基層治理是國家治理的基礎，推進基層治理現(xiàn)代化是推進國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)打響以來，習近平總書記多次強調(diào)加強基層治理。4月17日的中央政治局會議首次提出“六保”，將“?；鶎舆\轉(zhuǎn)”與保居民就業(yè)、?；久裆确旁谝黄?，充分體現(xiàn)出基層治理對于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局的重要意義。

新冠肺炎疫情防控暴露出治理體系的短板和弱項，尤其是城鄉(xiāng)基層治理存在一系列與治理現(xiàn)代化要求相差甚遠的漏洞和不足。這次疫情防控中城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)揮了重要作用，但社區(qū)人力、物力、權(quán)力配置與日常事務、責任要求極度不匹配的問題也受到各方關注；網(wǎng)格化治理在疫情防控中發(fā)揮突出作用，但當前基層網(wǎng)格化治理與信息化、智能化手段仍未有效結(jié)合發(fā)揮出應有效果；基層長期進行屬地管理與縱向考核，各部門條塊分割、缺乏有效聯(lián)動，既加重了基層負擔，遇到突發(fā)事件也不能及時有效反饋應對……這些問題都是推進基層治理現(xiàn)代化所面臨的明顯短板和突出制約，亟需從根源上進行研究并施以對策。

科學的評價衡量體系對于推進基層治理現(xiàn)代化具有重要指引作用。當前我國基層治理存在的諸多不足與長期以來的基層考核評價體系不無關系。為深入研究基層治理現(xiàn)代化內(nèi)涵與特征、更好推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民日報社《國家治理》周刊、人民智庫推出“基層治理現(xiàn)代化評價”課題研究，從評價主體、評價內(nèi)容、評價標準等維度深入探索基層治理現(xiàn)代化科學評價指標體系。本期《國家治理》周刊約請了各領域權(quán)威專家進行研討與分析，更多課題成果請關注近期《國家治理》周刊，也歡迎各界積極參與、共同討論，為基層治理現(xiàn)代化評價提供更多建議！

研討嘉賓：

余敏江 同濟大學政治與國際關系學院教授

郭占鋒 西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院教授、社會學系主任

熊易寒 復旦大學國際關系與公共事務學院副院長、教授

唐魁玉 哈爾濱工業(yè)大學人文社科與法學學院教授

劉 偉 武漢大學政治與公共管理學院教授，地方政治研究中心執(zhí)行主任

鎖利銘 南開大學周恩來政府管理學院教授

謝寶富 北京航空航天大學公共管理學院教授

王佃利 山東大學國家治理研究院研究員、政治學與公共管理學院教授

《國家治理》周刊：如何理解基層治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵？

余敏江 ：作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，基層治理現(xiàn)代化事關經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧和人民幸福。因此，基層治理現(xiàn)代化應當體現(xiàn)以下四個方面內(nèi)容：

治理價值的共享導向。在深度社會轉(zhuǎn)型過程中，人民的獲得感和滿意度始終是檢驗治理成效的標尺。因此，需要樹立以共享為導向的治理價值，確保機會的共享，將發(fā)展機會公平地惠及每個人，同時，確保資源分配的正義，使全體社會成員既良性競爭又互利合作分享改革發(fā)展的成果。

治理主體的有序協(xié)同。立足中國實際討論基層治理現(xiàn)代化，必須明確黨委政府在治理主體中扮演的“同輩中的長者”角色及其發(fā)揮的“元治理”作用，形成在黨委政府引導下，社會組織、公眾、專家等不同主體都參與到相關過程中的有序協(xié)同治理模式。同時，也應不斷優(yōu)化協(xié)同治理的頂層設計，充分發(fā)揮社會組織等第三部門的作用，鼓勵專家人才和普通群眾建言獻策，形成有序協(xié)同的治理體制機制。

治理方式的全過程民主。全過程民主可以作為基層治理現(xiàn)代化的重要形式。相較于簡單的投票表決式民主而言，全過程民主更加注重民主程序的環(huán)環(huán)相扣，更加注重多治理主體的有效參與，更加注重各項決策的科學性實效性，更加注重不同層級的上下聯(lián)動以實現(xiàn)良好的治理目標，這更加有利于科學合理地完善基層治理過程，推進基層治理現(xiàn)代化。

治理手段的科技重塑。以科技重塑基層治理，在充分尊重社會公眾的自主性和自愿性的基礎上，通過技術手段采集到真實的社會需求，同時根據(jù)外部生態(tài)環(huán)境的變化、公民需求不斷變化以及政策執(zhí)行效果的反饋信息等，對基層治理動態(tài)地進行持續(xù)優(yōu)化，最后形成“需求產(chǎn)生治理”或“治理適應需求”的基層治理現(xiàn)代化模式。

