摘 要:我國的土地制度為疫情防控作出了積極貢獻(xiàn)，不僅在疫情期間為農(nóng)民居家隔離提供了優(yōu)越條件，保障了充足的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)，而且為大量的基礎(chǔ)設(shè)施用地，尤其是疫情防控和治療急需的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)等用地提供了強有力的保證。同時，疫情也暴露出土地制度短板，亟需采取有效措施提升農(nóng)村人居環(huán)境、加大耕地保護(hù)力度、提高土地供應(yīng)效率。

關(guān)鍵詞:新冠肺炎疫情 土地制度 糧食安全 城鄉(xiāng)融合 放管服

【中圖分類號】F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新冠肺炎疫情（以下簡稱疫情）傳播速度快、途徑多，對人類生命健康造成嚴(yán)重威脅。我國的土地制度為疫情防控作出了積極貢獻(xiàn)，發(fā)揮了保險閥、蓄水池、穩(wěn)定劑的作用。但是，這次疫情也給我國土地制度帶來了挑戰(zhàn)，亟需提出完善土地制度的對策建議。

我國土地制度對疫情防控的貢獻(xiàn)

農(nóng)村有房、安心“宅家”：農(nóng)村宅基地制度對抗疫的特別貢獻(xiàn)

我國農(nóng)村宅基地實行的是“一戶一宅”制度，為農(nóng)民“宅家”、居家隔離提供了優(yōu)越條件。我國農(nóng)村特有的小規(guī)模、大空間、低流動社會特性，是一種天然的防止疫情傳播的機制。疫情發(fā)生后，為了防止病毒擴散，各地農(nóng)村進(jìn)行了封閉隔離，農(nóng)村社區(qū)普遍要求農(nóng)民自覺居家，減少外出。有賴于我國的農(nóng)村宅基地制度安排，農(nóng)民可以安心宅在家里，疫情期間不僅可以通過自己的菜園子解決基本的吃菜問題，不少從事畜禽養(yǎng)殖的農(nóng)民，也可以滿足自身對肉禽蛋奶等生活必需品的需求。

長期以來，中國人有著深厚的“戀土情結(jié)”和“葉落歸根”觀念，認(rèn)為宅基地及農(nóng)房是祖上留下的財產(chǎn)，具有很強的家庭傳承功能。對于很多到城市務(wù)工的農(nóng)民而言，農(nóng)村的宅基地和住房才是他們真正的家，春節(jié)期間都會回到農(nóng)村過年。而這次疫情發(fā)生在春節(jié)前后，正好是農(nóng)民工返鄉(xiāng)過年期間。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年中國大概有2.9億農(nóng)民工，其中近1.7億農(nóng)民工春節(jié)會返鄉(xiāng)過年，不僅如此，很多在城市發(fā)展有穩(wěn)定工作的人和在城市上學(xué)的農(nóng)村學(xué)生，也會回到自己的家鄉(xiāng)過年、探親。這為城市疫情防控減輕了很大壓力。同時，相對城市來說，農(nóng)村是一個熟人社會，每家每戶的情況都為人所知曉，有利于那些從外地尤其是疫區(qū)回家的人第一時間被隔離，從而避免疫情的擴散。

手中有糧、心中不慌：耕地保護(hù)制度保障糧食安全

習(xí)近平總書記強調(diào)，“耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。

疫情發(fā)生以來，我國食品價格基本穩(wěn)定，這在一定程度上得益于我國嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。我國擁有一定數(shù)量的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，保證了充足的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)。2017年末我國耕地面積為20.23億畝，2018年底全國已經(jīng)建成6.4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，2019年全國糧食總產(chǎn)量達(dá)到66384萬噸，創(chuàng)歷史最高水平。在嚴(yán)峻的疫情面前，我們能夠做到“心里不慌”，正是因為有充足的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)。回想2003年SARS疫情、2008年金融危機期間，中國可以實現(xiàn)物價穩(wěn)定、社會安定，也與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足這個“壓艙石”息息相關(guān)。近年來，我國不斷加強耕地保護(hù)力度，建立了世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系，形成了以《中華人民共和國土地管理法》為主體，包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補平衡制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾制度、土地用途管制制度及其他相關(guān)制度為骨架的制度體系。另外，我國通過加大對耕地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度、減免農(nóng)業(yè)稅、不斷增加種糧補貼等方式，提高了農(nóng)民保護(hù)耕地、從事糧食生產(chǎn)的積極性；還不斷提高非農(nóng)建設(shè)占用耕地的費用標(biāo)準(zhǔn)，從側(cè)面保護(hù)了我國的耕地。

