摘 要:新冠肺炎疫情是對我國治理體系和能力的一次“大考”。隨著疫情防控向好的態(tài)勢進一步鞏固，當前我國防控工作已從應急狀態(tài)轉為常態(tài)化。針對疫情應對中暴露出來的短板和不足，加快健全國家應急管理體系，加強應急管理制度建設，構建常態(tài)與應急結合的綜合型治理體系是亟待解決的重大現實課題。為此，應正確認識風險，把安全責任制落實到位，切實把國家制度優(yōu)勢轉化為應急管理實力、能力、效力，并重視將中國優(yōu)勢與國際優(yōu)勢相結合。

關鍵詞:應急管理 制度建設 常態(tài)與應急結合 綜合型治理體系

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

如何認識風險是建立常態(tài)與應急結合治理體系的關鍵

常態(tài)與應急是兩種不同的社會狀態(tài)。如同人體在受到外部刺激后會引起應激性反應，出現神經興奮、血壓上升、心率加快、呼吸加速和力量劇增等征侯一樣，社會為了應對突發(fā)危險也會產生“應激性反應”，其中不自覺的應激反應有恐慌、搶購、逃離、暴動等，而自覺的反應就是我們所說的應急管理。當外部危險結束后，人體會恢復到常態(tài)，同樣社會在應急狀態(tài)結束后也要回到正軌上來。

然而，在高度工業(yè)化、信息化、城市化、經濟全球化以及交通運輸體系快速發(fā)展的今天，情況有了很大的改變——人類已進入了一個新的歷史時期，迎來了風險社會。一個“微波蕩漾”的社會正在被“風險浪急”的社會所取代，風險無處不在，危機隨時可能爆發(fā)，必須妥善應對。

在風險社會中，作為公共管理者如何來界定自己的工作？這里有兩個極端的選項：一是采取“鴕鳥政策”，對風險視而不見、盲目樂觀，心懷僥幸、不求作為，“兵來將擋，水來土掩”；二是追求“絕對安全”境界，寄希望于回到先前那種經過努力還可能得到的純而又純的安全狀態(tài)，“萬萬無一失”。如果這兩個極端選擇都是錯誤的，那么正確的做法應該是什么？

美國安全工程師海因里希曾經提出一個“海因里希法則”。他通過對55萬件機械事故中1666件死亡、重傷事故，48334件輕傷，以及其余為無傷害事故的研究，得出一個重要結論：傷亡（重傷或死亡）、輕傷、不安全行為這三者的比例為1:29:300。如果我們把這個比例應用到“風險—危機”演進的系統(tǒng)分析中，可以得到風險（不安全行為）導致危機（人員重傷或死亡）的概率是0.3%。在風險社會環(huán)境下，常態(tài)中絕對的“安全”（危險系數為0）是不存在的。因此，公共管理者應該采取以下正確態(tài)度：

第一，高度重視風險。堅持預防為主，未雨綢繆，打有準備之仗，絕不等閑視之，麻痹大意，掉以輕心。第二，坦然面對風險。“談險色變”是由于沒有掌握風險演化的客觀規(guī)律。認真研究風險社會不確定性的發(fā)生機理，關注跟蹤風險走向，就可以科學識別和研判風險，有秩序地做好監(jiān)測、預測、預報，以及預警信息發(fā)布工作。第三，善于應對危機。第一時間介入從風險演變?yōu)槲C的臨界點，危機一旦發(fā)生立即果斷啟動應急預案，發(fā)布準確信息，全力開展響應，高效處置突發(fā)事件。第四，災后盡快恢復。“戀戰(zhàn)”是“應急過度”的翻版，也是能力不足的表現。人體在“應激”后要盡快恢復正常生活，否則長時間處于應激狀態(tài)，就會出現持久性應激反應現象。社會也是這樣，要做到有能力快速進入應急狀態(tài)，也要做到有能力快速退出應急狀態(tài)。

一個是危機前對臨界點的預判能力，一個是危機后的應急恢復能力，這兩點是最能考驗公共管理者對風險和危機管理水平的“得分點”，也是社會能不能在常態(tài)與應急狀態(tài)之間實現有效轉換的關鍵點。

常態(tài)與應急結合的治理體系，不是常規(guī)管理與非常規(guī)管理的簡單物理式相加，而應該是“你中有我、我中有你”的化學式融合，這種融合就是現代化的國家治理體系和治理能力。打通常態(tài)與應急的壁壘，讓各種資源在兩種狀態(tài)之間自由流動、互利互補，常態(tài)中的優(yōu)勢向應急中延伸，應急中暴露的問題和失誤在常態(tài)中修正，增添社會進步的動力。要學會常態(tài)管理和應急管理兩種本領，始終堅持發(fā)展和應急“兩手抓”“兩手硬”。對于風險，要采取源頭防控、消除隱患；對風險演化為突發(fā)事件，要采取有力措施進行應急處置；危機結束后要迅速開展恢復重建；平時則注重增強憂患意識，加強風險意識教育，定期進行應急預案的編制、修訂和演練，并做好應急物資保障和人員培訓等工作。

