的關(guān)系，因此只能在英國退出歐盟之后，在設(shè)置的過渡期內(nèi)就雙方關(guān)系進行談判。事實上，設(shè)置過渡期就是為了避免雙方關(guān)系在轉(zhuǎn)換過程中因出現(xiàn)斷崖式的變化而造成經(jīng)濟貿(mào)易、社會管理等方面的混亂。

英國脫歐進入過渡期后，普通民眾并未感受到根本性變化。英國仍然是歐盟單一市場、關(guān)稅同盟、歐洲安全合作安排的一部分；英國還需要繼續(xù)分攤預(yù)算，還需要繼續(xù)繳納各種費用；歐盟的法律規(guī)定（除了英國在作為歐盟成員國時做出的保留條款外）還將繼續(xù)適用于英國，英國還要繼續(xù)受歐洲法院的管轄；等等。比如，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人決定從2020年3月17日起關(guān)閉歐盟邊境，但對英國公民仍然按照歐盟的公民來對待。

然而，變化是存在的，并且是根本性的。第一，進入脫歐過渡期后，英國不再是歐盟成員國，而是成為歐盟所謂的“第三方國家”。比如，英國常駐歐盟代表被使團替代，常駐代表變成了大使。第二，在脫歐過渡期內(nèi)，英國不能再參加歐盟的機構(gòu)。歐洲議會中沒有了英國的議員，歐盟委員會中沒有了英國的委員，歐洲法院中沒有了英國的法官，英國沒有權(quán)利參加歐洲理事會以及與歐盟事務(wù)有關(guān)的工作組。這意味著英國試圖通過歐盟機構(gòu)影響歐盟對內(nèi)對外政策的渠道已經(jīng)失去。第三，由于英國是“第三方國家”，此前適用于歐盟成員國的有些法律條款已經(jīng)不再適用。第四，盡管英國還需要分攤歐盟的各種預(yù)算和費用，歐盟的法律規(guī)定在脫歐過渡期內(nèi)仍適用英國，英國仍要接受歐洲法院的管轄，但法律基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變：此前是因為作為歐盟成員國，英國必須要遵守歐盟的法規(guī)，而現(xiàn)在則是因為《退出協(xié)議法案》規(guī)定的義務(wù)。第五，作為歐盟的成員國，英國不能與其他非歐盟國家談判新的貿(mào)易協(xié)定，因為這是歐盟委員會獨享的權(quán)能。但是，在脫歐過渡期內(nèi)，英國可以與其他國家談判、簽署貿(mào)易協(xié)議。當(dāng)然，這種協(xié)議只能在脫歐過渡期結(jié)束之后生效（除非得到歐盟的允許）。事實上，英國與歐盟設(shè)置過渡期有兩方面的考慮。一方面，是為了英國退出歐盟后雙方關(guān)系能夠平穩(wěn)轉(zhuǎn)變，避免出現(xiàn)大的動蕩；另一方面，是為了提供時間，以便重塑雙邊關(guān)系以及各自與世界的關(guān)系，其中最重要的是通過談判解決英國與歐盟的關(guān)系。

在觸發(fā)《歐洲聯(lián)盟條約》第50條啟動脫歐程序之后，英國原定于2019年3月29日正式脫離歐盟，進入脫歐過渡期。但脫歐進程一拖再拖，直至約翰遜在2019年12月的大選中獲勝，英國下議院才通過《退出協(xié)議法案》。約翰遜施展極限施壓的外交手段，在《退出協(xié)議法案》中加入一條新的條款，即禁止政府申請延長脫歐過渡期。由此，英國和歐盟之間就僅剩11個月的時間來達成各項協(xié)議，并且要得到歐盟27個成員國的簽字和批準(zhǔn)，頗具難度。

