摘 要:新冠肺炎疫情防控考驗(yàn)了基層社會(huì)治理能力，也對(duì)基層社會(huì)治理提出了很多新的挑戰(zhàn)。反思抗疫過(guò)程，我國(guó)基層社會(huì)治理應(yīng)從原來(lái)的常態(tài)化治理轉(zhuǎn)向常態(tài)與應(yīng)急治理的雙重建構(gòu)；建立完善的信息反饋機(jī)制，最大限度地減少向上匯報(bào)過(guò)程中的信息篩選和自上向下檢查工作過(guò)程中的信息屏蔽；遵從底線原則與科學(xué)原則,建構(gòu)共性與特性相結(jié)合的基層社會(huì)治理評(píng)估指標(biāo)體系，同時(shí)利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，有效提升基層社會(huì)治理能力。

關(guān)鍵詞:社會(huì)治理 應(yīng)急機(jī)制 信息反饋 指標(biāo)體系 底線原則

【中圖分類號(hào)】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新冠肺炎疫情防控既顯示了我國(guó)政府以民為本的執(zhí)政理念和強(qiáng)有力的社會(huì)控制能力，也體現(xiàn)了全國(guó)人民上下同心、共同擔(dān)當(dāng)?shù)哪哿?。同時(shí)，防疫抗疫也是對(duì)基層治理效度的檢驗(yàn)。因此，疫情過(guò)后，社會(huì)學(xué)家應(yīng)選擇典型社區(qū)從無(wú)序到有序的應(yīng)對(duì)過(guò)程進(jìn)行復(fù)盤，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并進(jìn)行具有針對(duì)性的制度建設(shè)層面的研究。

基層社會(huì)治理需要常態(tài)目標(biāo)與應(yīng)急目標(biāo)的雙重建構(gòu)

新冠肺炎疫情以及17年前的SARS疫情告訴我們，人類可能生存在一個(gè)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越頻發(fā)的社會(huì)中。同時(shí)人類還面臨著自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)動(dòng)亂以及戰(zhàn)爭(zhēng)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，基層社會(huì)治理的目標(biāo)應(yīng)分為常態(tài)化治理與應(yīng)急治理兩部分?；鶎拥某B(tài)化社會(huì)治理目標(biāo)是指在一般情況下保障社會(huì)穩(wěn)定和有序運(yùn)行，重點(diǎn)是黨和政府的政策措施能夠得到有效落實(shí)和執(zhí)行。以前的社會(huì)治理工作也以此為主要內(nèi)容，但現(xiàn)在必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的意識(shí)，把應(yīng)急狀態(tài)下能夠保證社會(huì)良性運(yùn)行作為基層社會(huì)治理的重要工作目標(biāo)并以此進(jìn)行機(jī)構(gòu)的調(diào)整與建設(shè)。

對(duì)于社會(huì)可能面臨的應(yīng)急狀態(tài)不僅要重視，還要建立有效的機(jī)制，這樣在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)才不至于措手不及。目前我們已知的重大突發(fā)事件有重大公共衛(wèi)生事件、重大自然災(zāi)害、突發(fā)性環(huán)境污染、恐怖襲擊、戰(zhàn)爭(zhēng)等等，這些重大突發(fā)事件都可能對(duì)社會(huì)，尤其是人口大量聚集的大中城市造成重大影響。這些重大事件直接沖擊千家萬(wàn)戶，以往的上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)、等待批示、執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)指示等工作程序顯然難以應(yīng)對(duì)。因此，要深入研究政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織如何協(xié)調(diào)配合，共同應(yīng)對(duì)，并保證在任何一方暫時(shí)失靈的情況下都不至于對(duì)社會(huì)造成重大傷害。

完善基層治理需要健全信息反饋機(jī)制

基層社會(huì)治理面對(duì)的是千家萬(wàn)戶，涉及的組織、部門眾多。其中涉及的政府部門就有民政、工商、教育、醫(yī)療等多個(gè)部門，不同的社區(qū)類型中還包括各類企業(yè)、事業(yè)單位、非政府組織等多種機(jī)構(gòu)。政府的縱向管理在城市由街道辦事處、居委會(huì)執(zhí)行；在農(nóng)村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)執(zhí)行。在基層社會(huì)治理的過(guò)程中，將切實(shí)有效的信息及時(shí)上下傳遞對(duì)治理效度至關(guān)重要。