郭占鋒：基層治理現(xiàn)代化應當包括治理關系、治理內(nèi)容、治理方式、治理體制的現(xiàn)代化。

第一，理順治理關系，是推進基層治理現(xiàn)代化的核心。現(xiàn)代化的治理關系要擺脫單向度的治理與被治理關系，面向多元治理主體合作共治。多元治理主體的協(xié)同治理關系不僅能夠有效緩解供不對需、資源浪費、專業(yè)不足等現(xiàn)象，也能夠激發(fā)群眾自治的熱情和活力，賦予其更多的權(quán)利與自主性，提升基層的綜合治理能力。

第二，更新治理內(nèi)容，是基層治理提升治理效率的關鍵，也是為基層減負的必要途徑。一方面，基層治理精細化并不意味著事無巨細，而是要建立系統(tǒng)性、可持續(xù)的工作規(guī)劃，從全局把握工作內(nèi)容和進程能夠避免重復、遺漏和錯誤，提升治理效率。另一方面，治理內(nèi)容需與時俱進，結(jié)合社會、經(jīng)濟、文化、科技等領域的發(fā)展現(xiàn)狀，更新基層組織的服務內(nèi)容，為群眾提供智能化、動態(tài)化、多元化的公共服務。

第三，創(chuàng)新治理方式，是推進基層治理現(xiàn)代化的有力保障。一方面，要充分利用智能化、數(shù)字化、信息化平臺，深化治理手段，實現(xiàn)精準發(fā)現(xiàn)問題、對接問題、解決問題。另一方面，在汲取其他地方優(yōu)秀治理經(jīng)驗的基礎上積極探索適宜本地的治理路徑同時，要提升基層工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和服務能力，實現(xiàn)總體治理和精細治理兩手抓，大力提升基層治理效能和服務水平。

第四，合理的治理體制改革，是實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化的動力機制。通過購買社會組織服務或網(wǎng)格運作機制來緩解基層組織的工作壓力、提升工作效率的做法值得肯定，但需補齊治理體制中的短板，確保責權(quán)匹配、合理考核、協(xié)同有序。不僅要適當放權(quán)，使第一線的基層人員看得見問題的同時也能及時解決問題，還要建立起各部門之間的協(xié)作機制，打造基層共治共建的治理合力。

《國家治理》周刊：從當前基層社會所面臨的問題和基層治理實踐來看，推進基層治理現(xiàn)代化有哪些現(xiàn)實問題需要注意？

郭占鋒：伴隨著社會、經(jīng)濟、科技等領域的不斷變革，基層治理面臨諸多難題和挑戰(zhàn)。一是人少事多，心有余而力不足。日益劇增的群眾需求，以及上級下派的硬性任務工作量大、時間緊迫、考核嚴格，給基層組織的日常治理帶來巨大壓力。二是人微言輕，看得見管不著。很多基層組織盡管能夠了解群眾的訴求，發(fā)現(xiàn)基層治理中存在的問題和弊端，但往往因為不具有解決問題的能力而遭遇各種限制，反而離群眾越來越遠。三是聯(lián)動低效，精細不足。雖然不少地區(qū)通過革新治理方式探索基層治理的新路徑，但仍存在對群眾多元化需求回應不足、對非常規(guī)性事件應對不力的現(xiàn)象。四是動員有力，參與無力。基層組織的“服務”意識較為欠缺，治理主體間的權(quán)責關系依然“不對等”，口號自治、表面自治現(xiàn)象屢見不鮮；再加上，缺乏專業(yè)人士對群眾自治的引導以及與之相關的制度性保障，挫敗了群眾自治的積極性，致使基層自治面臨營養(yǎng)不良的困境。

熊易寒：首先，黨建引領、群眾自治與高效政府的有機統(tǒng)一問題。有的人錯誤地將黨的領導與群眾自治相對立，將群眾自治與高效政府相對立，實際上三者是有機統(tǒng)一的關系。黨的領導可以提高群眾自治的質(zhì)量；群眾自治可以降低社會治理的成本；群眾素質(zhì)越高，政府的效率往往也越高。其次，解決資源不足與無限責任之間的矛盾。當前的屬地化管理還缺乏資源保障，街鎮(zhèn)一級的基層政府有著近乎無限的兜底責任，但管理權(quán)限和治理資源相對不足，條塊關系有待理順。第三，正規(guī)化與半正規(guī)化治理體系的銜接問題。由于基層治理體系存在人手不足的問題，經(jīng)常要依靠半正規(guī)化的管理隊伍作為補充，譬如輔警、編外人員、保安、社區(qū)志愿者等等，但這部分人員的專業(yè)素質(zhì)相對不足，權(quán)威也有限，管理中也存在一定的風險、漏洞。最后，對民眾公共服務需求的回應與管理問題。既要強調(diào)對民眾利益訴求的回應，也要強調(diào)對民眾利益訴求的管理，因為并不是所有的利益訴求都是正當?shù)?、合理的、合法的，基層政府要把法治與德治相結(jié)合，正確引導群眾的利益訴求。