雖然約翰遜的《退出協(xié)議法案》禁止延長脫歐過渡期，但不可否認，延長脫歐過渡期的可能性仍然存在。根據(jù)英國與歐盟達成的協(xié)議，脫歐過渡期最多可以延長到英國退出歐盟的兩年時間內(nèi)，也就是到2022年年底。但只能延長一次，并且是有條件的，即只能由英國和歐盟為脫歐事項建立的聯(lián)合委員會來決定。同時，由于英國繼續(xù)享受歐盟成員國的各項待遇，因此仍需要向歐盟繳納每年大約100億歐元或者更多的分攤費用。在約翰遜堅決拒絕延期的情況下，歐盟也可以主動提出延期，避免出現(xiàn)達不成協(xié)議的無協(xié)議脫歐情況。需要注意的是，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，特別是當(dāng)前歐洲呈現(xiàn)出越來越嚴峻的局面，致使重大集會紛紛被取消，英國和歐盟之間的談判也受到影響。當(dāng)然，在各種現(xiàn)實條件不具備的情況下，強硬規(guī)定協(xié)議達成的時間與無協(xié)議脫歐并沒有差別，這是英國和歐盟雙方都竭力避免的。約翰遜拒絕延長脫歐過渡期，實際上是一種強硬態(tài)度的談判策略。因此，脫歐過渡期延長的可能性仍然存在。

在11個月的時間里完成多個領(lǐng)域的貿(mào)易協(xié)定談判，其可能性被歐盟高層質(zhì)疑。如果脫歐過渡期內(nèi)英國與歐盟的談判并不順利，那么仍然可能出現(xiàn)無協(xié)議脫歐的情況。當(dāng)然，英國和歐盟也有可能根據(jù)戰(zhàn)略優(yōu)先和影響大小，先就某些領(lǐng)域達成一個基礎(chǔ)協(xié)議，其他領(lǐng)域的談判則在以后繼續(xù)進行。

脫歐過渡期內(nèi)的最重要任務(wù)是重塑英歐關(guān)系

英國加入歐盟已有47年，盡管英國是成員國中對歐盟各種條約條款提出保留意見最多的國家，但兩者的關(guān)系仍然是“剪不斷理還亂”。經(jīng)過第一階段的談判，英國與歐盟已經(jīng)就某些基本程序性或制度性的安排達成了共識。根據(jù)英國和歐盟設(shè)定的方案，雙方將每兩至三周進行一輪談判，在2020年6月達成“框架協(xié)議”，在2020年9月達成最終協(xié)議。然而在2020年3月5日英國和歐盟的第一輪貿(mào)易談判結(jié)束后，歐盟首席談判代表巴尼耶表示，雙方存在嚴重分歧，在年底前完成談判面臨巨大困難。

英國脫歐的核心要義在于找回自己的控制權(quán)，擺脫歐盟各種規(guī)則的限制。雖然脫離歐盟單一市場和關(guān)稅同盟意味著自主權(quán)的回歸，但也意味著要面對更多的貿(mào)易壁壘。因此，英國與歐盟都希望通過貿(mào)易談判的方式解決分歧。英國希望與歐盟的新的伙伴關(guān)系不與歐盟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生任何形式的對接，其不僅要退出歐洲單一市場和關(guān)稅同盟，也不希望受到歐洲法院的司法管轄。從這個意義上講，未來英國與歐盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系只能建立在自由貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上。歐盟強調(diào)如果沒有環(huán)境、勞工、稅收以及國家補貼等方面的公平競爭環(huán)境，英國就不能得到全球最大單一市場的高質(zhì)量準(zhǔn)入，這實際上強調(diào)的是歐盟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。同時，由于英國與歐盟地理位置的臨近性以及已經(jīng)形成的巨大貿(mào)易量，套用歐盟與世界上其他國家已經(jīng)達成的自由貿(mào)易模式，會對今后的英歐市場準(zhǔn)入造成限制。