在這次新冠肺炎疫情防控中已經(jīng)出現(xiàn)了多次信息阻滯的問(wèn)題，而信息的單渠道流通是出現(xiàn)信息阻滯的重要原因。有些工作的疏漏甚至在一定程度上存在的腐敗現(xiàn)象為什么沒(méi)有被上級(jí)部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正？分析原因，從表層看主要與兩點(diǎn)有關(guān)。一是科層體制是上小下大的金字塔結(jié)構(gòu)。城市里的區(qū)政府下轄十幾個(gè)甚至幾十個(gè)街道辦事處，而每個(gè)街道辦事處又下轄?zhēng)资畟€(gè)社區(qū)居委會(huì)，因此要求上級(jí)對(duì)下級(jí)的所有工作明察秋毫、了如指掌是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。二是社區(qū)居委會(huì)工作人員人數(shù)眾多，素質(zhì)參差不齊。所以，出現(xiàn)問(wèn)題也是在所難免。但出了問(wèn)題卻不能被發(fā)現(xiàn)的更深層原因則在于現(xiàn)行體制的單渠道信息流通過(guò)程對(duì)信息的篩選與屏蔽。

在現(xiàn)有體制中，上級(jí)了解下級(jí)工作主要有兩種途徑：一是由下向上逐級(jí)匯報(bào)，二是上級(jí)對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行檢查。但由于自下向上和自上向下的信息流通使用同一通道（如圖1所示），每一級(jí)向上匯報(bào)工作時(shí)，出于其自身利益、小集團(tuán)利益或組織利益的考慮，都會(huì)將信息進(jìn)行篩選，有利于自身的情況不僅向上匯報(bào)，而且匯報(bào)過(guò)程中還有可能放大；不利的信息則容易被篩選掉，即使匯報(bào)也可能被縮小或輕描淡寫。當(dāng)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行檢查時(shí)，由于對(duì)下面的情況不十分了解，一般都由下級(jí)機(jī)關(guān)的工作人員引領(lǐng)或介紹，而被檢查的下級(jí)機(jī)關(guān)也會(huì)挑選有利于自己的信息向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)展示，而于己不利的信息則被掩蓋掉了。這也就使得真實(shí)的情況很難被上級(jí)機(jī)關(guān)所了解。

基于上述的分析，筆者認(rèn)為，建立現(xiàn)行體制外的信息反饋系統(tǒng)，是完善基層社會(huì)治理的有效手段。獲取真實(shí)的信息應(yīng)構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立的、現(xiàn)有體制外的第三方信息反饋系統(tǒng)，如社會(huì)的調(diào)查機(jī)構(gòu)，大專院校的社會(huì)學(xué)研究機(jī)構(gòu)等。他們以價(jià)值中立的態(tài)度，獨(dú)立地進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果反饋給各級(jí)政府。這樣就使基層工作狀況的有關(guān)信息不是單渠道流動(dòng)，而是能夠形成如圖2所示的環(huán)形反饋系統(tǒng)。

第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府權(quán)力之外的信息采集機(jī)構(gòu)，以獨(dú)立和中立的身份獲取信息，所以其真實(shí)性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于由基層單位匯報(bào)的資料。體制外信息反饋的存在，也可以使民情民意具有較通順的另一條向上流通的渠道，從而有效減輕上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)被壅蔽的現(xiàn)象。同時(shí)這種信息反饋也是最有效監(jiān)督基層工作的手段，對(duì)基層懶政、怠政、不作為等官僚主義作風(fēng)具有強(qiáng)大的遏制作用。信息從社會(huì)底層直接向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門反饋，避免了向上匯報(bào)過(guò)程“報(bào)喜不報(bào)憂”的層層篩選，也避免了自上向下檢查工作過(guò)程中的處處屏蔽。這種由獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)查可以有效監(jiān)督各部門工作，使得任何一級(jí)組織都無(wú)法再壟斷信息。

制定具有效度的基層社會(huì)治理指標(biāo)體系

為使上述的信息反饋真實(shí)、高效，需按照科學(xué)方法建構(gòu)具有效度的基層治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的建構(gòu)和使用是社會(huì)治理精細(xì)化、科學(xué)化的體現(xiàn)，也是評(píng)價(jià)現(xiàn)代社會(huì)治理水平的重要方法。指標(biāo)化評(píng)價(jià)和管理雖然可以有效地規(guī)避評(píng)價(jià)者的主觀性，使評(píng)價(jià)結(jié)果具有客觀性和可比性，但指標(biāo)體系的應(yīng)用也具有很強(qiáng)的負(fù)效應(yīng)。指標(biāo)體系一旦付諸應(yīng)用就會(huì)對(duì)基層社會(huì)治理工作產(chǎn)生導(dǎo)向性作用，指標(biāo)體系涵蓋的內(nèi)容會(huì)受到具體工作部門的重視，而指標(biāo)體系沒(méi)有覆蓋到的部分則容易被忽視。因此，指標(biāo)體系的制定不能只考慮操作性的評(píng)價(jià)應(yīng)用，更要注重對(duì)基層社會(huì)治理工作的導(dǎo)向功能。