唐魁玉：基層是國家治理的最末端，社會治理的“前沿陣地”。實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化必須處理好復雜社會關系?；鶎又卫磉^程中涌現(xiàn)出的主體間的或主客體間的復雜性矛盾關系的背后，往往隱含著諸多“價值觀間”的價值自覺。從積極的意義上說，“社會正義”作為一種涉及結(jié)成基層治理行動的關系的價值觀，是可以體現(xiàn)社會制度優(yōu)勢和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)異質(zhì)性價值關系的“善治”理想向度上的。在這種價值理念下，無論是什么社會身份或角色，一般都會遵從這種既定的、于己于人都好的生活規(guī)則和基層治理行動。在認同感上取得的集體意識或行為一致性，是我們過去、現(xiàn)在以及將來進行任何基層治理時取得成效的社會心理基礎，也是推進基層治理現(xiàn)代化的社會心理基礎。

劉偉：基層治理現(xiàn)代化的推進，從宏觀上看，需處理好三大基本關系。

首先是國家建構(gòu)與基層自治的關系。現(xiàn)代意義上的基層自治是伴隨著現(xiàn)代國家政權(quán)建構(gòu)而展開的，國家通過全國性的制度規(guī)范推動基層民眾的自主治理。我國的基層群眾自治制度是國家的基本政治制度，基層自治的重要性是由國家確認的，自治的原則和要求也是由國家規(guī)定的，這是問題的一方面。另一方面，國家建構(gòu)意味著公共規(guī)則、機構(gòu)、人員和資源向基層的下沉，基層被整合到國家治理體系中，國家全面介入基層治理空間，國家影響甚至控制基層的能力也不斷強化，在此過程中，國家建構(gòu)的趨勢又與基層自治存在著微妙的張力?；鶎釉趪一倪^程中如何保持并提升自治的過程，便成為一個需要持續(xù)解決的基本問題。

其次是黨建引領與培育社會的關系。在我國城鄉(xiāng)基層治理的過程中，黨組織一直發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘作用?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是在黨的領導下展開的。黨建引領主要意味著兩個方面，一是黨員的示范和帶動，二是黨組織的主導和推動。但在基層社會，黨員畢竟是少數(shù)，黨組織也只是諸多組織中的一種。要推動基層治理的全面現(xiàn)代化，只單純依靠基層社會顯然是不現(xiàn)實的；黨組織的作用自不待言，但僅僅依靠黨組織也是不夠的。另一方面，基層社會自身也要在國家現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型的進程中不斷再造，以應對基層社會的治理挑戰(zhàn)。如果在推進黨建的同時并不能進一步組織社會并促進社會自身的成長，黨建將成為一個相對封閉的內(nèi)循環(huán)過程，黨建引領也將難以落地。在這個意義上，黨建引領與社會成長是一種協(xié)同推進的關系。但在各地的基層治理實踐中，并非都那么理想，這顯然影響了基層治理現(xiàn)代化的進展。

再次是技術治理與居民參與的關系。在基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑上，信息和技術現(xiàn)代化的趨勢越來越明顯。特別是，隨著國家治理資源的投入和治理技術的推廣，城鄉(xiāng)基層治理的“技術含量”越來越高，治理對專業(yè)管理和信息技術的依賴越來明顯。全國城市基層全面推行的網(wǎng)格化管理以及方興未艾的基層治理數(shù)據(jù)化和智能化，都已是基層治理的重要景觀。不可否認，這也是基層治理現(xiàn)代化的某種突破。但其中隱含的局限也是明顯的。當基層治理越來越強調(diào)網(wǎng)格化和精密化，可以通過技術和專業(yè)來解決大部分問題時，普通居民很容易只是作為治理體系的客體而存在，而不是參與治理過程的行動主體，此時普通居民的參與似乎就顯得沒有那么重要了。問題是，基層治理現(xiàn)代化的重要目標，就是提升普通人的主體性和參與性，進而提升基層治理的合法性和回應性。如何在基層治理技術性不斷增強的同時，推動普通居民的傳統(tǒng)參與和通過技術渠道的新型參與，就成為一個越發(fā)緊要的問題。

《國家治理》周刊：基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，應從哪些方面對其加以衡量和評價?