制度建設是構建常態(tài)與應急結合治理體系的重點

首先，要把安全責任制落實到位。落實責任制是建設常態(tài)與應急結合治理體系的關鍵。而建立領導責任、部門責任、企業(yè)責任和社會責任有機整合的制度體系，是抓好公共安全的“牛鼻子”。要按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的總體要求，堅持問題導向、目標導向、結果導向，完善各級安全責任主體和崗位責任清單，運用社會輿論加強安全制度監(jiān)督，對違法違規(guī)的人和行為堅決處理，切實推動安全責任部署落地落細落實。

2018年國家組建應急管理部，此后地方各級政府成立了相應的應急管理部門，這表明政府應急管理的責任進一步增強，在探索應急與常態(tài)結合的治理體系方面推進了一大步。但改革尚未完成，撤銷政府應急管理辦公機構，新成立一個專司其職的應急部門，一方面使應急職能部門對多數突發(fā)事件進行綜合應對、其他部門各負其責的模式得以形成，在部門分工體系上厘清了職責；另一方面則降低了政府主導應急管理的直接性，原先的政府應急值守機構貼近領導的優(yōu)勢不再，從某種意義上說是把“政府應急”變成了“部門應急”。這種體制增加了應急部門與其他部門之間的協(xié)同難度，也使得風險危機信息向上傳遞和政府決策意圖向下傳遞的速度可能放慢，下一步還需要在體制機制上作“修補”。建議在各級政府樞紐機構中建立常設的“應急管理協(xié)同機制”，發(fā)揮直接在首長身邊協(xié)助指揮和管理的優(yōu)勢，需要的時候可以參與應急協(xié)同工作。

國際經驗表明，推進責任制度建設不僅要有“短兵器”，還要有“遠射炮”，長效機制的一個具體抓手就是國家應急管理規(guī)劃，要強化安全規(guī)劃的引領作用。我國應急體系建設的“十三五”規(guī)劃要在2020年全面完成，這一年中還要對“十三五”規(guī)劃進行評估，未完成的或完成質量不高的方面需要“補課”。按照“揚優(yōu)勢、補短板、強弱項”的要求，編制好“十四五”規(guī)劃，謀劃應急體系建設規(guī)劃與管理體系特別是責任制度之間的銜接，切實建立健全超前部署、未雨綢繆的制度。

其次，要把國家治理體系優(yōu)勢和制度優(yōu)勢轉化為應急管理實力、能力、效力。要進一步深刻認識中國特色社會主義制度優(yōu)勢的普遍性、必然性和真理性，從國家治理的全局中、整體上，綜合性地發(fā)揮制度優(yōu)勢，補足應急管理體制和機制中的“短板”。

運用唯物辯證法來觀察應急管理，可以發(fā)現制度優(yōu)勢的普遍性與應急管理的特殊性之間有著耦合的關系。既要按照普遍性的要求，堅持發(fā)展是硬道理，在發(fā)展中求安全，處理好發(fā)展大局與防范化解風險的關系；也要按照特殊性的要求，去認知人類面臨的不確定性，提高社會安全性和人們的安全感，不能再搞“一白遮百丑”，用發(fā)展取代穩(wěn)定，而是要實現長治和久安的統(tǒng)一。

最后，要把中國優(yōu)勢與國際優(yōu)勢結合起來。制度是在時間和空間中執(zhí)行的，治理效能取決于國內和國外兩個變量，而中國制度優(yōu)勢如果與外國治理優(yōu)秀經驗“強強結合”，那對于構建常態(tài)與應急結合治理體系，提升應急治理效能，都是極為有利的。事實上，當代中國的應急管理體系正是在借鑒外國先進經驗的基礎上按照我國國家治理的現實要求建立的，國際上好的做法我們都是采取“接軌”的方式接入，從某種意義上說，很多發(fā)達國家把應急管理作為“國際公共服務”，給我國帶來溢出性效益，對于提升我國應急治理效能起到補充作用，也成為我國制度能夠在復雜環(huán)境中發(fā)揮優(yōu)勢的重要原因。因此，我們要進一步解放思想，從治理的短板、工作的失誤中找到突破的方向和著力點，在管理機制的共享中提升“平戰(zhàn)結合”的綜合治理體系效能。

【本文作者為南京大學社會風險與公共危機管理研究中心研究員】

責編：司文君 / 董 楠

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