摘 要:縣域治理包含著更廣泛的基層事務(wù)，與廣大群眾利益密切相關(guān)。如何提升縣域基本公共服務(wù)質(zhì)量、確保基本公共服務(wù)均等化，真正做到讓公眾滿意，是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵之一。對此，需要在堅持公平正義價值導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，科學構(gòu)建并有效運行包括管理職責、資源管理、服務(wù)實現(xiàn)過程、測量分析和改進四個過程要素的縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，并以此推進縣域基本公共服務(wù)供給有效性。

關(guān)鍵詞:縣域高質(zhì)量發(fā)展 基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系 縣域政府

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

我國是農(nóng)業(yè)大國，縣域政府直接面向“三農(nóng)”，在整個國家行政體系中處于連接中央與基層、城市與鄉(xiāng)村的承上啟下的關(guān)鍵位置，是推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)?？h域基本公共服務(wù)體系建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民的獲得感直接相關(guān)，是縣域高質(zhì)量發(fā)展進程中“抓重點、補短板、強弱項”的重要方面。由是觀之，堅持公平正義的價值導(dǎo)向、持續(xù)提升縣域基本公共服務(wù)質(zhì)量、推進相應(yīng)管理體系建設(shè)，是實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展必須認真研究和解決的實際問題。

當前縣域基本公共服務(wù)供給中存在的短板

基本公共服務(wù)質(zhì)量的高低直接影響經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人民生活幸福程度。“公共服務(wù)”被視為地方政府的首要職能，并被賦予了更高的要求，超越了傳統(tǒng)公共行政的效率中心論和新公共管理的市場化、企業(yè)化模式等工具性價值的內(nèi)在矛盾和缺陷；凸顯了服務(wù)、民主和公共利益等價值理念在政府供給公共服務(wù)過程中的核心要求；推動公共服務(wù)提供向“德性”“民本”等促進社會公平正義的價值導(dǎo)向回歸。但就現(xiàn)實而言，當前我國縣域基本公共服務(wù)供給中還存在諸多短板，成為縣域高質(zhì)量發(fā)展的掣肘因素。

依賴全能政府，基本公共服務(wù)職能碎片化。我國致力于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，但縣域政府仍存在公共服務(wù)部門部類廣、職能泛、效率低等不足。全能政府的觀念定位和數(shù)量驅(qū)動型發(fā)展模式的路徑依賴助長了基層工作者在公共服務(wù)供給中的應(yīng)付情緒，造成了工作中的“形式主義”。政府的公共服務(wù)職能非但沒能落到實處，反而出現(xiàn)了碎片化問題，公共服務(wù)職能“越位”“缺位”現(xiàn)象嚴重。這也是縣域社會公眾“上學難、看病難、養(yǎng)老難、住房難”等民生問題產(chǎn)生的根源，影響到縣域政府公信力和基本公共服務(wù)效率的提升。

社會參與度低，基本公共服務(wù)供給低效化。公共服務(wù)職能集中于政府導(dǎo)致社會參與度較低，一些有資質(zhì)和能力提供公共服務(wù)的社會和市場力量難以進入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。縣域政府直接提供基本公共服務(wù)可能會因?qū)I(yè)性不足和官僚主義而出現(xiàn)效率不高、資源浪費等問題。具體來說，基本公共服務(wù)供給的低效化主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府的主要服務(wù)經(jīng)費來源于財政撥款，經(jīng)費預(yù)算式的財政制度使得政府難以從自身角度形成提高行政效率的意識；二是政府的執(zhí)行力缺乏必要的社會監(jiān)督，使得政府組織缺乏靈活性，對社會問題反應(yīng)遲緩，效率難以提高；三是提供基本公共服務(wù)的人員龐雜、公共服務(wù)意識不強。這種壟斷性與低效率并存的狀態(tài)嚴重影響了縣域社會公眾對于基本公共服務(wù)的滿意度。

政府資金有限，基本公共服務(wù)效果差異化。財政劃撥是縣域政府基本公共服務(wù)經(jīng)費的主要來源，而政府的財政劃撥在縱向?qū)蛹壓蜋M向部門上、地域分布上有較大浮動性。這種分配的不均衡直接導(dǎo)致了縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量的差異化和發(fā)展的不均衡。一是區(qū)域差異。由于受經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政實力和服務(wù)型政府建設(shè)水平等因素影響，區(qū)域間基本公共服務(wù)范圍和標準不統(tǒng)一，使得基本公共服務(wù)保障水平呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢。二是群體差異。縣域高質(zhì)量發(fā)展致力于推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但受縣域財政水平和分配政策影響，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)辦學條件、公共衛(wèi)生資源、社會保障能力、基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共文化供給方面都存在較大差距。

縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建

基本內(nèi)涵和價值導(dǎo)向?？h域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是指縣域政府為保證和提高義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域基本公共服務(wù)管理質(zhì)量，實現(xiàn)社會公平正義，將基本公共服務(wù)質(zhì)量管理涉及的各環(huán)節(jié)的職能組織起來，形成一個任務(wù)、職責和權(quán)限明確而又互相協(xié)調(diào)、互相促進的有機整體。公平正義是管理體系設(shè)計的依據(jù)，管理體系是實現(xiàn)公平正義的保障?；竟卜?wù)質(zhì)量管理體系以公眾為導(dǎo)向、全員參與、明確職責與權(quán)限、持續(xù)改進等原則契合公平正義價值導(dǎo)向，所以，公平正義應(yīng)是縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的價值導(dǎo)向。我國現(xiàn)階段縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系公平正義價值導(dǎo)向的主要內(nèi)容應(yīng)包括尊嚴價值、服務(wù)意識、公共性、正義和效率等。

