中國城市建設(shè)現(xiàn)狀問題研究

改革開放以來，中國掀起了城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮，一座座城鎮(zhèn)如雨后春筍般涌現(xiàn)，除此以外，城鎮(zhèn)人口快速增加、城市建成區(qū)大規(guī)模拓展、城市基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善、城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、居民財富迅速累積，城市的地位得到前所未有的提高，其功能和作用空前增強(qiáng)，城市已經(jīng)成為人類社會、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展最重要的載體。但是在這四十余年的發(fā)展中，由城市發(fā)展建設(shè)引發(fā)并積攢的問題也日益突出。

城市環(huán)境矛盾沖突，生態(tài)健康問題凸顯。在我國快速城鎮(zhèn)化的過程中，城市環(huán)境和生態(tài)問題逐漸凸顯。同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)步提高，人民整體收入水平逐步提升，城市環(huán)境問題與人民對美好生活的向往、對良好環(huán)境的需求之間的矛盾也隨之增強(qiáng)。雖然近年來我國一直堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，但傳統(tǒng)高能耗、高污染方式造成的環(huán)境污染與生態(tài)問題仍然存在。2018年，由美國耶魯大學(xué)和哥倫比亞大學(xué)聯(lián)合發(fā)布了一項全球環(huán)境績效指數(shù)報告，其中依據(jù)PM2.5暴露（PM2.5 exposure）、PM2.5超標(biāo)（PM2.5 exceedance），以及室內(nèi)固體燃料（Household solid fuels）等三個指標(biāo)對全球180個國家和地區(qū)進(jìn)行空氣質(zhì)量評定，其中中國的評定結(jié)果排名177位，位列倒數(shù)第四，可見我國的空氣污染問題仍然非常嚴(yán)重。[9]同時，《大氣中國2019：中國大氣污染防治進(jìn)程》顯示，2018年，全國城市空氣質(zhì)量整體有所改善，但是PM2.5的超標(biāo)城市仍然占一半以上。此外，國內(nèi)城市臭氧污染情況持續(xù)嚴(yán)重，全國臭氧達(dá)標(biāo)城市比例逐年下降，已經(jīng)從2015年的84%下降至2018年的65.4%，PM2.5和臭氧成為當(dāng)下空氣污染治理的重大挑戰(zhàn)。[10]與此同時，由全球氣候變暖引起的氣候災(zāi)害，特別是次數(shù)頻發(fā)的極端暴雨引發(fā)的城市雨洪災(zāi)害，給我國城市的基礎(chǔ)設(shè)施和人民安全帶來極大威脅，也是近年來我國城市亟需解決的問題。

部門協(xié)作亟待完善，社會參與仍需優(yōu)化。城市建設(shè)涉及多個政府職能部門，需要多部門的協(xié)作與全社會的參與。我國的城市建設(shè)長期由政府主導(dǎo)，雖然能發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃優(yōu)勢，但在部門協(xié)作和群眾參與方面的規(guī)范和措施仍有待完善，具體體現(xiàn)在實施過程中責(zé)任義務(wù)、職能界定不明等問題。[11]改革開放以來，我國經(jīng)歷了數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革，2018年，國務(wù)院再次執(zhí)行機(jī)構(gòu)調(diào)整方案，數(shù)個部門重新組織合并，旨在提高行政效率。同時，隨著城市化進(jìn)程加快，市民公共意識日益增強(qiáng)，社會組織及個體逐漸開始參與地方甚至國家的政策制定。但在歷史因素和復(fù)雜管理體制作用下，社會參與仍然面臨參與機(jī)制不健全、配套政策法規(guī)不完善、公眾參與程度低等問題。[12]反觀日本，至2019年，日本政府登記的社會非營利組織總計5萬多個，其活動內(nèi)容涉及健康、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、減災(zāi)救災(zāi)等20多個領(lǐng)域。其中，在災(zāi)害風(fēng)險管理方面，NGO/NPO團(tuán)體的活動類型，從早期的災(zāi)害知識、避難訓(xùn)練等災(zāi)害教育領(lǐng)域拓展到災(zāi)害發(fā)生時的自助、互助等實際救援行動，能夠深度參與災(zāi)害風(fēng)險管理的全過程。