鎖利銘：從微觀治理角度來看，基層治理的標志性結(jié)構(gòu)特征是將“千人千面”的個人作為治理單元。因此，要充分體現(xiàn)以人為本的發(fā)展思想，切實提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

從廣義基層治理的角度出發(fā)，評價基層治理現(xiàn)代化需要注意四個層面。一是全覆蓋，如同習近平總書記強調(diào)的“小康路上一個都不能掉隊”，無論是社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是跨區(qū)域性質(zhì)的基層問題，都需要把所有人聯(lián)入治理，基層治理現(xiàn)代化主要關注數(shù)據(jù)共享水平以及平臺連接個人的程度等。二是多樣性，不同特征的群體與區(qū)域所面對的基層治理需求差異顯著，對于其現(xiàn)代化的評價需要因地制宜，從目標多樣化的角度進行。三是動態(tài)性，基層治理現(xiàn)代化的要求隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化而變化，因此評價的過程與標準并非靜態(tài)不變，而應該結(jié)合時代要求與現(xiàn)實特征，用發(fā)展的眼光看待基層治理，實現(xiàn)動態(tài)評價。四是自主性，基層治理的過程主要依靠人民，積極建設共治、共建、共享、共贏的社會治理共同體，在載體內(nèi)自主評價，為共同優(yōu)化治理水平夯實社會基礎。

熊易寒：基層治理現(xiàn)代化應具有以下五個特征：一是專業(yè)性，打造一支專業(yè)化的基層干部隊伍和社區(qū)治理團隊；二是回應性，對人民群眾的利益訴求進行及時有效的回應，盡可能將矛盾解決在基層，避免矛盾不斷上移；三是自治性，群眾自治是基層治理有效性的重要保障；四是制度化，基層治理要建立在規(guī)則、制度、法律的基礎上；五是智能化，要充分運用現(xiàn)代科技，通過一網(wǎng)通辦、信息化、人工智能、大數(shù)據(jù)等手段，提高公共服務的可及性，提升人民群眾的幸福感。

《國家治理》周刊：新形勢下，如何更好推進基層治理現(xiàn)代化？

謝寶富：首先，需改革基層政府體制，充實基層干部隊伍，提高基層干部政治和物質(zhì)生活方面的待遇。一方面，需適時減少政府中間層級、合并實際服務管理職能不多的黨政群部門，將節(jié)省下來的編制、資源、權(quán)力充實到基層。另一方面，在明確基層政府該履行哪些服務、管理職能的同時，還需把大批有魄力、有能力、有感召力的行政干才送往基層管理、服務的第一線，確保其履職所必備的人力、物力及權(quán)力等條件。

其次，需根據(jù)實際常住人口配備基層機構(gòu)和干部隊伍。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，我國城鄉(xiāng)實際常住人口已發(fā)生重大變化。比如，在人口凈流出較為嚴重的中西部農(nóng)村地區(qū)，實際常住人口遠低于戶籍人口，但這些地區(qū)的政府機構(gòu)及干部編制依然根據(jù)戶籍人口而非實際常住人口配備，失衡現(xiàn)象極為明顯。因此，完善城鄉(xiāng)基層治理，需根據(jù)城鄉(xiāng)實際常住人口（而非戶籍人口）服務管理以及推進城鎮(zhèn)化進程的需要，合理配置基層管理機構(gòu)和干部隊伍，真正做到該并的并、該減的減、該增的增。

再次，亟需改變以“撈政績”為主要訴求的運動式管理套路。由于縣、區(qū)黨政群機構(gòu)林立，每一個機構(gòu)都要通過必要的“作為”證明自己存在的合理性；每一位機構(gòu)領導人都需折騰出所謂“創(chuàng)新”來撈取政績，以利升遷。通常情況下，這些“作為”與“創(chuàng)新”之舉都會量化為年度考核指標任務，借助各項檢查、評比、獎懲等，要求基層政府必須在規(guī)定時間內(nèi)予以落實。因此，基層政府在承擔著大量繁重的工作任務的同時，還面臨著問責追責的壓力。這就使基層很難有余力自主安排工作，因地制宜地謀發(fā)展和惠民生。因此，完善基層治理，亟需切實將基層政府從各種檢查、考評中解放出來，從形式主義和政績工程中解放出來，從壓力型體制中解放出來，使其能真正輕裝上陣，因地制宜搞建設，全心全意謀民生。