體系模式和要素關(guān)系?；诠秸x的價值導(dǎo)向，以過程方法的質(zhì)量管理體系模式內(nèi)容和要求為基礎(chǔ)，構(gòu)建縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。如圖所示，縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系模式的過程要素包括管理職責、資源管理、服務(wù)實現(xiàn)過程、測量分析和改進。這四者都緊緊圍繞“公眾滿意”而運行，只有當管理職責、資源管理、服務(wù)實現(xiàn)過程、測量分析和改進四個要素相互協(xié)調(diào)配合時，才能保證公眾滿意。該模式的有效運行可促進縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的持續(xù)改進，有效提升縣域政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，激發(fā)縣域高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)造力和活力。

縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的運行

明確管理職責。為保證縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的有效實施，縣域政府主要領(lǐng)導(dǎo)在管理職責上應(yīng)特別關(guān)注和加強政府內(nèi)部在質(zhì)量和質(zhì)量管理體系方面的方向和價值觀溝通，促進政府部門和人員間的相互信任，營造鼓勵工作人員參與和發(fā)展的環(huán)境。一方面，要樹立符合質(zhì)量管理體系要求的基本公共服務(wù)理念。當前，我國縣域政府基本公共服務(wù)管理在觀念上存在較多的制約質(zhì)量管理體系實施的倫理失范現(xiàn)象，如基本公共服務(wù)倫理目標難以協(xié)調(diào)、“經(jīng)濟人”的事實存在和基本公共服務(wù)“公共性”的矛盾、制度安排不完善、組織文化氛圍不濃厚、缺乏有效的監(jiān)督和制約機制等。對此，應(yīng)從制度建設(shè)和公民美德培養(yǎng)兩方面尋找突破口。另一方面，要建立符合基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系要求的制度保障。當前，我國縣域政府基本公共服務(wù)管理的制度環(huán)境有所優(yōu)化，基本確立了公平正義的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理價值觀。在此背景下，要完善縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的制度安排，確立縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理制度建設(shè)的主體地位，建立城鄉(xiāng)融合的基本公共服務(wù)質(zhì)量控制機制，強化縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的制度創(chuàng)新。

優(yōu)化資源管理。質(zhì)量管理的基本原則和過程要素都強調(diào)了實施主體對提升質(zhì)量管理活動成效的重要作用?？h域政府組織及其公務(wù)員是基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系實施中最具能動性的因素，也是最重要的實施主體，其對基本公共服務(wù)質(zhì)量評價的認識在很大程度上決定著質(zhì)量管理體系實施的績效。首先，要克服基本公共服務(wù)質(zhì)量評價中的縣域政府組織歸因錯誤，對于可能產(chǎn)生的自我服務(wù)偏差、行為觀察偏差、基本歸因偏差等問題，應(yīng)該加強思想、制度、法治和環(huán)境等方面建設(shè)，提高縣域政府組織基本公共服務(wù)質(zhì)量評價的客觀性。其次，要建設(shè)具有基本公共服務(wù)職業(yè)道德的縣域政府公務(wù)員隊伍，增強其公共責任意識，培養(yǎng)良好的公務(wù)員精神，并建立健全監(jiān)督制約機制，規(guī)范其基本公共服務(wù)行為。

監(jiān)控服務(wù)實現(xiàn)過程。質(zhì)量管理的服務(wù)實現(xiàn)過程包括服務(wù)的實現(xiàn)和支持兩方面，是縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系實施的重要過程。從我國現(xiàn)階段縣域政府基本公共服務(wù)實現(xiàn)過程來看，雖然取得了一定的成效，但仍存在如基本公共服務(wù)提供不足、城鄉(xiāng)失衡、社會公眾參與度低等現(xiàn)實問題；也存在如基本公共服務(wù)價值觀念中公平正義體現(xiàn)不足、決策制度中參與性體現(xiàn)不足、職責分配機制中事權(quán)與財權(quán)失衡、評價制度中標準不明確和不統(tǒng)一、問責制度不健全等制度困境。為破解這些問題和困境，縣域政府需要進一步優(yōu)化服務(wù)實現(xiàn)的支持過程。在這方面，借鑒合作治理理論，將社會和市場力量納入基本公共服務(wù)體系，依托政府購買服務(wù)構(gòu)建基本公共服務(wù)合作治理模式具有現(xiàn)實必要性和可行性。遵循縣域政府負責的原則，基本公共服務(wù)合作治理可綜合運用共同承辦、職能外包、非政府部門經(jīng)營、社會治理等模式，并建立相應(yīng)的能力、權(quán)限、監(jiān)控和信任保障機制。

實施測量分析和改進。為了有效提升縣域社會公眾對基本公共服務(wù)的滿意程度，確?；竟卜?wù)質(zhì)量管理體系的適用性并持續(xù)改進其有效性，縣域政府應(yīng)策劃并實施測量分析和改進過程，形成具有自我改進、自我完善功能的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。針對通過測量分析發(fā)現(xiàn)的問題，縣域政府應(yīng)提出改進的總體目標和要求，分析基本公共服務(wù)質(zhì)量管理環(huán)境、質(zhì)量目標、質(zhì)量特性、管理地位等方面可能存在的影響因素，并注重從公眾需求、領(lǐng)導(dǎo)推動、自我完善、過程控制、方法優(yōu)化等方面提出相應(yīng)的改進路徑。

【本文作者為華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授；華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院講師姜慶志對本文亦有貢獻；本文系國家社科基金一般項目“過程管理視角下政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量控制機制研究”（項目編號：18BGL256）階段性成果】

參考文獻

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責編：李 懿 / 司文君

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