社會公平有待加強(qiáng)，公共服務(wù)配給不足。社會資源的公平分配是實現(xiàn)社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要指標(biāo)，城市承載了大量公共服務(wù)職能，社會公平是城市公共資源配置的重要理念。隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)資源分配不均、城市內(nèi)部的公共服務(wù)資源缺乏等問題仍然十分突出。從橫向上看，我國東西部地區(qū)教育、醫(yī)療資源分配不公，差距越來越大；從縱向上看，城市與農(nóng)村間的教育和醫(yī)療條件存在巨大差異。隨著中國老齡化逐年加速，養(yǎng)老服務(wù)的缺口也逐年增大。據(jù)民政部、國家衛(wèi)健委等部門統(tǒng)計，我國目前老年人人數(shù)已經(jīng)達(dá)到2.49億，其中失能及半失能老年人口將近4000萬，而專業(yè)從事養(yǎng)老護(hù)理的人員僅有30萬人。[13]除此以外，還存在養(yǎng)老行業(yè)護(hù)理人員專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，專業(yè)能力有限等問題，同時養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊缺問題也十分嚴(yán)重，2018年該缺口已經(jīng)達(dá)到900萬左右，遠(yuǎn)超當(dāng)前的供給數(shù)量。[14]

城市歷史文化遭到忽視，個性特色建設(shè)不夠。城市化進(jìn)程加快使得中國各城市間競爭日益激烈，各地的城市建設(shè)曾涌起一股攀比、模仿的風(fēng)氣。走在中國各個城市的街頭，常常讓人有一種“不識此城是何處”的錯覺，片面追求現(xiàn)代化與國際化，對國外城市建設(shè)風(fēng)格“依葫蘆畫瓢”，導(dǎo)致城市面貌“千城一面”；或仿古成風(fēng)，過度強(qiáng)調(diào)仿古城鎮(zhèn)、仿古街區(qū)，“拆舊建新”“破舊立新”，從而出現(xiàn)千篇一律的“明清一條街”“義烏商品一條街”。這些城市建設(shè)擯棄了城市的固有特點，使一座座歷史悠久的城市失去了本土文化個性與城市定位。與之相反，國外的城市發(fā)展注重保留當(dāng)?shù)氐牡赜蛭幕c特色，能夠充分利用已有的城市環(huán)境，在本土積淀上進(jìn)行設(shè)計與建設(shè)，城市既能保留原有的遺產(chǎn)和文化，也能體現(xiàn)自身的個性。這種模式才是節(jié)約資源、降低成本，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)模式。

未來城市建設(shè)的模式探尋

面對中國城市建設(shè)現(xiàn)狀的種種問題，解決方法不一，未來城市的建設(shè)模式也暫無統(tǒng)一規(guī)律可循。但在黨的十九大將實施“健康中國”作為國家重要發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，總結(jié)國內(nèi)外城市建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，從傳統(tǒng)中國城市建設(shè)的“天人合一”思想溯源，提煉出“以人民健康為本”的可持續(xù)發(fā)展理論，并以人民健康為導(dǎo)向采取多項措施并行的方法，最終實現(xiàn)健康城市建設(shè)、助力“健康中國”發(fā)展，這或許可以成為未來城市建設(shè)的可行模式（圖1）。

以“以人民健康為本”的可持續(xù)發(fā)展作為理論基礎(chǔ)的城市建設(shè)。“人法地，地法天，天法道，道法自然。”[15]中國古代自然哲學(xué)追求人與自然、社會的相互聯(lián)系，人們在適應(yīng)環(huán)境、與自然界長期抗?fàn)幍倪^程中，形成了對自然界和生態(tài)環(huán)境敬畏尊重的樸素情感——即“天人合一”。無論是《周禮·考工記·營國制度》中禮制城市的建造邏輯，還是《管子》中將城市看作“人居”、強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生的山水城市理論，具體延伸到建筑選址、規(guī)劃布局、空間組合、細(xì)部處理及人際交往等諸多層面，都無一例外是對“天人合一”核心思想的外在映射，均在強(qiáng)調(diào)人與社會、人與自然以及社會與自然的和諧。[16]由此溯源，總結(jié)其思想精華與價值導(dǎo)向，可以得出中國傳統(tǒng)城市建設(shè)最重要的三個基本維度：人、自然和社會（圖2）。不管社會、經(jīng)濟(jì)和文化背景如何，人類世代相傳、生生不息，而城市的建設(shè)也始終貫徹著以“人”為中心的建設(shè)核心，并從三個基本維度中尋找與構(gòu)建動態(tài)平衡。因此筆者認(rèn)為，以人民群眾的利益為根本出發(fā)點和歸宿點，強(qiáng)調(diào)“以人民健康為本”、充分展現(xiàn)人本主義，構(gòu)建人、自然與社會的平衡，尊重保護(hù)自然并與自然和諧相處，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展，提煉當(dāng)代中國城市發(fā)展思想內(nèi)生、探索一條適用中國的健康可持續(xù)的城市發(fā)展之路，才能更好地把握城市的未來。