指標(biāo)體系的建構(gòu)要與基層社會(huì)治理的目標(biāo)相對(duì)應(yīng)。如前文所述，基層社會(huì)治理可被分解為常規(guī)社會(huì)治理和應(yīng)急社會(huì)治理兩大部分。這兩部分工作的內(nèi)容和條件都存在巨大差異，因此基層社會(huì)治理的指標(biāo)體系也應(yīng)由常規(guī)治理體系和應(yīng)急治理體系兩部分構(gòu)成。就常規(guī)治理的工作內(nèi)容而言，我國(guó)各地已經(jīng)進(jìn)行了多種形式的實(shí)踐，可在此基礎(chǔ)上建構(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不斷完善。應(yīng)急治理的工作內(nèi)容則需要對(duì)本次基層抗疫工作進(jìn)行多方面的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行初建。同時(shí)還要對(duì)其他各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、研究、評(píng)估，建構(gòu)應(yīng)急治理指標(biāo)體系，并以此為導(dǎo)向，提升基層社會(huì)組織應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件、重大自然災(zāi)害、突發(fā)的恐怖襲擊或戰(zhàn)爭(zhēng)的能力。

指標(biāo)體系的建構(gòu)既要體現(xiàn)社會(huì)治理的共性，也要突出不同社區(qū)的個(gè)性。首先中國(guó)的城市社區(qū)與農(nóng)村村鎮(zhèn)有著巨大差異，面臨的是完全不同的社會(huì)治理問(wèn)題。在城市中，不同的社區(qū)具有不同的居民構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史變遷過(guò)程。因此，上述的兩部分指標(biāo)體系均應(yīng)包括共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)，共性指標(biāo)在一定范圍內(nèi)具有不同社區(qū)的可比性；個(gè)性指標(biāo)應(yīng)突出社區(qū)特征。

指標(biāo)體系的建構(gòu)要堅(jiān)守底線原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)的建構(gòu)要摒棄以往的以打造突出典型作為社會(huì)治理成果的工作思路，堅(jiān)守底線原則。社會(huì)弱勢(shì)群體、特殊困難群體的生存狀況是社會(huì)治理水平的重要體現(xiàn)。高收入階層的居住小區(qū)具有豐富的經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本、人力資本，無(wú)疑會(huì)成為城市的優(yōu)質(zhì)社區(qū)。而缺乏這些資本的貧困社區(qū)、下崗職工集中的衰落社區(qū)、已破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)的原職工社區(qū)等是聚集底層人口的區(qū)域。這類地區(qū)的治理水平更能體現(xiàn)社會(huì)的整體管理能力。因此，評(píng)價(jià)社會(huì)治理功能與成效的指標(biāo)體系要按照底線原則來(lái)設(shè)計(jì)。對(duì)于一個(gè)社區(qū)而言，要看其弱勢(shì)群體的生存狀態(tài)；對(duì)于一個(gè)城市而言，要看其貧困社區(qū)的整體狀態(tài)。

指標(biāo)體系的建構(gòu)要體現(xiàn)科學(xué)性原則。社會(huì)構(gòu)成的多樣性決定了社會(huì)生活的復(fù)雜性。對(duì)一個(gè)復(fù)雜現(xiàn)象進(jìn)行量化評(píng)估，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，決不能靠領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋制定。只有發(fā)揮社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作學(xué)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用科學(xué)的方法制定具有效度的指標(biāo)體系，才能夠最大限度地窮盡社會(huì)生活的方方面面。

在獲取數(shù)據(jù)的過(guò)程中，既要發(fā)揮傳統(tǒng)調(diào)查方法的優(yōu)勢(shì)，更要利用大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)。目前各級(jí)政府的一門式服務(wù)平臺(tái)都沉睡著大量的群眾來(lái)電來(lái)訪以及辦事過(guò)程的痕跡大數(shù)據(jù)，對(duì)這些大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用能有效地提升社會(huì)治理水平。

總之，政府領(lǐng)導(dǎo)下的全民抗疫過(guò)程既體現(xiàn)了我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)了中國(guó)國(guó)民的整體素質(zhì)，也暴露出基層社會(huì)治理的諸多問(wèn)題，是對(duì)我國(guó)社會(huì)治理的機(jī)構(gòu)建制、運(yùn)行水平的一次大檢驗(yàn)。深入研究問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)更有效的社會(huì)治理機(jī)制，能夠使我國(guó)社會(huì)治理的整體水平邁上一個(gè)新臺(tái)階。

【本文作者為哈爾濱工業(yè)大學(xué)人文社科與法學(xué)學(xué)院社會(huì)學(xué)系教授】

責(zé)編：董 楠 / 楊 陽(yáng)

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。