英國與歐盟之間的貿(mào)易協(xié)議談判時間較短、分歧嚴重，使得雙方關(guān)系發(fā)展存在很大的不確定性。根據(jù)英國《每日電訊報》歐洲版主編彼得·福斯特的說法，英國與歐盟未來的經(jīng)貿(mào)關(guān)系可能會出現(xiàn)四種情況。一是零關(guān)稅的自由貿(mào)易協(xié)議。在這種情況下，所有從英國進入歐盟的產(chǎn)品都需要證明原產(chǎn)地為英國。貿(mào)易專家認為，就邊界所需要的文字證明材料而言，這和無協(xié)議脫歐沒有太大的區(qū)別。同時，歐盟方面強調(diào)，如果英國想要在脫離歐盟關(guān)稅同盟的同時“零關(guān)稅/零配額”進入歐盟單一市場，則需要簽約遵守歐盟規(guī)則，以確保“公平競爭環(huán)境”。而這意味著英國將繼續(xù)遵守歐盟的環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)，甚至可能還要遵守可能出現(xiàn)的新規(guī)則。二是有限的自由貿(mào)易協(xié)議。就是對上述零關(guān)稅自貿(mào)協(xié)議進行一些限制，作為英國收回自主監(jiān)管權(quán)、擺脫歐盟規(guī)則的代價，對某些商品征收保護性關(guān)稅。但這樣會引起歐盟內(nèi)部有可能受到影響的行業(yè)的強烈反應(yīng)，引發(fā)新的不確定性。三是依照“世貿(mào)條款”硬脫歐。就是在達不成任何協(xié)議的情況下，采用世界貿(mào)易組織的條款進行脫歐。這等于在貿(mào)易中設(shè)置門檻，會導(dǎo)致英國的眾多行業(yè)得不到保護。英國政府如果認為上述自由貿(mào)易協(xié)議中的附加條件過于嚴苛，其代價超過進入歐盟單一市場帶來的好處，那么，其就很可能選擇這一路徑。四是“不可說”的過渡協(xié)議。就是雙方為了避免走到絕境而達成的不完整的“零比零”自由貿(mào)易協(xié)議，協(xié)議的其余部分可能被打包成一個“制度框架”留待未來解決。但這種選擇是某種“硬”著陸，企業(yè)需要在一夜之間適應(yīng)新的監(jiān)管制度，具有一定難度。從以上四種情況來看，每一種都會導(dǎo)致雙方的分歧，均具有不確定性。事實上，約翰遜并不排斥硬脫歐的可能性，其強調(diào)英國不會為了與歐盟達成一個新的脫歐協(xié)議，而在國家補貼以及勞工標(biāo)準(zhǔn)等方面保持歐盟的標(biāo)準(zhǔn)?？梢灶A(yù)料，在一方堅決要離開、另一方堅決不讓步的情形下，重塑雙邊經(jīng)濟關(guān)系具有很大的難度。

英國與歐盟在外交以及安全合作等方面具有共同利益。不論是應(yīng)對恐怖主義，還是應(yīng)對周邊安全環(huán)境變化；不論是捍衛(wèi)共同價值，還是應(yīng)對其他國家的挑戰(zhàn)，雙方都有合作的需要。盡管英國脫歐對歐盟而言并不是好事，但雙方的合作需求仍在。因此，英國與歐盟都具有塑造友好合作關(guān)系的愿望。對于歐盟而言，英國的軍事能力首屈一指，是歐洲安全的重要保障。比如，英國具有強大的軍事偵察能力，擁有歐洲大約44%的空中預(yù)警機以及50%的空中運輸機。對于英國而言，其不希望被排除在歐洲外交與安全政策的討論之外。比如，2018年俄羅斯前特工斯克里帕爾中毒案后，歐盟積極協(xié)調(diào)成員國立場，凸顯了其作為外交政策協(xié)調(diào)者的價值。此外，英國為了減小脫歐對其國防工業(yè)的影響，希望繼續(xù)進入歐盟的防務(wù)市場，參加一些防務(wù)合作計劃，比如對未來歐洲軍事工業(yè)發(fā)展具有關(guān)鍵作用的“歐洲防務(wù)基金”。

退出歐盟之后，英國作為“第三方國家”怎樣參與歐盟的外交與安全政策，無疑是一個難題。首先，當(dāng)英國還是歐盟成員國時，其對推動歐盟共同外交和安全政策發(fā)展缺少積極性，反對增加歐洲防衛(wèi)總署的預(yù)算。因而，退出歐盟后，英國很難得到相關(guān)的發(fā)言權(quán)。其次，自2016年脫歐公投以來，歐盟在防衛(wèi)領(lǐng)域啟動了一系列變革。這些變革和以往相比具有質(zhì)的飛躍。因此，作為“第三方國家”，英國很難參與“永久結(jié)構(gòu)性合作”“歐洲防務(wù)基金”等（因為會受到歐洲防務(wù)合作的法律框架特別是單一市場規(guī)則的限制）。英國和歐盟在伽利略項目上的爭議就是例子。最后，歐盟成員國之間在外交和安全政策等領(lǐng)域的溝通是通過固定機制展開的（這是一個機構(gòu)內(nèi)成員之間的對話）。而和“第三方國家”之間的溝通則需要上升到雙方高級官員層級。雖然對話的級別上升了，但距離卻拉遠了。