最后，需切實改變基層干部“唯上”心態(tài)、官僚習氣和腐敗文化?；鶎痈刹勘槐姸?ldquo;上級”壓著，著實不無“可憐”，但自身也存在有待改進之處。與其他層級領導干部相比，基層干部直接面向群眾，更可能出現(xiàn)“門難進、臉難看、事難辦”的情況。因此，完善基層治理，亟需徹底根除某些基層政府老套陳腐的行政文化和扭轉(zhuǎn)某些層干部“唯上”工作心態(tài)。

王佃利：建設韌性社區(qū)，補齊基層應急管理能力短板。韌性社區(qū)是城市基層和農(nóng)村基層的基本組成細胞，其核心思想在于強調(diào)“受挫后恢復原狀”，給予了社區(qū)在遭受災難之后努力的方向。社會發(fā)展總是要面臨著不確定性和各種災害，通過積極的制度設計、有機的社會組織、積極的個人參與、科學的環(huán)境建設等舉措，增強社區(qū)韌性，提升社區(qū)的自我調(diào)適和自我修復能力，促進社區(qū)的安全和可持續(xù)發(fā)展。

預防為主，補齊基層公共衛(wèi)生服務短板。完善社區(qū)的公共衛(wèi)生、預防控制、健康教育等方面的建設，強化基層公共衛(wèi)生和疾病防控的“預防為主”“社區(qū)為基”的功能，形成分工明確、運轉(zhuǎn)流暢的公共衛(wèi)生體系，增強社區(qū)的防護能力。既把社區(qū)建成公共衛(wèi)生防護的一線，又把社區(qū)建成預警響應應急管理的基礎陣地。此外，有效的社區(qū)參與不僅可以讓居民學會保護自己，還能使其最大程度地支持疫情防控活動，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)奠定堅實的社會基礎。

技術提升，促進基層治理數(shù)字技術能力的應用。疫情防控中，我國“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”的管理模式起到了重要的作用。將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術廣泛應用到治理之中，推進治理精準化和服務高效化，已經(jīng)得到了社會各界的高度認同。但在數(shù)字化技術應用時，應該注意與社區(qū)需求相結(jié)合，適應社區(qū)場景；同時給社區(qū)預留窗口，適應于社區(qū)工作人員的需求，提升社區(qū)普通人員的使用能力。

人文關注，建立危機時刻弱勢群體的保障機制?；鶎由鐓^(qū)是居民最后的歸宿和保障，尤其是弱勢群體的集中地。當弱勢群體缺乏足夠的能力回避風險和自我保護時，如果社區(qū)不能給予其有效照護和關懷，就會出現(xiàn)諸多的“悲情故事”，在一定程度上致使社會大眾形成對基層治理體系和治理能力的質(zhì)疑。因此，基層治理體系必須有效地回應這些問題，建立健全弱勢群體關懷機制。利用基層的特點，掌握對社區(qū)居民中不同群體的脆弱性，如老弱病殘幼等群體的相關信息，建立可用有效的聯(lián)系方式，建立與相關政府部門和社會團體的合作機制，有針對性地做好物質(zhì)保障和人文關懷。

城市更新，將社區(qū)置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的系統(tǒng)視野。傳染病疫情防控，是典型的短板效應，其防控成功與否、成效如何取決于發(fā)展最為薄弱的地區(qū)的應急能力和防控水平。由于我國傳統(tǒng)的城市化模式的局限，城市化是不均衡的，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、老舊小區(qū)等地成為城市當中基礎設施薄弱、公共服務供給稀缺、社會管理不到位的地方。這些地方在疫情中的薄弱性必須得到高度重視?？梢酝ㄟ^城市更新來促進城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展、老舊小區(qū)改造等，進而極大地增加城市的韌性，提升城市抗風險的能力。

社會動員，構(gòu)建人人參與的社會治理共同體。基層治理能力現(xiàn)代化是建立在人人守法、人人成為行動者的基礎上的?；鶎由鐓^(qū)是人人生活交往的社區(qū)，此次新冠肺炎疫情給所有人進行了一種規(guī)則教育，無論是衛(wèi)生規(guī)則還是社會規(guī)則，對自己負責的同時也要對別人負責。城市生活的有序，需要每個人對于規(guī)則的遵循，提高居民的自我約束能力，提升居民的公共道德，也是現(xiàn)代化基層社會治理的基本要求。

責編：賀勝蘭 / 王茂磊

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。