公有土地、供應(yīng)高效：供地制度保障基建與民生

疫情發(fā)生后，我國便捷的交通運輸體系為人員疏散、醫(yī)護(hù)人員馳援湖北、物資運輸?shù)忍峁┝藞詮姳Ｕ?。我國實行的是土地公有制，大量的基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)得到強有力的保證，供地效率也大大超過土地私有制國家。很多地區(qū)在疫情得到較好的控制后，從保障重點項目、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生需要出發(fā)，采取了靈活的土地供應(yīng)政策，保持經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)有序發(fā)展。例如，上海在2020年2月11日出臺了《關(guān)于全力應(yīng)對疫情支持服務(wù)企業(yè)發(fā)展的若干土地利用政策》，該政策圍繞抗擊疫情和服務(wù)企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，提出了一系列土地利用支持政策。其中，對采取定向掛牌出讓的地塊，取消現(xiàn)場交易環(huán)節(jié)，直接電子掛牌交易并確認(rèn)競得，出讓人可根據(jù)受讓人實際情況延遲簽訂土地出讓合同；對以公開招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的地塊，經(jīng)批準(zhǔn)同意可繼續(xù)交易，現(xiàn)場交易環(huán)節(jié)積極做好疫情防控工作。又如，2020年2月19日，湖北省襄陽市出臺了《關(guān)于做好疫情防控期間自然資源和規(guī)劃服務(wù)保障工作的若干措施》，要求對疫情防控相關(guān)的醫(yī)療器械、藥品、防護(hù)品生產(chǎn)等建設(shè)項目，新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)確有困難的，由市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決，確保應(yīng)保盡保；在疫情防控期間，對疫情防控和治療急需的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)等用地，可以先行使用；還主動對接疫情防控建設(shè)項目及重大項目的用地需求，積極推動疫情防控階段重大項目復(fù)工建設(shè)；通過增減掛鉤、增存掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等方式，盤活利用存量土地，為企業(yè)發(fā)展提供用地空間。

疫情暴露出的土地制度短板

農(nóng)村公共服務(wù)配套不足：農(nóng)宅宜居程度亟需提升

改革開放以后，我國大力發(fā)展城鎮(zhèn)化與工業(yè)化。以城鎮(zhèn)為中心的發(fā)展取向，形成了在資金投入、戶籍治理、勞動用工、社會福利、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面存在巨大差異的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，拉大了城鄉(xiāng)差距。在“重城輕鄉(xiāng)”的二元格局下，農(nóng)村宅基地缺乏科學(xué)規(guī)劃，村莊和農(nóng)房布局呈現(xiàn)散亂狀態(tài)，農(nóng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，環(huán)境和生態(tài)問題比較突出，公共服務(wù)配套不足。實地調(diào)查結(jié)果也表明，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)房建于上世紀(jì)八九十年代，農(nóng)房質(zhì)量堪憂，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套落后。具體包括農(nóng)村水污染嚴(yán)重、畜禽糞便處置隨意、垃圾處理跟不上、社區(qū)公共醫(yī)療資源不足、義務(wù)教育資源落后等問題，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量亟需提升。

耕地保護(hù)投入不足：糧食安全基礎(chǔ)有待加強

對耕地尤其是基本農(nóng)田的投入以及對糧食種植的補貼尚顯不足，耕地生態(tài)環(huán)境有待提高，糧食安全基礎(chǔ)還不牢固；耕地占用成本較低，非農(nóng)建設(shè)濫占耕地的問題還不同程度存在。