以“健康中國”發(fā)展戰(zhàn)略為政策支撐的城市建設(shè)。健康可持續(xù)發(fā)展的城市，即健康城市，要求一個城市的規(guī)劃建設(shè)和管理運(yùn)行必須將公眾的健康放在首要位置，以確保人們的生活健康，成為“人類社會發(fā)展所必需的健康人群、健康環(huán)境和健康社會有機(jī)結(jié)合的發(fā)展整體”。[17]“健康城市”的概念起源于1842年的英國“城鎮(zhèn)健康”會議，英國政府以此為契機(jī)開始成立城鎮(zhèn)衛(wèi)生協(xié)會，承擔(dān)起改善城市居民生活條件、解決城市衛(wèi)生問題的任務(wù)。[18]1984年，在加拿大多倫多舉行的“2000年健康多倫多”會議上首次提出“健康城市”一詞，倡導(dǎo)以廣泛的社區(qū)參與和部門參與為基礎(chǔ)、用整體的方式解決城市健康問題。1988年WHO進(jìn)一步將其定義為“在持續(xù)發(fā)展的自然社會環(huán)境中，不斷擴(kuò)大社會資源，使人們在生存和充分發(fā)展中能夠互相支持的城市”。[19]自健康城市運(yùn)動由WHO于1986年正式發(fā)起，全球的參與水平迅速擴(kuò)大，到目前為止已覆蓋歐洲1200多個城市和全球7500多個城市。[20]20世紀(jì)90年代，“健康城市”理念被引入中國，并在北京、上海、蘇州等城市取得了一定建設(shè)成果，但一直以來，我國的健康城市都是在全國愛衛(wèi)辦的引導(dǎo)下所建立的國家衛(wèi)生城市，更多關(guān)注于環(huán)境與衛(wèi)生，忽視了人的基本健康需求，缺乏從“以人民健康為本”這方面的考量。中國城市發(fā)展已進(jìn)入新時代，早在十三五規(guī)劃期間，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為中國現(xiàn)階段社會的主要矛盾。[21]之后中共中央、國務(wù)院在2016年10月發(fā)布了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，指出健康是廣大人民群眾的共同追求和愿望，是促進(jìn)人的全面發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步、民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要條件和保障，必須堅持以人民為中心、以促進(jìn)人民健康為重點、把健康放在首位的發(fā)展理念；[22]2017年10月18日至24日，黨的十九大提出了“實施健康中國戰(zhàn)略”，樹立“大健康、大衛(wèi)生”理念，進(jìn)一步明確了要始終把健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，把健康融入經(jīng)濟(jì)社會政策判定的全過程、各環(huán)節(jié)，以人民健康需求為導(dǎo)向完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與生態(tài)保護(hù)、改善衛(wèi)生服務(wù)和公平、最終實現(xiàn)健康中國；[23]2019年7月，國務(wù)院成立健康中國行動推進(jìn)委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)《健康中國行動（2019～2030年）》組織實施、監(jiān)測和考核相關(guān)工作，將健康促進(jìn)重心由促進(jìn)以治病為中心向以人民健康為中心轉(zhuǎn)變，圍繞提高人民健康水平采取了一系列關(guān)于健康知識普及、健康促進(jìn)、健康教育及疾病防治等行動措施。[24]健康與幸福是人類永恒不變追求的主題，人民健康是美好生活的基礎(chǔ)，城市發(fā)展是國家發(fā)展的關(guān)鍵，因此實現(xiàn)“健康中國”首先應(yīng)當(dāng)重視健康城市、且是“以人民健康為本”的健康城市的建設(shè)與發(fā)展。