約翰遜曾表示，英國退出歐盟將意味著“一個新時代的來臨”，是一個“國家的重生”，英國將成為“一個歐洲大國，一個真正擁有全球影響和抱負的國家”。但歐盟領(lǐng)導(dǎo)人仍在批評英國脫歐。馬克龍認為英國脫歐是“歷史的警鐘”，指責(zé)脫歐派用謊言、炒作以及空頭支票欺騙了英國人民。這在一定程度上凸顯了英國和歐盟未來關(guān)系的復(fù)雜性。

“全球英國”理念能否實現(xiàn)

脫歐進入過渡期后，英國會把目光轉(zhuǎn)向世界。2020年1月31日，約翰遜發(fā)表電視講話指出，“今晚最重要的一點是，這不是一個結(jié)束，而是一個開始。這是黎明破曉的時刻，我們偉大的國家的新一幕將拉開帷幕”。這說明，脫歐后的英國將致力于奪回主權(quán)。實際上，在脫歐公投通過后，英國政府就在思考其外交轉(zhuǎn)向。比如，前英國首相特雷薩·梅在就職演說中表示，“在英國退出歐盟期間，我們將在全球樹立勇敢、嶄新且積極的形象，我們將使英國成為一個不為擁有特權(quán)的少數(shù)、而是為每一位人民服務(wù)的國家”。當(dāng)選英國首相后，約翰遜不遺余力地鼓吹“全球英國”理念。2020年2月3日，約翰遜在格林威治老皇家海軍學(xué)院講話指出，“英國要做全球自由貿(mào)易的超人”。

英國的歷史文化背景及其對自身國際地位的認識，決定了英國脫歐之后對外政策調(diào)整的方向。第二次世界大戰(zhàn)前，英國一直是世界超級大國，其殖民地遍布全世界，號稱“日不落帝國”。第二次世界大戰(zhàn)后，英國的超級大國地位被美國、蘇聯(lián)取代，但英國人并沒有忘記歷史的榮光。這也是英國在一開始沒有加入歐洲一體化的原因。后來，英國看到了歐洲一體化的實際好處，想通過一體化影響歐洲的整體局勢，增強自身作為世界大國的影響力，因此申請加入歐共體。但歐洲一體化的發(fā)展最終并不符合英國追求大國地位的意愿，因而英國成為歐盟成員國中對歐盟條約提出保留意見最多的國家，充分顯示了其特殊性。由此可知，當(dāng)前的英國已經(jīng)將脫歐看作是回歸全球外交的一次重要機會。

英國內(nèi)部在英歐關(guān)系問題上尖銳對立，但都不否認英國自身的經(jīng)濟實力和政治影響力。英國在經(jīng)濟上是一個大國，特別是自金融危機爆發(fā)以來，其經(jīng)濟保持快速增長，在歐盟內(nèi)部僅次于德國。倫敦保持世界金融中心地位300多年，英國的教育水平和學(xué)術(shù)研究處于世界領(lǐng)先地位，航運發(fā)達程度在國際社會名列前茅……這些都是英國作為全球大國的實力。很多英國人認為，英國的優(yōu)勢經(jīng)濟資源受到歐盟的侵吞和浪費，英國應(yīng)在全世界范圍內(nèi)謀求保護者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色。英國與美國具有特殊的歷史關(guān)系，英國在英聯(lián)邦國家具有重要影響力，這些歷史和現(xiàn)實的資產(chǎn)能夠為英國脫離歐盟后在國際舞臺上發(fā)揮更大作用提供支持。

英國把退出歐盟看作是重新思考其對外關(guān)系及國際地位的一次機會，英國希望更加強大、更有影響力，進而施展全球抱負。“全球英國”這一理念的核心含義是全球視野，它意味著英國為了彌補離開歐盟而失去的影響力，要更加重視與世界其他國家的雙邊關(guān)系以及與國際組織的關(guān)系。具體而言，“全球英國”理念包含四個方面的含義。第一，將自身定位為全球性大國，力爭在國際舞臺上發(fā)揮核心和引領(lǐng)作用。第二，在重塑英歐關(guān)系的同時，把眼光放在重塑與其他國家的關(guān)系上，即要更加積極地與非歐盟國家互動，重視發(fā)展與美國的特殊關(guān)系，重視發(fā)揮英聯(lián)邦的作用，重視發(fā)展與新興國家的關(guān)系。第三，支持基于規(guī)則的國際秩序，捍衛(wèi)聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織等國際組織的制度。第四，堅持自由貿(mào)易，倡導(dǎo)經(jīng)濟全球化，做自由市場和自由貿(mào)易的堅定擁護者。