當(dāng)前，我國糧食安全面臨以下幾個方面的壓力：一是糧食需求持續(xù)攀升。一方面是由于我國人口政策的調(diào)整以及人均壽命的提高，我國總?cè)丝谶€會有一定的增加；另一方面是隨著全面小康社會的建成和生活水平的提高，對更高質(zhì)量的糧食需求也會不斷增加。二是糧食供給面臨壓力。國外糧食進(jìn)口具有不確定性，這次疫情對糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口影響很大。如果我們一味地依賴糧食進(jìn)口，很可能面臨“卡脖子”問題。正因為如此，這些年中央反復(fù)強調(diào)，一定要保護(hù)耕地，把飯碗牢牢端在自己手中，我們的飯碗應(yīng)該主要裝“中國糧”。與此同時，如果我國大量進(jìn)口糧食，世界糧食價格將會大幅上升，這會影響世界上相當(dāng)多缺糧的發(fā)展中國家，對我國的外交帶來不利影響。因此，糧食供給應(yīng)當(dāng)立足國內(nèi)，首先要有一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地。但是，我國當(dāng)前耕地的數(shù)量和質(zhì)量都面臨挑戰(zhàn)。耕地的數(shù)量挑戰(zhàn)主要來自非農(nóng)建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然災(zāi)害損毀、撂荒等方面；而耕地的質(zhì)量挑戰(zhàn)原因較為復(fù)雜，包括水土流失、沙漠化、次生鹽漬化、土壤質(zhì)量退化、耕地污染以及耕地保護(hù)投入、管理體制、科技等方面。

土地供應(yīng)不夠靈活：新基建、新產(chǎn)業(yè)用地需加大放管服力度

土地供應(yīng)中的行政性較為突出，市場在土地資源配置中的決定性作用發(fā)揮不夠。我國目前的土地供應(yīng)尤其是建設(shè)用地供應(yīng)，由政府編制計劃，層層分解，下達(dá)到基層。但是，這些下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)往往跟地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要脫節(jié)，對新基建、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（包括人工智能、節(jié)能環(huán)保、信息、生物、高端裝備制造、新能源、新材料等）、民生需求等關(guān)注不夠，對農(nóng)村建設(shè)關(guān)注也很少，制約了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興。總的來說，我國土地供應(yīng)政策工具側(cè)重于應(yīng)用行政性工具，市場化工具應(yīng)用不足：在土地供應(yīng)與管理中，政府具有主導(dǎo)地位，享有較高的管理權(quán)限，經(jīng)常將政府管制、指令性計劃以及政府審批和處罰等強制性行政手段應(yīng)用于土地資源管理全過程，以至于形成了以處罰代替管理、以政府代替市場的不利局面；盡管我國已經(jīng)初步建立了市場化的土地供應(yīng)機制，但現(xiàn)有政策框架下市場化工具應(yīng)用仍然不足，產(chǎn)權(quán)交易作為市場化工具的主要類型，只在土地使用權(quán)交易等很小的范圍內(nèi)得到應(yīng)用，沒有做到全部土地資源的市場化配置。

完善土地管理的對策建議

改進(jìn)公共服務(wù)配套，確保戶有宜居

應(yīng)扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板。各地區(qū)按照鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、歷史文化、經(jīng)濟(jì)條件、生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣，因地制宜地編制科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃，對村莊內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)（包括農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療場所）、配套設(shè)施等做出明確規(guī)定。在尊重農(nóng)民意愿、依法依規(guī)的前提下，通過集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、翻建改建等多種途徑切實改善農(nóng)民居住條件，不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境，將農(nóng)民戶有所居落到實處。在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，政府在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省級政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)民實現(xiàn)戶有所居。通過村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目、滿足符合宅基地分配條件農(nóng)戶的建房需求。有條件的地區(qū)，農(nóng)民戶有所居逐步向戶有宜居升級，不斷健全農(nóng)民住房保障機制。

加大耕地保護(hù)力度，確保糧食安全

在經(jīng)濟(jì)方面，把耕地的生態(tài)價值和社會價值納入農(nóng)業(yè)效益和國民經(jīng)濟(jì)核算體系，提高耕地占用成本。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面認(rèn)識耕地資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會價值，重新建立耕地資源價值評價的指標(biāo)體系，把耕地的社會、生態(tài)價值和對后代的價值納入農(nóng)業(yè)效益和國民經(jīng)濟(jì)核算體系，使耕地利用者和保護(hù)者有利可圖；把耕地?fù)p失的外部成本“內(nèi)化”，即把耕地?fù)p失造成的社會、生態(tài)機會成本以及對后代的代價納入市場成本，重新建立耕地用途轉(zhuǎn)移的成本核算體系，使占用耕地者付出足夠的代價來補償耕地的損失。當(dāng)然，這種將“外部性”進(jìn)行“內(nèi)化”的過程，不能指望市場自發(fā)形成，需要通過政府的強制性干預(yù)才能實現(xiàn)。因此，國家應(yīng)強化土地管理職能，以制定和執(zhí)行嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)法規(guī)，作為將“外部性”強制“內(nèi)化”的中介手段。

在行政方面，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的政績考核責(zé)任機制。建立耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及相應(yīng)的考評規(guī)則和獎懲制度，將耕地產(chǎn)能和生態(tài)價值納入各級政府向本級人大常委會報告事項中。把耕地保護(hù)列入各級政府的年度考核目標(biāo)，對后進(jìn)者進(jìn)行通報批評，對優(yōu)秀單位和個人給予獎勵，調(diào)動各級政府和土地管理工作者保護(hù)耕地的積極性、主動性。

在法制方面，設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，制定專門的耕地保護(hù)法律。從“同地、同權(quán)、同價”的思想出發(fā)，依據(jù)權(quán)益對等的原則，通過設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，使農(nóng)地農(nóng)用與農(nóng)地轉(zhuǎn)用、農(nóng)地征收征用具有平等的權(quán)利，享有同樣的收益回報，從而更好地保護(hù)耕地資源，防止征地權(quán)的濫用。設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，增加開發(fā)商獲得土地成本，使農(nóng)民參與城市化、工業(yè)化過程中的土地增值收益分配，實現(xiàn)耕地有償保護(hù)，同時國家可從農(nóng)地發(fā)展權(quán)中獲得相應(yīng)稅收，增加耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地成本，減少耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地需求，從而有效保護(hù)耕地。

此外，鑒于目前耕地保護(hù)形勢極其嚴(yán)峻，可以考慮制定專門的耕地保護(hù)法，或者與《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》相對應(yīng)，制定《中華人民共和國耕地法》，以此實現(xiàn)對耕地的全方位管理、全方位保護(hù)。

加強放管服力度，確保土地供應(yīng)效率

加大土地供應(yīng)放管服力度，高度關(guān)注國家重大戰(zhàn)略布局和世界格局的變化趨勢，關(guān)注新基建、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、民生需求、突發(fā)公共危機事件等對用地的需求，優(yōu)化供地政策。實行土地要素支撐跟著項目走，解決市縣指標(biāo)分配與實際發(fā)展需求不匹配的問題，以及土地指標(biāo)浪費和低效問題，并增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。市場是資源配置的基礎(chǔ)性方式，完善土地資源交易市場的重點是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場和取消土地供應(yīng)雙軌制。一方面，按照“兩種產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一市場、交易規(guī)范、價格統(tǒng)籌、統(tǒng)一管理”的模式，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，解決長期以來城鄉(xiāng)二元土地市場分割、城鄉(xiāng)地價扭曲、市場交易不規(guī)則、管理混亂等弊端。另一方面，逐步取消土地供應(yīng)雙軌制，縮小劃撥地范圍，擴大有償使用覆蓋面。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地都應(yīng)實行有償使用。

【本文作者分別為南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院副院長、教授，北京郵電大學(xué)人機交互與認(rèn)知工程實驗室主任、教授】

參考文獻(xiàn)

[1]蔡運龍：《中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型與耕地保護(hù)機制》，《地理科學(xué)》，2001年第1期。

[2]張迪、喻鋒、劉樹臣、王淑玲：《2009年中國土地資源形勢回顧與展望》，《國土資源情報》，2010年第1期。

[3]張迪、劉樹臣：《新形勢下的耕地保護(hù)政策探討》，《國土資源情報》，2009年第9期。

責(zé)編：羅 婷 / 董惠敏

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。