當(dāng)前，英國已經(jīng)正式退出歐盟進入脫歐過渡期，構(gòu)建全球新角色已經(jīng)成為舍棄既有平臺、面臨更多挑戰(zhàn)的必然選擇。因而，英國所面臨的不僅是重新安排與歐盟的未來關(guān)系，還包括與非歐盟成員國的關(guān)系。除了經(jīng)濟關(guān)系外，還應(yīng)理順政治關(guān)系，而這并不是一件容易的事情。“全球英國”理念的支持者認為，英國能夠擺脫歐盟的束縛，能夠獲得重塑對外政策的機會。但是，不能否認的是，歐盟成員國的身份擴大了英國的政治影響力，歐盟統(tǒng)一大市場增強了英國的經(jīng)濟重要性。脫歐之后，英國將失去這一有效平臺，導(dǎo)致影響力下降，進而使得“全球英國”理念成為一個烏托邦圖景。

英美特殊關(guān)系是“全球英國”理念的重中之重。英國將與美國達成的自由貿(mào)易協(xié)定作為脫歐后對外政策的基石。但是，對美國來說，英國是其影響歐盟的重要渠道（這也是美國支持英國加入歐盟的原因）。因而，英國退出歐盟后，其對美國的戰(zhàn)略價值也明顯降低。雖然美國總統(tǒng)特朗普贊賞甚至鼓勵英國退出歐盟，但其是從“美國優(yōu)先”的民粹主義理念出發(fā)的，與貿(mào)易保護主義、單邊主義一脈相承；而“全球英國”理念倡導(dǎo)的是自由貿(mào)易和經(jīng)濟全球化，維護的是多邊主義和自由主義，在理念上存在著沖突。

英國試圖加強與英聯(lián)邦國家的關(guān)系，但時代早已發(fā)生變化，很多英聯(lián)邦國家認為當(dāng)年英國加入歐共體是對自己的背叛和拋棄，其對外政策早已發(fā)生轉(zhuǎn)變。因而，借助英聯(lián)邦來成就“全球英國”理念，可能只是一個美麗的夢想。

當(dāng)英國轉(zhuǎn)向發(fā)展與其他國家的關(guān)系時，會遇到與歐盟的競爭。當(dāng)前，世界上多數(shù)國家和地區(qū)都已經(jīng)與歐盟達成貿(mào)易協(xié)定。對于這些國家來說，最理想的情況是英國繼續(xù)留在歐盟單一市場，否則，已經(jīng)與歐盟達成的貿(mào)易協(xié)議將限制英國公司進入這些國家的市場。

總之，英國具有較為穩(wěn)定的政治外交傳統(tǒng)和相對強大的經(jīng)濟金融實力，英國政治家以回歸世界舞臺中心的姿態(tài)確定其對外政策，在他們自己看來是合情合理的。但需要注意的是，英國退出歐盟導(dǎo)致其戰(zhàn)略價值下降，政治和經(jīng)濟影響力可能會進一步降低，而蘇格蘭獨立和北愛爾蘭問題也將因脫歐而成為英國的難題。

（作者為中國人民大學(xué)歐洲問題研究中心研究員，北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長、教授）

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)重點研究基地中國人民大學(xué)歐洲問題研究中心重大項目“退歐背景下英國與歐盟關(guān)系及其對中國的影響”（項目編號：17JJDGW013）階段性成果】

【參考文獻】

①馮存萬：《構(gòu)建全球新角色：退歐框架下的英國外交評析》，《國際論壇》，2018年第4期。

②《擔(dān)憂缺錢分裂，歐盟或?qū)⑼涎佑摎W過渡期》，環(huán)球網(wǎng)，2020年4月1日。

③《英國“脫歐”沉思錄》，新華網(wǎng)，2019年3月30日。

④《英國脫歐對歐洲及世界格局的影響》，《光明日報》，2019年1月17日。

責(zé)編/孫渴    美編/宋揚

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